基層外匯管理部門資本項目行政許可問題研究

一、基層外匯管理部門資本項目行政許可現(xiàn)狀

近年來，資本項目外匯管理緊緊圍繞“五個轉(zhuǎn)變”，以“改革、監(jiān)測”為主線，不斷深化改革。國家外匯管理局也以簡政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)、加強監(jiān)測為重點下放了部分資本項目外匯業(yè)務(wù)審批權(quán)限。截至目前，外匯局行政許可審批項目中，資本項目行政許可仍占較大比例，在最近外匯局公布的25大項行政許可目錄中，屬于基層分支局審批的資本項目業(yè)務(wù)有16大項，占外匯局行政許可的64％，具體包括：保險、證券公司等非銀行金融機構(gòu)外匯業(yè)務(wù)市場準入、退出審批；金融機構(gòu)外匯與人民幣資產(chǎn)不匹配的結(jié)匯、購匯審批；外商直接投資項下外匯登記、付匯核準；境外投資外匯登記與資金匯出核準；境內(nèi)機構(gòu)外債對外或有負債、外債轉(zhuǎn)貸款審批、登記及履約核準；向境外提供商業(yè)貸款審批與登記；資產(chǎn)管理公司對外處置不良資產(chǎn)備案登記、兌換核準；B股、境外上市外資股和紅籌股項下境外募集資金調(diào)回結(jié)匯審批；合格境內(nèi)機構(gòu)投資者資金匯出入審批；合格境內(nèi)機構(gòu)投資者投資額度、賬戶資金匯出入審批與外匯登記證核發(fā)；跨境從事有價證券、衍生產(chǎn)品發(fā)行、交易外匯登記；其他資本項目外匯資金結(jié)匯核準；其他資本項目外匯資金購付匯核準；特殊經(jīng)濟區(qū)域區(qū)內(nèi)機構(gòu)結(jié)匯、購付匯核準與外匯登記；機構(gòu)外匯資金境內(nèi)劃轉(zhuǎn)核準；外匯賬戶的開立、變更、關(guān)閉、撤銷以及賬戶允許保留限額核準。

目前，大量的咨詢、登記、備案等事務(wù)，占用了基層分支局資本項目管理人員較多精力。根據(jù)外匯局山東省各分支局2006－2010年辦理資本項目行政許可筆數(shù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，全省近5年累計辦理筆數(shù)達9.5萬筆，每年平均辦理資本項目行政許可1.9萬筆，日均辦理80筆業(yè)務(wù)。

二、資本項目行政許可中存在的問題

(一)部分行政許可規(guī)定還需進一步改進

從目前資本項目行政許可項目的設(shè)置來看，存在以下幾個問題：一是個別行政許可規(guī)定還不十分明確，基層分支局較難把握。比如國家外匯管理局下發(fā)的《關(guān)于調(diào)整部分資本項目外匯業(yè)務(wù)審批權(quán)限的通知》(匯發(fā)[2010]29號)中規(guī)定，“對符合現(xiàn)行法規(guī)確定的資本項目管理原則、但相關(guān)文件和業(yè)務(wù)操作規(guī)程中無明確規(guī)定的個案，由所在地分局根據(jù)集體審議會議意見辦理”。而“符合現(xiàn)行法規(guī)確定的資本項目管理原則”是一個較為籠統(tǒng)的概念，各分局對“資本項目管理原則”概念較為模糊，執(zhí)行時容易出現(xiàn)尺度把握標準不一。同時，該條款沒有明確集體審議范圍、集體審議的程序等，操作性不強。在實際操作中可能因所在地分局對部分政策理解的偏差，形成管理漏洞。二是部分行政許可管理效果還不太理想，有待進一步改進。比如對境內(nèi)個人股權(quán)轉(zhuǎn)讓入賬及結(jié)匯的限制，根據(jù)匯綜發(fā)[2008]142號文件要求，境內(nèi)機構(gòu)及個人資本項下股權(quán)轉(zhuǎn)讓對價所得應(yīng)當通過資產(chǎn)變現(xiàn)專用賬戶辦理入賬及結(jié)匯。而個人結(jié)匯取得人民幣資金使用與企業(yè)具有不同的特點，其轉(zhuǎn)股資金所得屬于合法收入，資金使用不應(yīng)該存在范圍限制，可以進行貨物采購，也可以進入其他生產(chǎn)、經(jīng)營進行再投資，按照支付結(jié)匯制度的要求強行限制其投資需求不盡合理；另外對外商投資企業(yè)辦理外債簽約登記時要求將短期外債余額與中長期外債發(fā)生額控制在“投注差”之內(nèi)，導(dǎo)致企業(yè)借用短期外債后多次展期，出現(xiàn)“短債長用”現(xiàn)象，管理效果不佳。三是部分行政許可項目可以簡化并授權(quán)外匯指定銀行直接辦理。如外方清算購付匯，在經(jīng)外匯局核準辦理清算變更登記之后的購付匯行為可授權(quán)由銀行審核辦理；另外，目前外債業(yè)務(wù)基本上實行事前審批，這雖然可以達到防范風險的目的，但影響了工作效率。

(二)行政許可申請方式相對滯后

《行政許可法》規(guī)定，行政許可申請可以通過信函、電報、電傳、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件等方式提出，但現(xiàn)行的資本項目外匯管理行政許可模式仍以書面申請為主，申請人通過網(wǎng)絡(luò)、電子郵件等方式提出行政許可申請的很少。而通常資本項目外匯管理行政許可需要提供的審核材料較多，手續(xù)比較繁瑣，有時申請人提供的資料不齊全，需要多次往返，延長了許可時間，加大了涉匯主體辦理行政許可的成本，也大大降低了辦理的效率。

