人民銀行縣支行有組織的“小而有為”:棗莊案例

摘要：作為中央銀行的基層派出機構，人民銀行縣支行雖然承擔著傳導貨幣政策、維護金融穩定和為縣域經濟提供金融服務等一系列重要職責，但卻在職能轉換時期普遍面臨履職困境。中國人民銀行棗莊市中心支行的實踐表明，在現有條件下，人民銀行縣支行完全可以“小而有為”；但前提是，需要為之尋找到職責、盡職作為和實現途徑的兼容點，制定差別化的管理策略。

關鍵詞：縣支行；履職；公共金融服務

Abstract：As the most basic level agency of the PBC，county level sub-branches take on a range of important responsibilities including transmitting monetary policy，maintaining financial stability and providing financial services for county economy. At the same time， in the period of functions conversion，they’re generally in trouble in performance. The practice of Zaozhuang Central sub-branch shows that，under current conditions，county level sub-branches can be“small and promising”， but the precondition is to find the compatible point that should be done and be well done，and make more flexible management strategy.

Key Words：county level sub-branches，performance，public financial services

中圖分類號：F830.31 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2011）02-0032-04

一、人民銀行縣支行職能轉換后的履職困境

自2003年銀行監管職能分離后，人民銀行作為中央銀行主要行使貨幣政策、金融穩定和金融服務等三大職能。延續原有體制，在總行之下，人民銀行有大區分行、中心支行和縣支行三級派出機構，在職責分工上，各層級之間的工作重點也明顯不同。作為中央銀行最基層的派出機構，人民銀行縣支行（以下簡稱為“縣支行”）處于中央銀行系統的“神經末梢”，在為縣域經濟、農村地區提供支付清算、信貸征信、金融統計、代理國庫等公共金融服務的同時，還承擔著傳導貨幣政策、維護區域金融穩定以及繁雜的各類經濟金融信息的搜集、上報等重任。縣支行是我國中央銀行發揮職能作用不可或缺的基礎和平臺。

任何新舊制度的交替和變革都需要付出成本、經歷曲折。同樣，縣支行受人民銀行職能轉換的影響最為深刻。過去的縣支行，主要通過批設金融網點、組織金融檢查、調劑信貸計劃等有形手段行使職能。但職能轉換之后，從外部看，縣支行失去了賴以履職的金融監管手段，貨幣政策類工具的運用權限也在層層削減，貨幣發行等傳統央行業務逐步上收集中，致使全國范圍的縣支行在新的職能定位中失去了目標和方向。從內部看，人民銀行新的職責定位如何在總行、分行、中心支行和縣支行合理分工、配置，上下級之間如何搭配、銜接，縣支行如何深化和分解其崗位職能等等問題，還一直在實踐中不斷摸索和探討。自2000年起，全國范圍內的縣支行人員被凍結10年，未能補充新生力量，多數縣支行人員不足30人，并且員工老化，各種福利待遇也與商業銀行產生差距。

受上述因素綜合影響，全國范圍內的縣支行普遍遇到了履職困境。這些問題突出體現在如下幾個方面：一是職責定位不清。鑒于整個人民銀行系統尚處于轉型過程中，縣支行的職能定位基本參照了中心支行的模式，除提供征信管理、金融統計、反洗錢等公共金融服務外，還承擔著大量有關貨幣政策、金融穩定和調查研究工作。縣支行工作頭緒多而繁雜，小而全，履職重點不突出，疲于應付，履職效能下降。二是履職手段缺乏深入開發。多數縣支行對傳統的行政性履職手段存有路徑依賴，不清楚如何在新形勢下深化、細化和開發新的職責手段，不習慣從金融監管向公共金融服務轉變。這些種種不適應性，導致各項工作都“力不從心”。三是履職能力有限。鑒于人員不足、年齡老化、知識陳舊的實際，許多縣支行在履職中“拈輕怕重”，只從事些簡單、粗放和知識性、技術性要求不高的表面工作事項，放棄了費時費力、但縣域經濟、中小企業和“三農”又急需的金融服務。這樣，長期積累的結果必然是，縣支行人浮于事，等待觀望，問題叢生，在地方沒地位，在金融機構中沒威信，在社會上沒影響，進而步入螺旋下降的不良循環之中。

當前，縣支行履職效能的實質是，要弄清楚縣支行在履職過程中應該干什么、又能干好什么的問題。對于這一問題，中國人民銀行棗莊市中心支行（以下簡稱“棗莊中支”）給出了較好回答。他們立足轄區實際，通過分類指導、上下聯動、動態考核，為縣支行科學履職尋找到了職責、盡職作為和實現途徑的兼容點，激發了縣支行的活力與潛能，在推進縣支行履行職責上探索出一條新路徑。

