由“村財鄉管”反思我國的農村改革

對于各地探索執行的各種“村財鄉管”辦法，總體上應給予積極的評價。同時，由“村財鄉管”產生的問題，反思我國的農村改革，似有更重要的意義。

2004年修訂的《憲法》第八條規定，農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制；第一百一十一條規定，農村按居民居住地區設立的村民委員會是基層群眾性自治組織。村民委員會設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會，辦理本居住地區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。

2010年修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》第五條規定，鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。

對于以上的法律規定，需要厘清兩個概念。首先，“村”的概念實際上是兩層含義：第一個含義的“村”是指村民委員會；另外一個含義的“村”是指村級集體經濟組織。其次，衍生而來的“村財”實際上就有兩部分財，一部分是村委會的財，另一部分是村級集體經濟組織的財。這就產生一個問題：“村財鄉管”是管村委會的財，還是管村級集體經濟組織的財？

由于村委會設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會，辦理本居住地區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，因此，針對目前的農村現實，一般來講，所謂的“村賬”是指村委會的賬務。這些錢包括：通過財政轉移支付，由鄉鎮政府撥付的村組干部工資、老干部待遇、村級公路建設及維護資金、村級辦公經費、自來水管網建設及維護資金等。在村級完全沒有集體經濟收入的村，其收入來源一是鄉鎮政府撥付，二是村組集體資產處置收入。在這樣的現狀下，“村財鄉管”實際上是一件順理成章的事情：村級基本沒有收入來源，主要收入來自鄉鎮政府，村級組織只是一個報賬單位，它不是一個能夠獨立承擔民事責任的民事行為主體，根本無從談起鄉鎮政府干預依法屬于村民自治范圍內事項的問題。

同時，盡管全國大多數地方的村集體經濟已是空白，但仍有不少的村不僅有集體經濟收入，而且集體經濟收入還相當可觀。村級集體經濟不僅有土地山林資產等承包性質的收入，而且有眾多經營實體。在這樣的情況下，“鄉管”不僅與法律規范相沖突，而且，鄉鎮政府自身的管理能力與村級企業瞬息萬變的經營及資金需求也有極大的沖突。顯然，對于這種狀況，鄉鎮政府的職責就不是直接管理，而是指導與監管。

自農村改革以來，雖然《憲法》明文規定，農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，但是長期以來，只注重家庭經營層次，忽視集體經營層次卻是不爭的事實。實際上，村組集體經營層次并不是可有可無的，因為家庭經營要持續健康發展，就需要在集體經營框架下，至少要實現簡單再生產的目標，由全體家庭經營者共同決定包括農田灌溉、植保等方面的共同事項，從而形成生產共同體；如果存在這樣的機制，同時輔以財政、信貸、稅收等政策支持，村組集體經營就能夠長期存在和發展下去。

“村財鄉管”中，“村財”里有集體經營收入，村組有經營實體，“鄉管”不僅缺乏管理能力，而且有違法律規定；如果“村財”里沒有任何集體經濟收入，需要上級政府撥款維持，則“鄉管”不僅需要，而且是現實的必然。

農村改革的最大失敗就是在家庭經營不能夠持續健康發展的情況下，完全否定和忽視了村組集體經濟的發展，從而，才產生了所謂的“村財鄉管”話題。