(三)行政審批環(huán)節(jié)潛藏管理風險

行政審批環(huán)節(jié)存在的問題主要表現(xiàn)在：一是資本項目行政許可業(yè)務(wù)量大，日常工作仍較多停留在業(yè)務(wù)操作層面。各分支局資本項目外匯管理部門承擔了全省大部分的資本項目行政許可工作，大量的咨詢、備案等事務(wù)占用了資本項目管理人員很大一部分精力，同時資本項目行政許可需要審核的要素較多，業(yè)務(wù)量較大，外匯局的柜面審批工作壓力不斷增大。二是行政許可業(yè)務(wù)內(nèi)部流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)偏多，提高了外匯管理的社會成本。按照內(nèi)控制度要求，資本項目業(yè)務(wù)的內(nèi)部審批程序一般均需經(jīng)過2－5個審批環(huán)節(jié)以及大量工作流轉(zhuǎn)程序。同時，受企業(yè)經(jīng)辦人員素質(zhì)參差不齊等因素干擾，往往一筆業(yè)務(wù)耗時延長，業(yè)務(wù)處理效率也相應(yīng)降低。三是關(guān)鍵行政審批崗位存在一定的管理風險。各級資本項目外匯管理的關(guān)鍵崗位主要有外商直接投資管理崗位、境外投資管理崗位、外債及外債轉(zhuǎn)貸款管理崗位、貿(mào)易信貸管理崗位、資本市場管理崗位等等。對這些關(guān)鍵崗位進行定期風險排查、職務(wù)分離、輪換交流、強制休假、內(nèi)控檢查是十分必要的，但由于受分支局人員較少、外匯管理專業(yè)性較強等因素制約，往往某個崗位的工作人員長期從事該項工作任務(wù)，成為“絕對業(yè)務(wù)權(quán)威”，崗位職責得不到科學分離和有效監(jiān)督時，就可能產(chǎn)生相應(yīng)的管理風險，形成管理漏洞，從而對行政審批帶來不利影響。

(四)行政許可社會透明度不高

隨著涉外經(jīng)濟的發(fā)展，市場主體對外匯服務(wù)的要求越來越高，傳統(tǒng)的直接審批、現(xiàn)場審批方式，給銀行和企業(yè)帶來諸多不便。部分法規(guī)政策調(diào)整頻繁，受告知范圍有限，影響了行政許可事項的有效執(zhí)行，增加了外匯局的執(zhí)法風險。由于資本項目外匯行政許可業(yè)務(wù)專業(yè)性強、變動頻繁，社會公眾對于資本項目行政許可業(yè)務(wù)的具體時間、申請材料和內(nèi)容要求的確難以掌握，甚至知之甚少，政務(wù)公開的效果不盡人意，政務(wù)公開方法、形式和手段都存在較大的改進空間，外匯管理政策宣傳方式比較單一，被動接待咨詢比較多，走出去面對企業(yè)宣傳少，與社會公眾的期望和要求還存在差距。

三、改進建議

(一)全面梳理現(xiàn)有資本項目行政審批事項并進行有效性評估

一是對于資本項目行政許可項目中，應(yīng)該管且管得住的，仍由外匯管理部門負責審批，但可適當簡化審批流程。二是對于有必要管但管理難度較大、效果不太理想的，可以對管理政策進行調(diào)整和改進，比如在辦理外商投資企業(yè)外債簽約登記時，可以改進“投注差”的管理模式，企業(yè)“投注差”額度用盡仍需續(xù)借外債的，應(yīng)按照“無罪假設(shè)”要求，對有實際借債需求的經(jīng)核準后允許超額借債，并對超額部分嚴密監(jiān)測，這樣不僅可以從根本上解決“短債長用”的問題，而且能夠抓住外債監(jiān)管重點，提高監(jiān)管效率。三是對于管制的必要性不大，且事后監(jiān)管完全可以達到管理要求的，可以將事前審批制改為事后備案制，或授權(quán)外匯指定銀行辦理，這樣外匯局工作人員可以有更多精力加強事后監(jiān)測與管理。

(二)改進行政許可申請方式，逐步實現(xiàn)網(wǎng)上申請與辦理

建議以現(xiàn)有的業(yè)務(wù)系統(tǒng)為基礎(chǔ)，構(gòu)建資本項目外匯行政許可網(wǎng)上辦理平臺，選取幾個審批程序簡單的項目進行試點。如依托直接投資外匯業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)(FDI)構(gòu)建直接投資外匯管理行政許可網(wǎng)上辦理工作平臺，在外商投資企業(yè)外匯年檢和境外投資外匯年檢網(wǎng)上辦理的基礎(chǔ)上，適當增加網(wǎng)上辦理直接投資的項目和內(nèi)容。同時，逐步完善外匯管理行政許可網(wǎng)上辦理平臺的功能，逐漸增加行政許可網(wǎng)上辦理的項目種類，實現(xiàn)資本項目外匯管理行政許可在網(wǎng)上直接申請與辦理，提高辦理效率。

(三)進一步加大行政許可信息公開力度，提高社會透明度

進一步借助互聯(lián)網(wǎng)實行資本項目外匯行政許可信息公開與管理，在實施外匯行政許可行為過程中隨時為企業(yè)提供查詢與引導(dǎo)，記錄和管理行政許可事項，并對一定時期的外匯行政許可事項進行統(tǒng)計、查詢和管理。進一步向社會公開審批機關(guān)、審批內(nèi)容、審批依據(jù)、審批條件、審批程序、審批時限和審批責任人，并主動接受社會各界監(jiān)督。同時，主動向企業(yè)宣傳新出臺的資本項目外匯管理相關(guān)政策，提高政策的社會透明度。

(責任編輯 代金奎)