中美金融資源城鄉間流動的比較研究

摘要：在我國經濟進一步改革發展的過程中，金融資源在城鄉之間的流動和重新分配意義重大。本文從農村金融開展較好的美國入手，從資金、組織結構、制度等三個方面同我國進行對比研究，借鑒其發展過程中農村資金運營、體系構建、法規制定等方面的成功經驗，由此提出了豐富資金供給主體、加強市場機制配置作用、明晰機構職權和完善法規等建議。

關鍵詞：中美；金融資源流動；比較分析

中圖分類號：F830.6 文獻標識碼：B 文章編號：1674－2265(2011)04－0064－04

一、問題的提出

農業、農民、農村問題即所謂的“三農”問題，從根本上影響著中國的社會與經濟的穩定發展及其現代化進程。在農村經濟的發展過程中，需要投入各種資源；然而，資源并不是無限的。資源固有的稀缺性，決定了配置主體必須通過合理的方式將其分配到各個區域以發揮整體最大的效用。因此，解決資源配置問題是解決“三農”問題的關鍵，而金融作為一種集自然資源與社會資源屬性于一體的重要戰略資源，其合理配置對于我國農村經濟的發展是至關重要的。

(一)金融資源概念的界定

金融資源是一個多層次的、復合型的概念，其含義可從以下三個層次加以表述。第一層是資金。主要是指可供借貸的貨幣資金，對盈余部門來說是消費剩余，對銀行來說是債務資金。這是金融資源中的基礎性資源。當然資金還包括股權資金和保險資金等。第二層面是金融組織資源。金融機構是配置貨幣資金使用權的組織資源，貨幣資金通過金融工具載體，在資金使用權的牽引下實現資金的流轉。借貸資金的流向和流量，取決于金融機構對資金使用權的決策程序和治理結構，特別是金融機構的所有權的性質。組織資源的特殊性不僅在于配置資金的使用權，而且它還具有派生資源和再生產金融工具的能力。這是金融資源中的核心資源。第三層面是金融制度。金融制度是第一、二層意義金融資源有效配置的支持和保障，它包括正規制度和非規制度。正規制度包括如金融法律法規章程條例等。非正規制度包括兩方面的內容：一是人們常說的習慣、倫理、道德和意識形態；二是可能與正規制度標準或要求不一致的制度。國家作為制度的供給者，在個人理性導致集體非理性的情況下，可以制定有利于公共利益的制度。

(二)金融資源城鄉之間流動的理論基礎

二十世紀90年代出現的不完全競爭市場理論是在農業信貸補貼論和農村金融市場論的基礎上提出來的。該理論為政府介入農村金融市場提供了理論依據。其代表人物斯蒂格利茨認為，由于存在市場失效的因素，政府的介入是有益的；但這種介入必須是在具有完善的體制結構的前提下，而且把握政府介入的程度也很關鍵。

農村金融市場不是一個完全競爭的市場，尤其是資金借出方對于借入方的情況根本無法充分掌握，信息不對稱相當嚴重，作為借出方的金融機構很難控制系統風險。這樣的結果，如果完全按照市場機制運行，金融機構根本不會在農村開展自己的業務，金融資源也無法實現在城鄉之間的流動。為此，我國有必要采用適當的非市場措施以引導金融資源投入到廣大的農村市場中，為農村的經濟發展提供堅強有力的金融保障。

二、中美兩國金融資源城鄉間流動的對比分析

(一)資金

美國農村資金來源的渠道主要包括農村商業性金融機構及政策性金融機構。眾多的私營金融機構、農業信用合作系統在辦理農村生產與消費貸款中既相互競爭又相互補充，它們是農村資金供應的主渠道；而政府承辦的商品信貸公司、農民家計局等起著輔助和農民貸款最后保證的作用。

在美國農村資金的來源和運營渠道中，商業銀行處于基礎地位。其絕大多數商業銀行，特別是地方性州銀行都普遍辦理農村貸款業務。另外，數千家設在小城鎮的獨立商業銀行，多年來其主營業務就是中短期農業貸款。由于其機構多，熟悉當地農民的信用和經營情況，因而貸款迅速，手續簡便。同時，銀行設有專職農貸人員為農民提供生產、消費和運用資金方面咨詢和服務，這樣農村商業銀行就能夠廣泛開展農村消費貸款業務，使得資金順利地流向農村。

在我國農村金融資金方面：首先，由于缺乏合理的和多樣性的融資渠道，農村資金缺口巨大；其次，資金的趨利性導致農村資金不斷外流，進一步擴大了資金缺口。近年來，中國農業銀行把經營的核心轉移到金融資源聚集的城市。而郵政儲蓄利用網點多、深入鄉村的特點，大量吸收農民存款并將其轉移到城市，這也使得農村資金短缺愈發嚴重。截至2007年末，農村地區的貸款余額5.72萬億元，比上年增加0.89萬億元，占全國銀行業金融機構各項貸款余額的22％，比上年增加1個百分點。除了資金供給不足以外，98.7％的有貸農戶的貸款渠道是農村合作金融機構和農業銀行。但農村信用社產權不明晰，法人治理結構不完善，資產質量差，服務手段落后，根本無力滿足巨大的農村資金需求。