二、棗莊中支對縣支行履職困境的思考

棗莊轄區情況與全國縣支行既有相同的困境，也有自己的難題。1998年棗莊轄區實施縣支行整合，原有的六家縣支行合并為三家；同時，原棗莊銀行學校也隨之撤銷，人員一同合并、分流到滕州、薛城、臺兒莊三家縣支行。全轄三家縣支行共180人，少的60多人，多的曾達80人，一家縣支行的人員規模，與中等規模的人民銀行中心支行相當，這在全國也不多見。在縣支行全部員工中，最高的專科學歷僅3人，職工平均年齡在45歲左右，年齡老化嚴重；而且多數員工缺乏正規專業學習經歷，綜合業務素質不高。

同樣受履職難題的困擾，棗莊轄區的三家縣支行對外陷入了調研難、協調難和出不去、請不來的困境。干部抱怨員工手中資源少、工具少，難以調動積極性；少數人干，多數人看，一人多職多崗，工作壓力大、擔子重，鞭打快牛；部分員工對工作漠不關心，無所事事。如果對縣支行管理放任自流，不僅會進一步降低其履職效率，加劇縣域公共金融服務缺失，還會導致職工意志消沉，甚至會滋生案件等社會問題。

面對這樣一支來源廣、情況復雜、歷史遺留問題多的縣支行隊伍，將何去何從？亟需要棗莊中支做出回答。

在做出決策之前，2009年初，棗莊中支就著手開展了充分的前期調查。經過調查，棗莊中支得到了這樣一個基本結論：縣支行在現有條件下，完全可以“小而有為”。基本理由是：（1）縣域經濟快速發展，需要縣支行更好、更多地行使公共金融服務職能。2009年，棗莊市轄下滕州、薛城、臺兒莊三個區（市）對全市經濟增長貢獻率80%，縣域經濟對全市經濟增長帶動效應愈加明顯。但貸款難、金融服務不到位、信用環境差等一系列問題，一直是制約縣域經濟持續較快發展的重要因素。以臺兒莊區為例，2009年該區貸款余額21.18億元，貸款余額占全市比重低于GDP占比4.66個百分點。這迫切需要縣支行提供窗口指導、優化金融生態和支農再貸款等公共金融服務。（2）縣支行可以因地制宜地履行職責。滕州市是棗莊經濟的龍頭，經濟總量占棗莊的半壁江山，2009年更是列入中國縣級市綜合競爭力排名榜第18位，金融服務需求層次高、規模大，縣支行的工作重點肯定有別于全國其他地區。而臺兒莊區則是典型的農業區，解決“三農”融資難題應是人民銀行及其金融機構努力的方向。所以，基礎、條件和情況不同，縣支行履職重點也不能“一刀切”，應各有側重。（3）縣支行可與中心支行協同履職擺脫困境。近年來的業務上收，使職責與權限在縣支行和中心支行之間發生重大調整。通過上下協同履職，既能減輕中心支行的工作負擔和運營成本，又能調動縣支行的履職積極性。（4）縣支行履職，需要有過程的鋪墊和積累。先前對縣支行的考核是年終“突擊式”的結果認定，最終結果至上，導致縣支行履職中形成了重結果、輕過程的不良習慣。要想使縣支行“小而有為”，應該重在有一個個完整的履職過程，積少成多，最終集合成有效履職的結果。基于上述認識，2010年1月，棗莊中支在縣支行履職問題上做出了分類指導、上下聯動、動態考核的總體工作思路。

三、棗莊中支推進縣支行履職建設的實踐

為實施分類指導、上下聯動、動態考核的總體工作思路，2009年初，棗莊中支制訂出臺了《縣支行綜合考核暫行辦法》等三項配套制度，內容大致包括如下四個方面：

（一）增強考核彈性，鼓勵金融創新

對縣支行考核內容分為基礎工作和重點工作。其中，基礎工作包括日常業務工作、調研信息、領導班子及干部隊伍建設等常規性工作，占60分；重點工作占40分，得分不設上限，鼓勵縣支行根據執行貨幣信貸政策、維護金融穩定、改善金融服務等需要，創造性地開展工作。凡是獨立開展或承擔上級行工作被人民銀行濟南分行以上肯定推廣或領導批示的，被地方黨委政府肯定的，參加總、分行勞動競賽獲得良好成績的，均可加分。在制度的激勵下，滕州支行引導金融機構開辦了活體畜禽抵押貸款業務，在全省開了先河，并且不斷被復制和模仿；由此，山東省省長做出專門批示，使得該行在中支考核中獲得加分。

