建立我國(guó)存款保險(xiǎn)制度的幾點(diǎn)思考

一、我國(guó)存款保險(xiǎn)制度的基本構(gòu)成

(一)投保方式

保險(xiǎn)體系發(fā)達(dá)的國(guó)家經(jīng)常采取由銀行業(yè)同業(yè)合辦、自愿加入的方式建立存款保險(xiǎn)體系，但由于我國(guó)銀行業(yè)同業(yè)自律的約束力有限，因此，應(yīng)在政府主導(dǎo)下，采取強(qiáng)制方式，迅速籌集一個(gè)強(qiáng)大的存款保險(xiǎn)基金，建立起我國(guó)的存款保險(xiǎn)體系。

(二)機(jī)構(gòu)范圍

國(guó)際上實(shí)行存款保險(xiǎn)制度的國(guó)家大多按屬地原則確定投保機(jī)構(gòu)，我國(guó)的存款保險(xiǎn)也應(yīng)把國(guó)內(nèi)銀行在海外的分支機(jī)構(gòu)排除在外。我國(guó)存款保險(xiǎn)的投保機(jī)構(gòu)在法律上可以定義為，所有在中國(guó)境內(nèi)從事吸收公眾存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)。從經(jīng)濟(jì)金融全球化的趨勢(shì)看，一國(guó)發(fā)生的金融危機(jī)很快就能傳播到其他國(guó)家，我國(guó)已加入WTO，有必要將外資銀行在我國(guó)境內(nèi)從事吸收人民幣存款業(yè)務(wù)的分支機(jī)構(gòu)也納入存款保險(xiǎn)體系。

(三)保護(hù)存款種類

我國(guó)存款保險(xiǎn)制度的標(biāo)的范圍，在建立存款保險(xiǎn)制度的初期，宜限定為本幣存款，將外幣存款排除在外；在本幣存款中，只承保居民儲(chǔ)蓄存款，將銀行同業(yè)存款、財(cái)政性存款、企業(yè)存款等排除。因此，目前我國(guó)存款保險(xiǎn)標(biāo)的范圍為居民儲(chǔ)蓄存款，包括居民的活期存款、定期存款、定活兩便存款等儲(chǔ)蓄存款。

(四)保護(hù)程度

對(duì)存款者實(shí)行100％的保護(hù)會(huì)導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)泛濫，市場(chǎng)對(duì)銀行的約束力也會(huì)大大降低，因此絕大多數(shù)國(guó)家的存款保險(xiǎn)制度都對(duì)存款實(shí)行部分保險(xiǎn)。但對(duì)于保險(xiǎn)限額究竟該是多大，理論界并沒(méi)有形成一致共識(shí)。實(shí)踐表明，由于信息不對(duì)稱，當(dāng)一個(gè)國(guó)家發(fā)生銀行危機(jī)時(shí)，小額儲(chǔ)戶往往會(huì)成為擠兌風(fēng)潮的主體。因此，我國(guó)存款保險(xiǎn)制度必須首先保護(hù)小額儲(chǔ)戶的利益，保證較高的存款賬戶覆蓋率。一般認(rèn)為，我國(guó)銀行保險(xiǎn)限額的范圍應(yīng)當(dāng)處于國(guó)際平均水平之上，這主要與我國(guó)居民投資渠道單一、儲(chǔ)蓄率偏高有關(guān)。2009年，按照全國(guó)13億人計(jì)算，我國(guó)人均GDP為25796元。按照保險(xiǎn)限額是人均GDP3倍的平均水平，我國(guó)的保費(fèi)限額應(yīng)在7.5萬(wàn)元左右。同時(shí)，我國(guó)居民儲(chǔ)蓄賬戶數(shù)量眾多，大部分賬戶的存款數(shù)量在10萬(wàn)元以下，擁有10萬(wàn)元以上賬戶的居民，很可能具備對(duì)存款機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)大小的判斷能力。所以，我國(guó)存款保險(xiǎn)限額也不應(yīng)超過(guò)10萬(wàn)元。當(dāng)然，存款保險(xiǎn)的限額不應(yīng)一成不變，可以隨著變化了的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)進(jìn)行調(diào)整。

(五)保險(xiǎn)費(fèi)率

由于我國(guó)各類銀行的經(jīng)營(yíng)管理水平、資產(chǎn)規(guī)模、資產(chǎn)質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)程度差別較大，實(shí)行單一費(fèi)率對(duì)風(fēng)險(xiǎn)程度低的機(jī)構(gòu)顯失公平。因此從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)實(shí)行差別費(fèi)率制。但在存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的起步階段，實(shí)行差別費(fèi)率需要對(duì)參保機(jī)構(gòu)以往的歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)估計(jì)算，工作量大，而存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的工作力量可能一時(shí)達(dá)不到要求，所以在初期可先采取單一費(fèi)率，待經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的運(yùn)作后，再實(shí)行差別費(fèi)率。從費(fèi)率水平看，費(fèi)率過(guò)低難以籌集到足夠的保險(xiǎn)基金，不利于存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)作用的發(fā)揮；費(fèi)率過(guò)高則會(huì)增加參保機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)成本，不利于其發(fā)展。世界上存款保險(xiǎn)運(yùn)作較好的美國(guó)，存款保險(xiǎn)費(fèi)率為0.23％－0.32％，我國(guó)可根據(jù)本國(guó)的情況，參照美國(guó)的水平，制定適當(dāng)?shù)谋ＹM(fèi)費(fèi)率。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)運(yùn)作初期，保費(fèi)費(fèi)率可適當(dāng)高些，當(dāng)保險(xiǎn)基金積累到一個(gè)較高水平時(shí)，存款保險(xiǎn)費(fèi)率即可適度降低。