(二)金融機構

美國的農業金融機構在二十世紀初開始建立，經過幾十年的發展，已經形成了比較完備的農業金融體系?？偟膩碚f，美國農村金融體系屬于一種復合信用型模式。具有如下特點：一是提供農業信貸資金的機構中，既有專業的農村金融機構，也有其他類型的金融機構。二是在金融組織體系構成方面，主要由政府主導的農村政策性金融機構(政府信貸機構)、農村合作金融機構(農場主合作金融信貸系統)、農村商業性金融機構(私營機構和個人信貸)和農業保險體系(保障體系)組成。

1、政策性金融機構。美國政策性農村金融機構是由美國聯邦政府主導創建的，專門針對本國農業發展和農村發展提供融資的機構。這個體系由農民家計局、農村電氣化管理局、商品信貸公司和小企業管理局組成。其主要功能是為農業生產和與農業生產有關的活動提供信貸資金和服務，并通過信貸活動調節農業生產規模和發展方向，貫徹實施農村金融政策。這些金融機構的資金主要來源于政府提供的資本金、預算撥款、貸款周轉資金和部分借款；資金運用主要是提供一些商業銀行和其他貸款機構不愿提供的貸款。在貸款對象上各有側重：農民家計局不以盈利為目的，旨在幫助貧困地區和低收入的農民解決資金短缺問題，以改善農民生活、改進農業生產，其借款人主要是那些無法從商業銀行和其他農業信貸機構貸到款的農業從業人員。農村電氣化管理局的主要職責是對農村電業合作社和農場等借款人發放貸款。該局的資金運用也是以貸款和擔保為主。商品信貸公司的成立，主要是為了應對自然災害和農業危機，其主要功能是管理實施價格支持計劃，控制農業生產，避免農業的生產波動給農業生產者帶來的影響，其資金運用形式主要為提供貸款和支付補貼。主要包括農產品抵押貸款、倉儲干燥和其他處理設備貸款、災害補貼和差價補貼等。小企業管理局專門為不能從其他正常渠道獲得充足資金的小企業提供融資幫助。該局資金主要來源于國會撥款的周轉基金和收回的貸款本息等，資金主要用于發放直接貸款、參與聯合貸款、擔保以及其他特殊信貸。

2、農村合作金融機構。在二十世紀初，美國農業信貸資金幾乎都由私營機構和個人提供，但信貸資金數量有限，期限較短。隨著美國經濟的發展，此類金融體系顯然已不能適應現代化農業發展的需要。美國的合作金融在二十世紀初經濟大蕭條時期由政府倡導建立，由聯邦中期信用銀行、合作銀行、聯邦土地銀行及土地銀行合作社三大系統組成，這三個農村合作金融機構都是在政府領導和出資扶持下建立起來的。其中，聯邦中期信用銀行是美國最重要的農業信用合作系統。該系統是1923年由美國政府在12個信用區建立的12家聯邦中期信用銀行組成的，主要解決農民中短期貸款難的問題；聯邦土地銀行系統由12個農業信用區的聯邦土地銀行及其下屬的合作社組成；該系統已經成為農場主長期貸款的主要提供者。合作銀行系統則是美國專門為了給合作社添置設備、補充營運資金、購入商品等提供貸款而設立的。

3、農村商業金融體系。美國的農村金融中，商業銀行約占40％。在農村金融市場這一不完善的市場中，商業銀行有如此高的參與度，政府在其中發揮了很重要的作用。例如，美國聯邦儲備銀行規定，凡農業貸款占貸款總額的25％以上的商業銀行，可以在稅收方面享受優惠；美國農業信貸管理局為防止商業銀行出于盈利目的而將農貸資金移到其他領域，聯邦法律規定對部分商業銀行的農貸利率提供利率補貼。

4、農業保險體系。早期美國農業保險是由私營保險公司提供的，但由于農業保險的風險巨大，其經營的農作物保險均以失敗而告終。為了幫助農民對付農業生產面臨的風險，美國政府積極參與了農作物保險計劃。自1938年《聯邦農作物保險法》頒布，美國農業保險經過60多年的發展，形成了比較完備的農作物保險業務，保障水平和農民參與率不斷提高，對于穩定農業生產、提高國民福利水平起到了重要作用。現行的美國農業保險完全由商業保險公司經營和代理，當然，商業保險公司會得到政府在經營管理費和保險費補貼等方面的有力支持。美國農作物保險的運行主要分三個層次：第一層為聯邦農作物保險公司(風險管理局)，主要負責全國性險種條款的制定，風險的控制，向私營保險公司提供再保險支持等；第二層為有經營農險資格的私營保險公司，它們與風險管理局簽訂協議，并承諾執行風險管理局的各項規定；第三層是農作物保險的代理人和查勘核損人，美國農作物保險主要通過代理人銷售，負責具體業務的實施。

改革開放以來，我國農村經濟體制改革為農村金融體系的建立和完善提供了堅實的基礎。現已初步形成了以農村信用社為主體，農業銀行、農業發展銀行參與提供信貸的農村金融體系。

