溝域經濟:理想與現實

2010年12月3日，北京市七條國際招標的溝域發展規劃同步亮相，在吸引了眾多投資商關注的同時，規劃方案也得到了政府、專家等有關各方的肯定。

市長郭金龍參加次日召開的山區工作會時，高度肯定了七條溝域的規劃成果，并向與會者表示，北京目前的經濟發展水平已經具備了全面發展山區的條件，對于山區而言只有發展才是解決所有問題的關鍵。

作為參與規劃方案評選的專家，北京農學院院長王有年在接受記者采訪時表示，此次規劃是歷次山區發展規劃中水平最高的，體現了市委書記劉淇提出的吸收國外先進理念的要求，并且把山區中每條溝域的文化和特色性產品進行了有效結合，指明了山區一二三產業融合發展的未來方向。

事實上，市政府對溝域經濟有著勃勃雄心，希望以此為載體和平臺，完成山區角色的重塑，其最終目的是要在溝域形成鄉村的景觀，城市的功能。

為此，在此次山區工作會上，夏占義副市長代表市政府正式發布了《北京市加快山區溝域經濟發展的實施意見》，并提出到2015年底前，北京市將全面建成連接景點、鄉鎮、高速公路的山區路網，加快建設35條溝域，促進山區產業轉型升級。

溝域經濟這幅巨圖，能否在政府執筆下繪就，尚無答案。但種種跡象表明，溝域經濟將可能成為“十二五”時期，決策層和投資商們重點關照的下一場“投資盛宴”。

共識：前景看好

“溝域經濟將使北京山區成為‘美麗的硅谷’”。多年關注北京山區發展的王有年對溝域經濟給出了自己的定義。

在他看來，溝域經濟在北京起步很好、潛力無限，而且已經走在了世界城市的前列。“世界城市的農業特色突出的是都市性現代農業的發展，但像北京以溝域經濟為載體發展都市農業的，全世界都沒有，而且像一些與中國同樣保持高速增長態勢的印度、巴西等發展中國家，在它們的大城市中，沒有一個可以與北京經濟實力相媲美的，這是北京在世界城市背景下發展溝域經濟的機遇所在。”

實際上，北京市政府正在將溝域經濟發展提升到前所未有的高度。關注山區溝域經濟發展的人們，可以輕而易舉地在《北京市加快山區溝域經濟發展的實施意見》中找出答案。

比如，意見提到，北京市將從2011年開始，市財政每年安排1億元專項資金，支持山區溝域經濟發展。具體支持形式為以獎代補，對山區溝域的產業發展、環境建設、村莊整治、規劃制定、理論研究、宣傳推介等進行資金支持。

“盡管額度不大，但卻實實在在地體現出了政府對溝域經濟的重視。”這是山區工作者對記者表達的普遍感受。

負責潭柘寺鎮溝域經濟建設的北京京投銀泰股份公司全資企業北京潭柘投資發展有限公司董事長戚宇平，對于鼓勵政府土地儲備向溝域經濟傾斜的政策極為贊賞，“如果真能實現，大量的社會資本將會以多種形式參與到溝域經濟的整體規劃建設和具體的項目開發中去。”

而在現實中，即使大家公認溝域經濟發展前景廣闊，但規劃到實現還要經歷一個漫長的過程，像此次七條溝域規劃涉及的資金投入都比較大，因此不僅要有規劃，還要有計劃和分步實施的方案，更重要的是要找到一個好的切入點進行突破。采訪中，王有年一再向記者強調，發展溝域經濟一定要把握好出發點和落腳點，即轉變山區發展方式、帶動山區產業升級、實現山區農民致富。

溝域經濟打破了山區原有的地域經濟形態，并引發資源分配、產業升級、區域分工等一系列新問題，市農委辦公室副主任李昀認為，要想真正體現溝域經濟的帶動作用，需要更好地發揮在京專家顧問團的督導作用，設計出政府、企業、農民多贏的市場機制，而且要充分調動農民的積極性，讓農民成為溝域經濟建設的真正主體。

“原來是溝域內農民所擁有的集體資產根本產生不了效益，現在是產生了效益應該怎么去分配的問題。”在李昀看來，當山區的資源變成要素，只有真正處理好農民和資源的利益關系，才能實現可持續發展。

有了政府的重視和市級政策的助力，北京的溝域經濟一定能夠發展好，但仍難以打消投資商對山區溝域投入產出效果的揣度，作為已在山區溝域經濟發展中投入巨資的投資商，戚宇平認為，縮小理想與現實之間的距離，還需要將相關部門對溝域經濟的認識統一到支持發展的行動中，并探索出一些適用于山區可供推廣的開發模式。

