區(qū)域發(fā)展應(yīng)處理好十個關(guān)系

過去10多年里，我調(diào)研了200多個樣本，對中國各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距有比較深的體會。改革開放30多年來，地區(qū)間差距拉大的趨勢仍沒有從根本上改變，中西部和東北老工業(yè)基地遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東部。我認(rèn)為在“十二五”期間，制定區(qū)域公共政策，要綜合協(xié)調(diào)處理好十個方面的府際關(guān)系，尤其應(yīng)當(dāng)進(jìn)行中央層面的制度設(shè)計。

當(dāng)前與長遠(yuǎn)的關(guān)系

制定區(qū)域公共政策，應(yīng)當(dāng)把近期目標(biāo)與長遠(yuǎn)戰(zhàn)略統(tǒng)一起來。我在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多地區(qū)的“十二五”規(guī)劃缺乏戰(zhàn)略思維，盲目追求高速度增長，盲目開發(fā)土地和礦產(chǎn)資源，盲目走城市化道路，盲目進(jìn)行大規(guī)模工業(yè)化建設(shè)。這不僅漠視了當(dāng)代人的生活品質(zhì)，而且危害了下一代人的生存基礎(chǔ)。從增強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)性的角度看，立足當(dāng)前要從最迫切需要解決的問題人手，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，找準(zhǔn)切入點(diǎn)，避免不切實(shí)際。

局部與整體的關(guān)系

制定區(qū)域公共政策，應(yīng)當(dāng)樹立全國一盤棋的思想。所謂不謀全局者，不足以謀一域。但由于事權(quán)與財權(quán)不匹配，權(quán)力與責(zé)任不一致，一些地區(qū)被迫搞本位主義，有令不行，有禁不止。在金融、土地、稅收和財政等政策資源上，我國實(shí)行自上而下的配置，這種體制至今仍沒有根本改變。特別是隨著這些部門管理權(quán)上收和事權(quán)下放，各地在政策實(shí)施過程中普遍趨于保守。正是由于這樣的背景，以放權(quán)為主要特征的綜合配套改革試驗區(qū)引起了激烈爭奪。這種情況讓我十分憂慮，“十二五”規(guī)劃的著力點(diǎn)，應(yīng)該放在營造協(xié)調(diào)發(fā)展的整體環(huán)境，制定和實(shí)施差別化的政策體系上。

從我在調(diào)研中掌握的情況看，一些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)集中度與資源分布并不一致，大規(guī)模、長距離和跨區(qū)域運(yùn)輸資源的壓力很大，寶貴的國土空間沒有得到很好的利用和保護(hù)。我建議，應(yīng)該在西部布局的，就不要在東部布局。比如南水北調(diào)，西電東送、西氣東輸?shù)却笮凸こ蹋欢ㄒJ(rèn)真論證其不可行性。

絕對與相對的關(guān)系

制定區(qū)域公共政策，應(yīng)當(dāng)正視絕對差距與相對差距這個客觀事實(shí)。絕對差距是經(jīng)濟(jì)總量之間的絕對差值，相對差距反映的是地區(qū)間增長趨勢的差別，主要表現(xiàn)為不同地區(qū)在享有就業(yè)、住房、醫(yī)療和教育等基本公共服務(wù)方面的差距。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是相對的，不同地區(qū)發(fā)展條件的差異，有的可以改變，有的特別是自然條件就難以改變。面對地區(qū)差距，不可能做到齊步走，也不可能讓發(fā)展快的地區(qū)停下來坐等。

縮小地區(qū)差距應(yīng)當(dāng)首先縮小基本公共服務(wù)的相對差距，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。從國家現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財力看，這比較切合實(shí)際。我在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)這樣一個問題，每年有1.3億多中西部農(nóng)村勞動力外出務(wù)工，創(chuàng)造的稅收成為東部改善公共服務(wù)的重要財源，但他們及其贍養(yǎng)人口的公共服務(wù)仍由戶籍所在地提供。這很不公平。因此，要下決心建立以促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的公共財政體系，加大中央財政對中西部地區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，并優(yōu)先安排項目增強(qiáng)中西部地區(qū)的自我發(fā)展能力。