(六)賠償方式

存款保險(xiǎn)的賠償基本上有兩種方式：一是全額賠償，二是部分賠償。針對(duì)目前我國(guó)儲(chǔ)蓄存款的規(guī)模、結(jié)構(gòu)與自有資金較少的現(xiàn)狀，遵循保護(hù)小額存款、促進(jìn)存款增長(zhǎng)、穩(wěn)定金融市場(chǎng)的原則，規(guī)定保險(xiǎn)理賠的最高額。根據(jù)上文提到的存款保險(xiǎn)與人均GDP的關(guān)系以及我國(guó)的實(shí)際情況，最高理賠額可以暫定為10萬(wàn)元。在這一額度內(nèi)給予100％的賠償。超過(guò)最高點(diǎn)的增加額按遞減比例賠償。這種全額賠償與部分賠償相結(jié)合的方式，可以促使大額存款人謹(jǐn)慎選擇銀行，從外部督促銀行加強(qiáng)安全性，促使其穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)。

二、存款保險(xiǎn)基金來(lái)源及規(guī)模

(一)基金來(lái)源

我國(guó)的保險(xiǎn)基金應(yīng)該采用事前設(shè)立的方式。事前設(shè)立存款保險(xiǎn)基金雖然增加了道德風(fēng)險(xiǎn)，但由于運(yùn)作更加規(guī)范，在對(duì)存款進(jìn)行償付時(shí)更有效率，資金能專款專用，其優(yōu)勢(shì)十分明顯。在保證保險(xiǎn)基金達(dá)到目標(biāo)規(guī)模的前提下，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可將保費(fèi)收入的一部分返還給風(fēng)險(xiǎn)管理較好的銀行，并且可以降低其保險(xiǎn)費(fèi)率，這樣做一方面減少投保銀行的成本開(kāi)支，另一方面能夠起到促進(jìn)投保銀行加強(qiáng)自身風(fēng)險(xiǎn)管理，減少風(fēng)險(xiǎn)損失的積極作用。

保險(xiǎn)基金的來(lái)源應(yīng)包括：(1)在存款保險(xiǎn)組織機(jī)構(gòu)采用政府主導(dǎo)模式的情況下，存款保險(xiǎn)基金的最初來(lái)源是國(guó)家財(cái)政撥入的資本金。(2)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的保費(fèi)收入，這是存款保險(xiǎn)基金最重要的來(lái)源。(3)存款保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)作收益。

此外，應(yīng)以立法形式賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)以征收額外保費(fèi)、通過(guò)合理?xiàng)l件向央行、財(cái)政部或資金市場(chǎng)借款等方式充實(shí)基金的權(quán)利，以保證銀行出現(xiàn)問(wèn)題并危及金融體系安全時(shí)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不至于因一時(shí)支付大量的存款賠償而出現(xiàn)資金困難。