行動：亟待實質突破

在政策出臺和輿論向好的同時，溝域經濟的問題并沒有都迎刃而解。

“溝域經濟本身就是山區發展的一種探索，其發展規劃既有空間規劃，又有產業布局規劃，卻缺乏強制的執行力，事實上規劃從一出生就面臨著先天不足。”李昀說，溝域經濟規劃不同于空間規劃，因不具備法律地位，強調的是用規劃去指導溝域的發展，到底有多大的約束力值得懷疑，它的出現打破了原有規劃的明顯界限，這種規劃涵蓋范圍更廣，有空間布局、生態環境建設、基礎設施、產業發展，既不是簡單的空間規劃也不是純粹的產業規劃，因此問題也隨之而來，就是不能由一個行政部門對規劃進行審批。

其實，這一問題的出現，其根本還在于不同部門對山區發展的認識。多年致力于山區發展研究和實踐的李昀經分析指出，當前社會各界對山區生態服務價值的認識尚不統一，還停留在山區發展僅僅造富于山區層面，實際上，北京的山區是首都的生態涵養區域，其生態保護和經濟發展更大的受益者是整座城市，或者說是來這座城市的所有人群。

事實上，這種認識從某種意義上來說，目前還僅僅停留于有關部門負責人的口頭，或者說正在由口頭轉向實際行動。以致于郭金龍市長在山區工作會上語重心長地向與會者發出動員，“市區的政府領導們一定要對北京1萬平方公里的山區再多一點關心，再高看一眼。”

王有年認為，溝域經濟是新形勢下北京山區發展面臨的新課題，規劃雖然涵養范圍較廣，綜合性較強，是對山區山水林田路的綜合設計和利用，但可貴之處恰恰在此，只有綜合才能形成山區的特有競爭優勢。但他同時指出，真正做到綜合，還需要綜合各個政府部門的政策和資金加大對山區溝域的投入，讓每一條溝域都能成為展示世界城市形象的特色窗口。

在王有年看來，“更進一步地重新認識山區在首都經濟社會發展中的戰略地位，遠比單純地每年給一個億的效果更好。”

作為投資者代表，賊宇平認可并略帶質疑的觀點是：溝域經濟的規劃和發展服從于區域總體規劃是必須的，但由于山區的發展條件和水平歷來都較平原地區差，因此山區原有的建設用地指標大多都被各區縣置換到了平原地區優先使用，眼下留給山區用于發展的建設用地指標已經非常少，甚至有的幾乎為零。質疑言猶在耳，需要深思的是，失去了建設用地這一發展載體，如何才能吸引到手握重金的社會資本投入溝域經濟發展。

王有年指出，其實現在囤積在山區外的社會資金很多，如果山區的溝域發展切實有市場需求，因政策無法突破而間接形成的“行政遏制”，是根本起不了作用的。他甚至有些擔心，如果市級層面在山區的土地利用上無法實現突破，地方政府聯合投資商們進行一些違規建設的想象恐怕無法避免。

解決社會資本的進入問題，土地無疑是最大的瓶頸。很顯然，在溝域經濟的發展中，僅僅形成“其建設的基礎設施和公共服務配套也是為所有到山區的人服務”的共識還遠遠不夠，還需要市級政府在山區的規劃、土地等政策突破方面作出實際行動，把山區溝域真正當作一個“特區”去看待，開展一些政策試點的嘗試，特別是要在山區土地的使用上有所創新，通過這一載體來調動社會資本的積極性。

因為，如果政策上沒有太多的實質性突破，即使溝域制訂出了再好的規劃，而社會資本卻找不出進入的足夠理由，最終也只能是“規劃規劃，墻上掛掛”。

模式：“一級半”開發探索

通過引入有實力的投資商，對溝域所在山區鄉鎮進行整體包裝打造，進而培育起溝域發展新產業優勢的溝域建設模式在當前最受推崇。

戚宇平所在公司整體打造潭柘寺鎮便是這種模式的探路者。其操作思路為，由國有獨資的京投公司對潭柘寺鎮進行土地一級開發，開發完成后土地上市掛牌交易，由潭柘投資發展公司代表京投公司的控股公司京投銀泰股份公司參與土地的招拍掛，競拍成功后再對土地進行二級甚至三級的建設運營。這種思路，對當地政府和企業而言，看上去似乎是個完美的組合。

對一個區域的整體包裝，可以有效規避溝域發展規劃不具法律地位的問題，通過整個鎮域總體和控制性規劃的調整，潭柘投資發展公司對包括多條溝域在內的整個潭柘寺鎮所有空間進行了概念規劃、城市設計、產業發展等三方面的重新布局。

而通過企業參與的規劃調整，由于居住、產業、配套等布局調整的理由充分，其最終結果對當地政府也貢獻頗豐，經過2年時間的努力，潭柘寺鎮原來的1.7平方公里建設用地調整增加為4.8平方公里，而且獲得了首規委的批復。