重點(diǎn)與全面的關(guān)系

制定區(qū)域公共政策，應(yīng)當(dāng)透過地區(qū)差距這一表面現(xiàn)象，深挖造成普遍貧窮的根究竟在哪里。從上個世紀(jì)80年代后期至今，我國經(jīng)濟(jì)增長過度偏重工業(yè)化和城市化。有人形象地比喻說：“正在崛起的中國，有兩塊胸大肌特別突出：一塊是城市房地產(chǎn)，一塊是出口加工。這兩塊胸大肌之所以發(fā)育超前，是因為把農(nóng)民的土地增值收益和農(nóng)民工的剩余勞動及社?？鄢?，補(bǔ)償了這兩次。”這個比喻道破了工業(yè)化和城市化背后的真相，就是顧此失彼，強(qiáng)制剝奪農(nóng)村的勞動力、資金和土地資源。農(nóng)民在過去60多年為工業(yè)化倒貼了30萬個億，其中75.1％來自工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差，13.2％來自農(nóng)業(yè)稅，11.7％來自銀行儲蓄。在過去30多年里，農(nóng)民還為城市化被迫放棄了土地級差收入30萬個億。

我有一個基本的判斷，如果繼續(xù)犧牲農(nóng)民、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村，不僅難以支撐各地工業(yè)化和城市化的增長幻象，而且會全面加劇原本復(fù)雜的國內(nèi)形勢。制定區(qū)域公共政策，不在于使工業(yè)化和城市化的目標(biāo)更高，而在于改善絕大多數(shù)人的生活，尤其是中西部地區(qū)的人民生活。怎樣處理好重點(diǎn)與全面的關(guān)系，我認(rèn)為有必要從制度安排上作出決斷，毫不遲疑地糾正“先市民、后農(nóng)民，先工業(yè)、后農(nóng)業(yè)，先城市、后農(nóng)村”的偏頗做法。

政府與市場的關(guān)系

制定區(qū)域公共政策，應(yīng)當(dāng)打破行政壟斷，重視建立統(tǒng)一開放的國內(nèi)市場。面對地區(qū)差距不斷拉大的現(xiàn)實(shí)，有人認(rèn)為是由于政府調(diào)控不當(dāng)，也有人認(rèn)為是市場機(jī)制作用的必然結(jié)果。事實(shí)上，政府配置資源的權(quán)力過大過多，必然削弱市場的基礎(chǔ)性作用。各級政府應(yīng)當(dāng)以財稅、金融和規(guī)劃為主，輔之以用地審批、環(huán)境評價等手段，著力解決市場解決不r的問題，提高政府調(diào)控的科學(xué)性和有效性，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造條件。

應(yīng)當(dāng)看到，由于缺少制度化的硬約束，市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用正在被逐步削弱。從資金資源看，我國長期實(shí)行低利率政策，加之間接融資占主導(dǎo)地位，造成利率和貸款的投向不能正確反映資金的市場供求，資金的市場配置常常被扭曲。從土地資源看，按規(guī)定工業(yè)用地必須實(shí)行招標(biāo)、拍賣和掛牌的市場方式出讓，但一些地區(qū)為吸引投資仍然采用協(xié)議方式或“零地價”出讓，上地資源被大量浪費(fèi)。從礦產(chǎn)資源看，一些關(guān)系國計民生的煤炭、金屬等礦產(chǎn)，按規(guī)定要實(shí)行資源有償使用制度，但一些地區(qū)任意采用變通的辦法，實(shí)行無償行政審批或低價承包，沒有形成反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本的資源價格形成機(jī)制，導(dǎo)致一些不可再生資源私采濫挖，挖煤開礦成了一個暴利行業(yè)。這些情況都說明，制度更帶有根本性，對市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，不能停耐在一般性的要求上，而應(yīng)當(dāng)上升到制度層面，用制度加以固定。