（二） 謀求優勢互補，強化上下聯動

縣支行具有面向基層、置身于市場的優勢，中心支行則集中了更多的履職手段工具，謀求兩者的有機結合，避免縣支行單打獨斗，是調動其履職積極性的關鍵。為此，棗莊中支采取三種上下聯動的方式：一是通過選調、上掛下派、崗位輪換等方式促進下級人員及業務交流。先后選調5名人員、2名副行長上掛中支機關任職，選派3名中心支行副科長到縣里擔任副行長。通過聯合組織勞動競賽、業務檢查、聯合創新等方式強化對縣支行的業務指導。僅2010年，三家縣支行就有106人次參與其中。二是讓縣支行參與各種座談會、推介會以及金融服務“大回訪”活動，著力增強縣支行與所在地黨政部門的地位和關系。三是切實解決縣支行的現實困難。近幾年，棗莊中支從緊張的經費中擠出210余萬元，集中解決了縣支行機房建設、辦公樓維護、集中供暖等實際困難。

（三）實施分類指導，打造特色縣行

每個縣支行基礎不同，條件不同，過去“一刀切”的考核模式，缺乏針對性和有效性。對此，每年制定工作計劃之初，棗莊中支堅持分類指導、一行一策，不交叉、不重復。鼓勵每家縣支行結合自身條件和縣域經濟金融發展實際需求，每年專心致志地做好一、兩項特色工作。2010年，滕州市支行根據滕州市“全國百強縣”的實際，將工作重點定位在創新金融產品、改善融資環境、促進產業結構優化升級上。薛城區支行則立足內部管理優勢，在會計核算、人民幣管理和國庫直撥等方面實施了重點突破；臺兒莊區支行則利用魯蘇毗鄰和運河古城恢復重建的機會，加強省際跨區域的金融合作，推動旅游業發展。

（四）推行動態管理，確立正向激勵

重過程積累是棗莊中支激勵縣支行履職的另一關鍵因素。在考評方式上，由原來年終一次性靜態考核向日常考核、動態管理轉變。確立縣支行工作周報制度、季度例會和考核通報制度、半年現場觀摩制度、年終綜合考評等四項工作考核機制，通過領導點評、現場打分等形式強化對縣支行的業務指導，將對縣支行的工作監督考核貫穿于工作的始終。同時，注重綜合考評結果的運用，建立正向激勵機制，對重點工作成效顯著的，設立突出貢獻獎，進行單項獎勵，對綜合考評先進單位，中支在績效工資分配、干部選拔使用等方面給予傾斜。

如此一來，棗莊轄區三家縣支行都能在新的制度框架下“小而有為”，最大限度挖掘了其潛能，提升了履職效率。近年來，三家縣支行主動承擔金融支持林權改革試點、全民創業融資網開發、中小企業信用體系實驗區建設等重點工作19項，有11項重點創新工作獲總、分行肯定和推廣。在全國首創了鋼結構資產抵押貸款、農村土地經營收益權抵押貸款、“雙貸雙保”貸款等一系列金融創新產品，緩解了縣域中小企業及“三農”融資難題，僅鋼結構資產抵押貸款已累計發放8.9億元。2010年，《金融時報》連續5期對棗莊金融產品創新進行系列報道，省政府領導也做出專門批示，轉發全省參閱。各縣支行在動起來、活起來的同時，內部規范化管理水平也隨之提升，2010年的縣支行行長履職審計，發現的問題比2007年下降了66.7%。

四、棗莊中支推進縣支行履職建設的機理分析

（一）因需定責

根據經濟金融發展的實際需求確立職責是棗莊中支調動縣支行認真履職的核心。在原有體制下，縣支行“大而全”、“小而全”，肩負多項復雜的工作職責。但在目前，縣域、中小企業和“三農”經濟的快速發展，使得包括商業金融服務、公共金融服務需求都與日劇增，這為縣支行發揮其職能作用提供了方向和空間。棗莊中支并沒有沿用舊有的管理體制，而是主動放棄了“大而全”、“小而全”，謀求“小而有為”，將經濟金融發展的需求作為縣支行存在和發展的基本理由。圍繞縣域經濟的實際金融需求，合理調整縣支行的工作重點，因地制宜地鼓勵金融創新，調動其全員參與的積極性、主動性。正因如此，才有了鋼結構資產抵押、活禽抵押貸款等領先性金融創新在棗莊面世，為區域經濟盤活了數十億元的抵押資產，讓縣支行在支持區域經濟、金融發展過程中增強成就感、使命感和責任感，從根本解決了縣支行“該干什么”和“為誰而干”的基本問題。