(二)基金規(guī)模

當(dāng)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)新成立時(shí)，基金目標(biāo)將在預(yù)測(cè)基金收入和支出后設(shè)定，對(duì)這一目標(biāo)水平的具體確定，需要對(duì)銀行業(yè)的狀況、保險(xiǎn)基金潛在的需求規(guī)模、必要時(shí)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的借款能力等要素進(jìn)行適當(dāng)?shù)脑u(píng)估之后做出。一般來(lái)說(shuō)，基金的規(guī)模不能太大，一個(gè)龐大的基金會(huì)增加銀行的成本，意味著會(huì)間接損害存款人和資金使用人的利益。增加保險(xiǎn)費(fèi)用會(huì)影響到銀行行為，費(fèi)率大到一定的程度還會(huì)降低銀行吸收存款的動(dòng)機(jī)，增加的保險(xiǎn)費(fèi)用也會(huì)被銀行轉(zhuǎn)嫁到存款人和貸款人身上。國(guó)際上確定存款保險(xiǎn)基金規(guī)模的方式主要有兩種：一是被保險(xiǎn)銀行長(zhǎng)期以一個(gè)穩(wěn)定的保險(xiǎn)費(fèi)率繳納保費(fèi)。這種方法允許保險(xiǎn)基金在遭受保險(xiǎn)損失時(shí)出現(xiàn)一定的波動(dòng)，并且在基金的運(yùn)作過(guò)程中，不引發(fā)保險(xiǎn)費(fèi)率的自動(dòng)變動(dòng)。當(dāng)出現(xiàn)保險(xiǎn)基金不足以承擔(dān)對(duì)存款人賠付的義務(wù)時(shí)，使用這種方式確定的基金可能需要依賴于政府或者金融市場(chǎng)的支持。二是在進(jìn)行基金設(shè)計(jì)時(shí)規(guī)定其維持一定目標(biāo)資金額度或范圍。這種方法可以通過(guò)維持存款保險(xiǎn)基金對(duì)于所有被保險(xiǎn)存款的一定比例隨時(shí)進(jìn)行設(shè)定或調(diào)整，因而可以減輕存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。借鑒國(guó)際上其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)當(dāng)前的國(guó)情，我國(guó)存款保險(xiǎn)基金規(guī)模的確定應(yīng)采用第二種方式，即設(shè)定為所有被保險(xiǎn)存款的一定比例，當(dāng)達(dá)到此比例時(shí)，所達(dá)到的保費(fèi)除部分增加資本金外，其余的返還被保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。縱觀世界各國(guó)情況，多數(shù)國(guó)家實(shí)際保持的存款保險(xiǎn)基金水平主要集中在0.5％－2％之間。由于我國(guó)存款類銀行歷史包袱重、盈利能力低，存款保險(xiǎn)費(fèi)率厘定又不能過(guò)高，并且保費(fèi)只能逐年提取，這部分資金的累積需要一個(gè)比較長(zhǎng)的過(guò)程。因此，存款保險(xiǎn)基金的目標(biāo)水平不宜過(guò)高，應(yīng)在1％左右，這既是因?yàn)榇嬖诠俜焦芾砟Ｊ降恼С直尘埃彩菂⒖剂瞬糠謬?guó)家的實(shí)際現(xiàn)狀。

三、對(duì)問(wèn)題銀行的處置

(一)資金救助

如果投保銀行由于資產(chǎn)負(fù)債期限和數(shù)量結(jié)構(gòu)分布不合理、長(zhǎng)短期融資困難或融資成本太高等原因，難以應(yīng)付正常的到期債務(wù)償付而出現(xiàn)流動(dòng)性危機(jī)，或由于支付危機(jī)的波及而產(chǎn)生流動(dòng)性問(wèn)題，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可通過(guò)貸款、購(gòu)買(mǎi)資產(chǎn)、存入資金以及回購(gòu)證券等方式提供資金支持，幫助其恢復(fù)經(jīng)營(yíng)能力。這種方式不宜經(jīng)常使用，防止銀行產(chǎn)生依賴心理。

(二)購(gòu)買(mǎi)承擔(dān)

當(dāng)投保銀行己資不抵債或經(jīng)救助仍無(wú)法恢復(fù)正常經(jīng)營(yíng)能力而被宣告破產(chǎn)時(shí)，由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)出面，采取招標(biāo)競(jìng)價(jià)的方式，選擇一家財(cái)務(wù)狀況良好且實(shí)力較強(qiáng)的銀行購(gòu)買(mǎi)破產(chǎn)銀行的部分或全部資產(chǎn)，相應(yīng)地承擔(dān)全部被保險(xiǎn)存款或全部存款債務(wù)。通常存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)也可給予購(gòu)買(mǎi)銀行一定的資金援助，以順利實(shí)現(xiàn)銀行間的收購(gòu)。對(duì)于規(guī)模較大的銀行的破產(chǎn)，這種處置方式比較好，因?yàn)檫@種方式能使破產(chǎn)銀行的存款者利益得到保護(hù)，從而減少銀行破產(chǎn)造成的負(fù)面影響。

(三)直接支付賠款

對(duì)于資產(chǎn)規(guī)模較小的銀行，當(dāng)其破產(chǎn)后，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)作為接管人，可對(duì)其進(jìn)行清算處理。一方面，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在最高賠償限額內(nèi)對(duì)受保存款人支付存款賠償金；另一方面，作為接管人，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)倒閉銀行的資產(chǎn)進(jìn)行清算，以清算后的凈值作為償債基金，對(duì)超過(guò)賠償限額的那部分存款以及倒閉銀行的其他債權(quán)人按比例進(jìn)行分配。在當(dāng)前的政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，保持穩(wěn)定是非常重要的，因此，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在對(duì)問(wèn)題銀行進(jìn)行處理的過(guò)程中，應(yīng)盡量避免銀行的破產(chǎn)，特別是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重大影響的大銀行，即使其已資不抵債，也不能任其倒閉，而應(yīng)該施以救助。當(dāng)然，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在實(shí)施救助的同時(shí)，還應(yīng)該和有關(guān)部門(mén)一起，促使其徹底改革股權(quán)結(jié)構(gòu)、更換經(jīng)營(yíng)管理班子等。為了使存款人尤其是那些較大的存款人保持對(duì)銀行監(jiān)督的積極性，同時(shí)也使銀行穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，應(yīng)定期公布保險(xiǎn)范圍、存款保險(xiǎn)基金的使用程序等。

(責(zé)任編輯 代金奎)