合作與競爭的關(guān)系

制定區(qū)域公共政策，應(yīng)當(dāng)搬掉地區(qū)間相互封鎖的絆腳石，以更加開闊的視野審視內(nèi)外環(huán)境的消長關(guān)系，客觀認(rèn)識自身競爭優(yōu)勢。我認(rèn)為，不顧全局的機(jī)場之爭、港口之爭和項目之爭，說到底不是競爭，而是惡劣的內(nèi)斗。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)性、綜合性和配套性增強(qiáng)的情況下，一些地區(qū)卻大搞封閉的規(guī)劃和布局，熱衷于上項目、鋪攤子，惡性競爭嚴(yán)重。這種做法表面上拉升了當(dāng)?shù)氐脑鲩L數(shù)據(jù)，但污染了環(huán)境，耗盡了資源，一遇市場變化便留下一堆爛攤子，積累起來對總體經(jīng)濟(jì)造成不利影響。我建議突破行政區(qū)劃界限，把區(qū)域合作的重點(diǎn)延伸到發(fā)展戰(zhàn)略對接、產(chǎn)業(yè)整體布局、貿(mào)易行動協(xié)調(diào)、跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)，乃至經(jīng)濟(jì)社會政策統(tǒng)籌等方面。

集聚與擴(kuò)散的關(guān)系

制定區(qū)域公共政策，應(yīng)當(dāng)注意提高縣城和中心鎮(zhèn)的綜合承載能力，這是國家能力再造的一個核心所在。集聚是手段，但集聚必然要求有一定的輻射腹地。擴(kuò)散也是手段，要能把中心城市向外延展，產(chǎn)生裂變。在具體實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)注意的是，中心城市不能把周邊的縣城和小城鎮(zhèn)吃掉，變成自己的一個區(qū)：縣城和小城鎮(zhèn)也不能簡單模仿中心城市，使自己成為中心城市的復(fù)制品。這兩種做法都是有害的，只會造成相互之間爭資源、爭要素，各自為戰(zhàn)。有的中心城市怕當(dāng)中心，主要是怕影響GDP增長和財政收入，擔(dān)心自身優(yōu)勢削減。也有的中心城市盲目擴(kuò)張，拆遷規(guī)模過大，膨脹到一定規(guī)模后已經(jīng)產(chǎn)生集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，造成了一系列的“城市病”。

城鎮(zhèn)化水平是反映一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要標(biāo)志，我曾經(jīng)多次建議，應(yīng)當(dāng)堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，重點(diǎn)提高縣城和中心鎮(zhèn)的綜合承載能力，建設(shè)一批經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣。這個建議已經(jīng)寫進(jìn)了2010年的一號文件。在起草信陽市農(nóng)村改革發(fā)展試驗區(qū)報告時，我發(fā)現(xiàn)農(nóng)民愿意進(jìn)城的很多，但其中76％的人更愿意進(jìn)縣城和中心鎮(zhèn)。客觀地看，各級政府在政策和資金資源的使用上，更習(xí)慣于中央向直轄市傾斜，地方向省會和地級市傾斜。對于縣城和中心鎮(zhèn)的政策設(shè)計，一直處在搖擺不定的狀態(tài)中。我在長三角地區(qū)調(diào)研時注意到，這里的1300多個縣城和中心鎮(zhèn)，早就參與周邊城市的人口和產(chǎn)業(yè)分擔(dān)功能，像樹根一樣扎在沃土里。這充分表明，城鄉(xiāng)差距越大，制度創(chuàng)新的潛力也就越大。當(dāng)落后的農(nóng)村與發(fā)達(dá)的城市并存時，農(nóng)民在政策硬約束下又不能進(jìn)入城市，那就會選擇縣城和中心鎮(zhèn)建設(shè)自己的家園。