（二）謀求協同效應

系統要素和結構的優化，往往能夠實現其最優功能。作為央行的最基層單位，縣支行履職手段少、工作協調難度大，普遍存在畏難情緒。靠縣支行單打獨斗，勢必事倍功半。與縣支行相比，中心支行擁有更多的行政及人力資源，履職手段也更為豐富多樣。兩者的有機結合，可雙向提高履職效率，最大限度地提升縣支行履職效能。棗莊中支通過合作研究、參與檢查、上級抽調等方式，消除了縣支行履職中的短板和缺陷，為之更好履職創造了良好的外部環境。比如，薛城區支行在全省率先開展的鋼結構抵押貸款業務過程中，因抵押登記程序協調不力，無法將這個具有很大操作空間的金融創新推廣開來。對此，棗莊中支多次出面協調棗莊市中級法院、中小企業局、工商局及銀行機構等部門，解決了鋼結構資產的屬性及抵押登記等有關法律問題，并聯合制定了《棗莊市鋼結構資產抵押授信管理暫行辦法》，為薛城區支行的金融創新及推廣鋪平了道路。因此，棗莊中支所推動的上下聯動機制，實質上是解決了縣支行履職及其履職手段的搭配問題。

（三）差別化管理

“一行一策”是棗莊中支推進縣支行建設的另一關鍵點。鑒于各縣支行所在縣域經濟特征、內部機制建設、人員組成等方面差別很大，促進縣支行履職的方式方法也應靈活多樣。只有充分調動內外部各種積極因素，并進行合理優化組合，才能實現縣支行履職效能的最大化。在推進縣支行建設過程中，棗莊中支特別強調“好鋼用在刀刃上”。如推動滕州支行開展效能管理體系建設，建立金融一站式服務大廳，推進標準化管理。薛城區支行助推區政府建設優質企業儲備庫，引導金融機構為31家入庫中小企業發放貸款4.72億元。臺兒莊支行創新實施“雙貸雙保”貸款模式，引導金融機構累計為農民專業合作社及其社員貸款4000多萬元；開展“創業成就夢想，金融助你成長”為主題的金融支持青年創業就業活動，為478名創業青年提供了8950余萬元的貸款支持，扶持262家農村青年信用示范戶，帶動5000多人實現就業和再就業。正是有了“一行一策”的工作思路，確保了縣支行在社會上的高度好評，三家縣支行均榮獲了市級“文明單位”。

（四）過程監督

及時防止和糾正執行過程中的偏差和失誤，謀求過程的完整，是一種積極有效的監督策略。棗莊中支在推進縣支行履職過程中，通過建立周、月、季、年度考核制度和領導點評、現場觀摩等機制，將原先的年終一次性靜態考核向日常考核、動態管理轉變，形成了對縣支行履職系統的反饋與控制機制，將對縣支行的工作督導貫穿于工作始終，以完美的動態過程實現了縣支行履職效果的最優化。通過在績效工資分配、干部選拔使用上的傾斜，強化爭先創優的正向激勵機制，形成了既重結果、更重過程，既重年終、更重日常的考核導向，確保了縣支行工作的連續性、持續性。

五、簡要啟示

人民銀行縣支行面臨履職困境是較為普遍的金融現象。之所以形成這一困境，既有人民銀行職能轉換時期工作調整、內部職能分工的原因，也有基層人民銀行不適應職能轉換、不適應經濟金融發展形勢的因素。但作為中央銀行最基層的派出機構，縣支行承擔著傳導貨幣政策、維護金融穩定和為縣域經濟提供公共金融服務的一系列重要職責，是中央銀行發揮作用的基礎和平臺。因此，如何在現有條件下，充分調動縣支行的積極性、主動性，提高金融服務效率，是擺在人民銀行各級領導面前的重大管理課題。棗莊中支的實踐表明，立足現有條件，縣支行完全可以“小而有為”。但前提是，需要尋找到縣支行該干、能干和干好的兼容點，需要制定更加靈活的管理策略。唯有如此，才能真正讓縣支行動起來、活起來，并在認真履職過程中獲得認可和尊重，尋找到成就感、責任感和使命感。

參考文獻：

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（責任編輯 劉西順）