當然，這其中門頭溝區政府的高度重視起到了關鍵作用，因為多出來的3.1平方公里建設用地，門頭溝區是通過平原地區門城的用地指標置換得來。區政府如此做的道理是，希望通過潭柘寺鎮與京投銀泰股份公司的合作試點，探索一條適合門頭溝乃至北京市溝域經濟發展的新建設模式。

但整體包裝的投入也是巨大的，在初步估算中，潭柘投資發展公司確定的土地一級開發成本為100億，但由于輕軌S1線、連接潭柘寺與房山隧道的貫通等外圍因素，以及2010年潭柘寺鎮周邊區域的高成本拆遷導致被拆遷戶農民的心理預期波動，如今的開發成本已經達到了200億。

實現開發資金的投入產出平衡，是每個投資商必須考慮的首要問題。200億元投入，投資商面臨的壓力無疑是巨大的。一個可供參照的案例是，廣東增城市對區域進行整體開發，拆遷2萬人，獲得了40平方公里的建設用地，但潭柘寺鎮需要拆遷1萬人，可獲得的土地僅有4.8平方公里。

然而，壓力之中，最讓戚宇平擔心的是，如果拿不到土地的二級開發，京投公司投入的數百億元等于為其他開發商做了嫁衣。

據了解，外省市政府引入區域外的國有企業做土地一級開發，土地收益是企業拿七成、政府拿三成，所以即便只做一級開發，企業也會有很好的收益。但北京不一樣，北京對郊區土地一級開發的政策是，土地溢價部分全部返還給區縣用于發展，而對于開發企業并沒有明確的利益分配機制，若開發企業是當地政府自己的，便不存在這個問題，但對于當地政府引進的開發企業，利益分配則主要取決于企業與政府的談判結果。

對于整體包裝潭柘寺鎮的京投公司而言，公司最看重的其實是對這片土地的二級開發。“只有參與二級開發，企業整體包裝一個區域并培育溝域新產業的目標才能最終實現，否則溝域經濟就有可能淪為一個只重短期利益的房地產開發項目。”戚宇平說。

從理論上講，京投公司在土地一級開發的過程中，會把當地就業和產業發展都進行有效地布局，當地政府是非常愿意把平整出的土地交給潭柘投資公司去運營的，但土地一級開發完成后，上市交易時須經過招拍掛程序，能不能再給潭柘投資公司，則取決于開發商的出價，當地政府說了也不算。

很顯然，在城市建設中土地一級開發完成后的招標掛上市交易方式，因為其主要是針對城市土地的開發而設計，對于以農村為主的山區溝域來說并不太“得體”。戚宇平認為，山區的發展，投資商必須從規劃就開始介入，要對一個區域有一個概念性的定位，在規劃里面預留出未來產業發展的足夠空間，要對每個計劃實施的項目可行性和投資進行分析，特別是一些涉及民生的教育、醫療、文體等公共服務配套，在一級開發時就預先建起來，將來計算到二級開發的土地成本中去，這樣的話就不會讓后面進入的開發商，蓋完樓賺了錢就走。

戚宇平形象地將這種開發模式稱之為“一級半”開發模式，即區別傳統的土地一級開發在完成拆遷后只實現幾通一平，而是在土地二級上市交易之前，與一級開發同步建設一些配套設施，并將這些投入打包到二級開發的成本中，以保證溝域的最終品質。雖然這可能會增加開發商在二級市場拿地中的成本，但可以為山區溝域引入真正能發展產業和提升城市品質的開發商，并讓那些只為謀一時利益的開發商因為成本望而卻步。

這種看似更加有利于土地一級開發商拿地的“排他性”模式，其實可以最大限度避免開發商在溝域經濟發展過程中的急功近利。采訪中王有年和李昀均對這種模式極為推崇。

王有年認為，就像一個區域發展經濟，基礎設施建設要先行一樣，在山區溝域經濟的發展中，采用“一級半”的開發模式，先行建設一些公益性的配套設施，可以更好地發揮政府對社會資本的主導作用，通過制度設計引導企業在溝域中減少純商業式開發的可能性。

李昀則表示，醫院、教育、托老等公共服務的配套，理論上都應該由政府投資建設，而采用“一級半”開發模式，政府的主要職責是制定規劃、管理土地利用，參與利益分配。這樣政府可以在不用投資的情況下，拿著土地溢價的收益，更多地投向投資環境和民生的改善。

當然，對于一些人口較多的鄉鎮，由于建設用地的指標較多，這種“一級半”的土地開發模式，也可以由當地政府自己來做，但戚宇平認為，政府與企業做一級開發的區別主要在于，企業可能出于經營壓力的考慮，對效率和成本的要求可能更高一些。

“對于山區溝域經濟發展來說，除了土地之外其他都不是問題。”采訪行將結束，戚宇平鄭重地向記者表示，如果“一級半”開發模式能夠在北京山區的溝域經濟發展中得到推廣，京投銀泰公司還會參與更多的溝域建設。而且他堅信，對溝域經濟感興趣的投資商，絕不止京投銀泰一家。