補(bǔ)償與約束的關(guān)系

制定區(qū)域公共政策，應(yīng)當(dāng)把優(yōu)化國土開發(fā)格局提到重中之重的地位。由于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和資源稅費(fèi)改革不到位，抑制了一些地區(qū)自我發(fā)展的沖動，阻礙了主體功能區(qū)的形成。我個人認(rèn)為，實(shí)施以功能區(qū)為主的國土規(guī)劃，關(guān)鍵要有相應(yīng)的政策體系支持。這些政策主要包括：以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的財政政策，按主體功能區(qū)與產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域相結(jié)合的投資政策；引導(dǎo)各類功能區(qū)發(fā)展相應(yīng)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策；對不同類型功能區(qū)實(shí)行的差別化土地利用政策；引導(dǎo)人口與資金等生產(chǎn)要素同向流動的人口管理政策；適應(yīng)不同功能區(qū)環(huán)境承載能力的環(huán)境政策；適應(yīng)不同功能定位的評價指標(biāo)和政績考核辦法。

從我在各地調(diào)研的情況看，現(xiàn)行以增值稅為主體的財稅體制，很難避免一些地區(qū)不顧資源和環(huán)境條件，搞上有政策，下有對策，以大量占用土地和礦產(chǎn)資源、大量消耗淡水資源獲取經(jīng)濟(jì)增長。尤其令人擔(dān)憂的是，資源型城市大多集中在中西部和東北老工業(yè)基地。這些城市的最大缺陷就是產(chǎn)業(yè)單一化或資源型相關(guān)產(chǎn)業(yè)所占比重過高，一旦資源型產(chǎn)業(yè)陷入了困境，相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)則無一幸免，進(jìn)而引發(fā)貧困、失業(yè)和環(huán)境問題。誰都知道，靠消耗資源和犧牲環(huán)境的增長是不可持續(xù)的。我建議按照簡稅制、寬稅基、低稅率和嚴(yán)征管的原則，對1994年開始實(shí)行的分稅制進(jìn)行徹底改革，引導(dǎo)各地走上科學(xué)發(fā)展之路。

效率與公平的關(guān)系

縮小地區(qū)差距，應(yīng)當(dāng)堅持效率優(yōu)先、兼顧公平，走共同富裕的道路。效率是手段，公平才是目的。一些地區(qū)往往把效率誤讀為“速度”和“規(guī)?！保蛘邌渭兝斫鉃樽非驡DP數(shù)據(jù)的率先增長，這是不可取的。公平也不是簡單地“拉平”，不是“經(jīng)濟(jì)發(fā)展無差距”，不是忽視自身發(fā)展條件“齊步走”，更不能助長“等、靠、要”的思想。

在效率優(yōu)先的前提下，公平的指向主要是追求基本公共服務(wù)的均等化，讓全體人民共享改革發(fā)展成果。在這個問題上，我認(rèn)為需要政治良知，尊重執(zhí)政倫理。初次分配和再次分配都要處理好效率和公平的關(guān)系，再次分配更加注重公平，我認(rèn)為是制定區(qū)域公共政策應(yīng)當(dāng)遵循的重要原則。

發(fā)展與增長的關(guān)系

制定區(qū)域公共政策，發(fā)展理念是一個根本性的戰(zhàn)略問題。它不僅包含經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，而且包括經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、生活質(zhì)量、生態(tài)平衡和環(huán)境保護(hù)等方面的轉(zhuǎn)變。目前，我國已經(jīng)成為世界上煤炭、鋼鐵、鐵礦石、氧化鋁、銅和水泥消耗最大的國家，是世界上能源消耗的第二大國，資源環(huán)境的承載能力已經(jīng)退無可退，回旋余地越來越小。我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)拿出壯士斷腕的勇氣，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，從粗放型增長方式轉(zhuǎn)變?yōu)榧s型發(fā)展方式。我有一個看法，健全地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價體系和干部考核評價體系，應(yīng)該能夠在一定程度上減少這個現(xiàn)象。