村民自治重心回歸的路徑選擇

很長一段時間，各界對村民自治的研究主要集中在民主選舉方面，而且從國外的一些理論和經驗來看，民主選舉確實是民主制度當中非常重要的一個環節，但是從中國農村的傳統和當前的實踐來看，民主選舉并不應當是村民自治的重心。筆者認為，在村民自治運轉的物質基礎得到一定保障之后，村民自治的重心在于民主監督。從實踐來看，村干部合理利益來源于村民自治運轉的物質基礎，不合理或非法的利益決定于村級本身擁有的資源或外來資源是否巨大，沒有對村民自治正常運轉和村干部合理利益的保障，村民自治會出現運轉困難；假如沒有有效的監督，無論何種程度的資源都無法實現村民自治的正常運轉。因此，監督實效是保障村民自治正常運轉的必要條件，也是村民自治運轉的重心所在。

解決村民自治的重心回歸，具體路徑有以下三個。

簡單、高效的民主監督形式。為應對農村形勢的復雜變化，當前的村務公開變得日益復雜，形成了現在的村務公開制度套制度、制度保制度的復雜局面。對許多制度，不要說村民，就是村干部、鄉干部也難以搞清。要完全把這些制度執行到位，不僅沒有相應的財力，甚至連人也沒有。很簡單，市場經濟條件下，每個村民都在忙自己的事，誰沒事整天圍繞這些制度打轉？那么有沒有簡單高效的辦法呢？當然有，而且有少數地方已經實踐過，這就是村財務原始單據公開。無論理財小組多負責，也無論各種決策和管理監督過程多復雜，都不如在財務公開中將原始單據復印件公開來得直接和明白，也更省人力和物力。

切實保障村民的民主監督權利。在許多地方尤其是村級資源豐富的村莊，村務公開是否真實只是初步，最主要的是村民民主監督的權利能否得到切實保障。村財務原始單據公開后，村務公開監督的重點是包括鄉鎮和審計部門在內的上級監督，這應當有三個部分：一是鄉鎮對村級財務和相關公開內容、公開程序等方面的定期審核監督，從各類票據內容的真實性、手續的完備性以及是否存在各種違規違紀情況等方面進行審查；二是上級審計部門對農村財務的專項審計，在實行有計劃輪審的基礎上，重點要放在對村干部的離任責任審計、村集體土地征用補償費使用分配管理審計等農村較突出的問題上；三是對群眾反映強烈的突出問題，鄉鎮和有關部門要及時進行調查審計。這三部分有關村務公開的審計結果，尤其是定期的審計結果和處理結果要與村務公開附在一起同時公開，這樣不僅能實現對村務公開有效的上級監督，還可以實現對有關部門工作的群眾監督。

提供穩定、必要的物質基礎保障。當前，許多村級資源貧乏村莊的村民自治處于半停滯甚至停滯狀態的原因，在于運轉缺少穩定、必要的物質基礎保障。雖然許多地方出臺了相關政策，對村委會干部的誤工補貼甚至是將來退職后的養老給予了保障，也就是所謂的村干部“吃皇糧”，還有許多部門的支農項目和資金大量下鄉，這些政策從現實來講對村級資源貧乏地區的村民自治運轉起到了良好的作用，但仍存在一定的不足，需要改進。一是提高村民自治的運轉保障。村民自治承擔了大量的行政性工作，實際上是作為國家行政權力末梢來對接每一位村民，國家應當根據村民自治承擔的實際工作量和運轉的實際需要給予必要的物質保障，而不能只是給了“吃飯的錢”卻沒有“干活的錢”。二是改革國家對農村資源的輸入方式。因為無論目前的村干部“吃皇糧”，還是支農項目資金下鄉，都存在一定的弊病。村干部“吃皇糧”，成了準國家工作人員，工作中對誰負責會出現“一面倒”傾向，可能走到村民的對立面。這樣，村民自治的意義將會出現變異，支農項目資金的下鄉不僅不穩定，效率過低，而且多需要所謂的配套資金，這更是進一步加劇了村民自治的兩極分化。因此，建議將村干部的“皇糧”直接交由村民發放。通過村民監督、討論、確定，政府確認的方式來實現村民對村干部的監督和制約。對于各類相關的支農項目，則改變目前各部門分頭管理撥付的形式，即減少專項轉移支付比例，提高一般性轉移支付比例，采取政府統籌管理，根據村級運轉和發展需求整體撥付的形式，并且將此種統籌管理和整體撥付作為一種穩定的甚至是法定的制度確立下來。這樣，既能保障村民自治的正常運轉和穩定發展，又保持了村民自治意義和內涵上的完整，還能減少作為外部強力的行政權力的不正常干預而導致的村民自治異化。