建立我國存款保險制度的幾點思考

一、我國存款保險制度的基本構成

(一)投保方式

保險體系發達的國家經常采取由銀行業同業合辦、自愿加入的方式建立存款保險體系，但由于我國銀行業同業自律的約束力有限，因此，應在政府主導下，采取強制方式，迅速籌集一個強大的存款保險基金，建立起我國的存款保險體系。

(二)機構范圍

國際上實行存款保險制度的國家大多按屬地原則確定投保機構，我國的存款保險也應把國內銀行在海外的分支機構排除在外。我國存款保險的投保機構在法律上可以定義為，所有在中國境內從事吸收公眾存款業務的金融機構。從經濟金融全球化的趨勢看，一國發生的金融危機很快就能傳播到其他國家，我國已加入WTO，有必要將外資銀行在我國境內從事吸收人民幣存款業務的分支機構也納入存款保險體系。

(三)保護存款種類

我國存款保險制度的標的范圍，在建立存款保險制度的初期，宜限定為本幣存款，將外幣存款排除在外；在本幣存款中，只承保居民儲蓄存款，將銀行同業存款、財政性存款、企業存款等排除。因此，目前我國存款保險標的范圍為居民儲蓄存款，包括居民的活期存款、定期存款、定活兩便存款等儲蓄存款。

(四)保護程度

對存款者實行100％的保護會導致道德風險泛濫，市場對銀行的約束力也會大大降低，因此絕大多數國家的存款保險制度都對存款實行部分保險。但對于保險限額究竟該是多大，理論界并沒有形成一致共識。實踐表明，由于信息不對稱，當一個國家發生銀行危機時，小額儲戶往往會成為擠兌風潮的主體。因此，我國存款保險制度必須首先保護小額儲戶的利益，保證較高的存款賬戶覆蓋率。一般認為，我國銀行保險限額的范圍應當處于國際平均水平之上，這主要與我國居民投資渠道單一、儲蓄率偏高有關。2009年，按照全國13億人計算，我國人均GDP為25796元。按照保險限額是人均GDP3倍的平均水平，我國的保費限額應在7.5萬元左右。同時，我國居民儲蓄賬戶數量眾多，大部分賬戶的存款數量在10萬元以下，擁有10萬元以上賬戶的居民，很可能具備對存款機構風險大小的判斷能力。所以，我國存款保險限額也不應超過10萬元。當然，存款保險的限額不應一成不變，可以隨著變化了的經濟形勢進行調整。

(五)保險費率

由于我國各類銀行的經營管理水平、資產規模、資產質量和風險程度差別較大，實行單一費率對風險程度低的機構顯失公平。因此從長遠來看，應實行差別費率制。但在存款保險機構的起步階段，實行差別費率需要對參保機構以往的歷史數據進行評估計算，工作量大，而存款保險機構的工作力量可能一時達不到要求，所以在初期可先采取單一費率，待經過一段時間的運作后，再實行差別費率。從費率水平看，費率過低難以籌集到足夠的保險基金，不利于存款保險機構作用的發揮；費率過高則會增加參保機構的經營成本，不利于其發展。世界上存款保險運作較好的美國，存款保險費率為0.23％－0.32％，我國可根據本國的情況，參照美國的水平，制定適當的保費費率。存款保險機構運作初期，保費費率可適當高些，當保險基金積累到一個較高水平時，存款保險費率即可適度降低。

(六)賠償方式

存款保險的賠償基本上有兩種方式：一是全額賠償，二是部分賠償。針對目前我國儲蓄存款的規模、結構與自有資金較少的現狀，遵循保護小額存款、促進存款增長、穩定金融市場的原則，規定保險理賠的最高額。根據上文提到的存款保險與人均GDP的關系以及我國的實際情況，最高理賠額可以暫定為10萬元。在這一額度內給予100％的賠償。超過最高點的增加額按遞減比例賠償。這種全額賠償與部分賠償相結合的方式，可以促使大額存款人謹慎選擇銀行，從外部督促銀行加強安全性，促使其穩健經營。

二、存款保險基金來源及規模

(一)基金來源

我國的保險基金應該采用事前設立的方式。事前設立存款保險基金雖然增加了道德風險，但由于運作更加規范，在對存款進行償付時更有效率，資金能專款專用，其優勢十分明顯。在保證保險基金達到目標規模的前提下，存款保險機構可將保費收入的一部分返還給風險管理較好的銀行，并且可以降低其保險費率，這樣做一方面減少投保銀行的成本開支，另一方面能夠起到促進投保銀行加強自身風險管理，減少風險損失的積極作用。