1、農村合作金融機構。農村信用社最早成立于上個世紀50年代，是具有獨立企業法人資格的地方性金融機構。我國合作金融機構僅農村信用合作社一家，它在支持三農發展中起著重要的作用。但普遍存在歷史包袱沉重、信貸質量差等問題，難以對農村經濟形成有效支持。

2、商業金融機構。農業銀行近年的發展戰略進行了調整，撤銷了大量縣級分支機構，使得大量資金流向城市。對農戶的農業生產和農村中小企業的金融服務大幅減少。

3、政策性金融機構。農業發展銀行目前主要業務是糧棉收購及國家物資儲備。由于業務范圍窄，加上扶貧貼息貸款是臨時性的，對農業發展的支持遠遠不夠，且貸款損失較大，虧損嚴重，嚴重束縛其政策性功能的發揮。

(三)金融制度

隨著1916年《聯邦農業貸款法案》和1923年《農業信貸法》的頒布，聯邦土地銀行系統和聯邦中期信貸銀行系統相繼成立。美國農村合作金融體系的建設有了法律依據。在合作金融監管方面，各信貸區的信用合作機構均由所在信貸區的農業信用管理局進行監督管理。信用管理局制定監管政策，并委派專門的管理人員和非正式理事參加理事會進行監督，防范信用合作社經營業務的風險，保證其合法經營。

《農業信貸法》也對美國政策性農村金融機構的業務范圍和結構組成等作出了界定，規定其專門為本國農業發展和農村發展提供融資。農民家計局、農村電氣化管理局、商品信貸公司和小企業管理局在這個體系內各司其責，從制度結構上完善了政策性農村金融機構的職能細化。

我國農村金融還存在很多制度缺陷和不足。第一，金融組織缺乏法律約束，合作金融機構的立法缺失。我國沒有一部統一的《合作金融法》，有關農村合作金融的法律規范主要分散于行政法規和規章之中，并且沒有具體的界定。農業政策性銀行的定位及功能設置也缺乏法律基礎，唯一的依據還是1994年國務院發出的成立農業政策性銀行的通知。第二，非正式金融無法可依。2005年人民銀行發布《2004年中國區域金融運行報告》，指出要正確認識民間融資的補充作用，才開始嘗試將其納入正式的監管之下。第三，農業保險法律制度滯后。目前，我國還沒有專門的農業保險法，在運作方面沒有重視農業保險的特殊性。第四，農村金融監管制度缺失。目前，我國農村金融的監管法律制度并不完善，設計上也存在制度上的缺陷。在監管執行方面，它將農村金融與城市金融的不加區分，都統一參照《商業銀行法》執行，忽略農村金融的監管的特性。

三、促進我國金融資源城鄉流動的途徑

總的說來，我國現階段金融資源城鄉流動主要特征表現為：一是正規金融機構是農村信貸資金供給主體；二是通過正規金融機構向農村地區發放大量補貼性信貸資金，這與傳統農村金融的特征非常接近。從這個角度來說，我國農村金融發展尚處在傳統階段，借鑒美國的經驗，對我國農村金融發展具有重要戰略意義。

(一)資金供給主體多元化，增強主體間的競爭

我國存在農民和中小企業貸款難，農村金融有效供給不足，農村資金嚴重外流的問題，信貸需求總量擴大與信貸供給縮小的矛盾、需求主體多元化與供給主體單一化的矛盾也日益突出，農村金融市場在資金供給方面沒有形成多元化資金供給主體和有效的競爭機制，加強資金供給主體間的競爭就顯得尤為重要。

(二)充分發揮市場機制對資金的基礎配置作用

在資金引導方面，從美國的實踐經驗來看，政府在積極干預農村金融市場的同時，都十分重視發揮市場機制在農村金融資源配置中的基礎作用。要充分發揮市場的作用，運用利益誘導機制引導資金流入農村。

(三)農村金融機構職能合理分工

在農村金融體系改革方面，借鑒美國的成功經驗，中國農業發展銀行作為政策性銀行，應主要發揮其財政作用，在農村基礎設施建設、農村生態環境建設、扶持重點地區和行業等方面發揮作用。農業銀行應通過市場方式增加對農村金融的支持，盡量剝離政策性業務。為此，地方政府應給商業銀行一個寬松的市場環境，減少地方政策性干預，出臺有關的優惠政策促使其向農村投放資金。農村信用社的發展則必須立足于為社區發展服務，增強為農民服務的意識，同時，政府也要對發展初期的合作經濟體系給予相應的扶持。

(四)進一步完善農村金融法規，創造更優的政策環境

應著力于創造穩定的農業和農村金融政策環境以及相應的法律與監管框架，建立以財政和稅收為主要內容的農村金融政策扶持體系，構建農村擔保、征信、支付清算、教育培訓等農村金融基礎服務體系，建立健全農村金融監管體系和農村政策性保險和商業性保險制度，適度調整和放寬農村金融市場準入政策，鼓勵和支持發展適合農村需求特點的多種所有制金融組織，完善農村金融機構救助體系和退出機制，規范和引導民間借貸的健康發展。

(責任編輯 劉西順)