保險基金的來源應包括：(1)在存款保險組織機構采用政府主導模式的情況下，存款保險基金的最初來源是國家財政撥入的資本金。(2)存款保險機構的保費收入，這是存款保險基金最重要的來源。(3)存款保險基金的投資運作收益。

此外，應以立法形式賦予存款保險機構以征收額外保費、通過合理條件向央行、財政部或資金市場借款等方式充實基金的權利，以保證銀行出現問題并危及金融體系安全時，存款保險機構不至于因一時支付大量的存款賠償而出現資金困難。

(二)基金規模

當存款保險機構新成立時，基金目標將在預測基金收入和支出后設定，對這一目標水平的具體確定，需要對銀行業的狀況、保險基金潛在的需求規模、必要時存款保險機構的借款能力等要素進行適當的評估之后做出。一般來說，基金的規模不能太大，一個龐大的基金會增加銀行的成本，意味著會間接損害存款人和資金使用人的利益。增加保險費用會影響到銀行行為，費率大到一定的程度還會降低銀行吸收存款的動機，增加的保險費用也會被銀行轉嫁到存款人和貸款人身上。國際上確定存款保險基金規模的方式主要有兩種：一是被保險銀行長期以一個穩定的保險費率繳納保費。這種方法允許保險基金在遭受保險損失時出現一定的波動，并且在基金的運作過程中，不引發保險費率的自動變動。當出現保險基金不足以承擔對存款人賠付的義務時，使用這種方式確定的基金可能需要依賴于政府或者金融市場的支持。二是在進行基金設計時規定其維持一定目標資金額度或范圍。這種方法可以通過維持存款保險基金對于所有被保險存款的一定比例隨時進行設定或調整，因而可以減輕存款保險機構所承擔的風險。借鑒國際上其他國家的經驗和我國當前的國情，我國存款保險基金規模的確定應采用第二種方式，即設定為所有被保險存款的一定比例，當達到此比例時，所達到的保費除部分增加資本金外，其余的返還被保險機構。縱觀世界各國情況，多數國家實際保持的存款保險基金水平主要集中在0.5％－2％之間。由于我國存款類銀行歷史包袱重、盈利能力低，存款保險費率厘定又不能過高，并且保費只能逐年提取，這部分資金的累積需要一個比較長的過程。因此，存款保險基金的目標水平不宜過高，應在1％左右，這既是因為存在官方管理模式的政府支持背景，也是參考了部分國家的實際現狀。

三、對問題銀行的處置

(一)資金救助

如果投保銀行由于資產負債期限和數量結構分布不合理、長短期融資困難或融資成本太高等原因，難以應付正常的到期債務償付而出現流動性危機，或由于支付危機的波及而產生流動性問題，存款保險機構可通過貸款、購買資產、存入資金以及回購證券等方式提供資金支持，幫助其恢復經營能力。這種方式不宜經常使用，防止銀行產生依賴心理。

(二)購買承擔

當投保銀行己資不抵債或經救助仍無法恢復正常經營能力而被宣告破產時，由存款保險機構出面，采取招標競價的方式，選擇一家財務狀況良好且實力較強的銀行購買破產銀行的部分或全部資產，相應地承擔全部被保險存款或全部存款債務。通常存款保險機構也可給予購買銀行一定的資金援助，以順利實現銀行間的收購。對于規模較大的銀行的破產，這種處置方式比較好，因為這種方式能使破產銀行的存款者利益得到保護，從而減少銀行破產造成的負面影響。

(三)直接支付賠款

對于資產規模較小的銀行，當其破產后，存款保險機構作為接管人，可對其進行清算處理。一方面，存款保險機構在最高賠償限額內對受保存款人支付存款賠償金；另一方面，作為接管人，存款保險機構對倒閉銀行的資產進行清算，以清算后的凈值作為償債基金，對超過賠償限額的那部分存款以及倒閉銀行的其他債權人按比例進行分配。在當前的政治經濟形勢下，保持穩定是非常重要的，因此，存款保險機構在對問題銀行進行處理的過程中，應盡量避免銀行的破產，特別是對經濟發展有重大影響的大銀行，即使其已資不抵債，也不能任其倒閉，而應該施以救助。當然，存款保險機構在實施救助的同時，還應該和有關部門一起，促使其徹底改革股權結構、更換經營管理班子等。為了使存款人尤其是那些較大的存款人保持對銀行監督的積極性，同時也使銀行穩健經營，應定期公布保險范圍、存款保險基金的使用程序等。

(責任編輯 代金奎)