一、我國存款保險(xiǎn)制度的基本構(gòu)成
(一)投保方式
保險(xiǎn)體系發(fā)達(dá)的國家經(jīng)常采取由銀行業(yè)同業(yè)合辦、自愿加入的方式建立存款保險(xiǎn)體系,但由于我國銀行業(yè)同業(yè)自律的約束力有限,因此,應(yīng)在政府主導(dǎo)下,采取強(qiáng)制方式,迅速籌集一個(gè)強(qiáng)大的存款保險(xiǎn)基金,建立起我國的存款保險(xiǎn)體系。
(二)機(jī)構(gòu)范圍
國際上實(shí)行存款保險(xiǎn)制度的國家大多按屬地原則確定投保機(jī)構(gòu),我國的存款保險(xiǎn)也應(yīng)把國內(nèi)銀行在海外的分支機(jī)構(gòu)排除在外。我國存款保險(xiǎn)的投保機(jī)構(gòu)在法律上可以定義為,所有在中國境內(nèi)從事吸收公眾存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)。從經(jīng)濟(jì)金融全球化的趨勢看,一國發(fā)生的金融危機(jī)很快就能傳播到其他國家,我國已加入WTO,有必要將外資銀行在我國境內(nèi)從事吸收人民幣存款業(yè)務(wù)的分支機(jī)構(gòu)也納入存款保險(xiǎn)體系。
(三)保護(hù)存款種類
我國存款保險(xiǎn)制度的標(biāo)的范圍,在建立存款保險(xiǎn)制度的初期,宜限定為本幣存款,將外幣存款排除在外;在本幣存款中,只承保居民儲(chǔ)蓄存款,將銀行同業(yè)存款、財(cái)政性存款、企業(yè)存款等排除。因此,目前我國存款保險(xiǎn)標(biāo)的范圍為居民儲(chǔ)蓄存款,包括居民的活期存款、定期存款、定活兩便存款等儲(chǔ)蓄存款。
(四)保護(hù)程度
對存款者實(shí)行100%的保護(hù)會(huì)導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)泛濫,市場對銀行的約束力也會(huì)大大降低,因此絕大多數(shù)國家的存款保險(xiǎn)制度都對存款實(shí)行部分保險(xiǎn)。但對于保險(xiǎn)限額究竟該是多大,理論界并沒有形成一致共識。實(shí)踐表明,由于信息不對稱,當(dāng)一個(gè)國家發(fā)生銀行危機(jī)時(shí),小額儲(chǔ)戶往往會(huì)成為擠兌風(fēng)潮的主體。因此,我國存款保險(xiǎn)制度必須首先保護(hù)小額儲(chǔ)戶的利益,保證較高的存款賬戶覆蓋率。一般認(rèn)為,我國銀行保險(xiǎn)限額的范圍應(yīng)當(dāng)處于國際平均水平之上,這主要與我國居民投資渠道單一、儲(chǔ)蓄率偏高有關(guān)。2009年,按照全國13億人計(jì)算,我國人均GDP為25796元。按照保險(xiǎn)限額是人均GDP3倍的平均水平,我國的保費(fèi)限額應(yīng)在7.5萬元左右。同時(shí),我國居民儲(chǔ)蓄賬戶數(shù)量眾多,大部分賬戶的存款數(shù)量在10萬元以下,擁有10萬元以上賬戶的居民,很可能具備對存款機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)大小的判斷能力。所以,我國存款保險(xiǎn)限額也不應(yīng)超過10萬元。當(dāng)然,存款保險(xiǎn)的限額不應(yīng)一成不變,可以隨著變化了的經(jīng)濟(jì)形勢進(jìn)行調(diào)整。
(五)保險(xiǎn)費(fèi)率
由于我國各類銀行的經(jīng)營管理水平、資產(chǎn)規(guī)模、資產(chǎn)質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)程度差別較大,實(shí)行單一費(fèi)率對風(fēng)險(xiǎn)程度低的機(jī)構(gòu)顯失公平。因此從長遠(yuǎn)來看,應(yīng)實(shí)行差別費(fèi)率制。但在存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的起步階段,實(shí)行差別費(fèi)率需要對參保機(jī)構(gòu)以往的歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行評估計(jì)算,工作量大,而存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的工作力量可能一時(shí)達(dá)不到要求,所以在初期可先采取單一費(fèi)率,待經(jīng)過一段時(shí)間的運(yùn)作后,再實(shí)行差別費(fèi)率。從費(fèi)率水平看,費(fèi)率過低難以籌集到足夠的保險(xiǎn)基金,不利于存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)作用的發(fā)揮;費(fèi)率過高則會(huì)增加參保機(jī)構(gòu)的經(jīng)營成本,不利于其發(fā)展。世界上存款保險(xiǎn)運(yùn)作較好的美國,存款保險(xiǎn)費(fèi)率為0.23%-0.32%,我國可根據(jù)本國的情況,參照美國的水平,制定適當(dāng)?shù)谋YM(fèi)費(fèi)率。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)運(yùn)作初期,保費(fèi)費(fèi)率可適當(dāng)高些,當(dāng)保險(xiǎn)基金積累到一個(gè)較高水平時(shí),存款保險(xiǎn)費(fèi)率即可適度降低。
(六)賠償方式
存款保險(xiǎn)的賠償基本上有兩種方式:一是全額賠償,二是部分賠償。針對目前我國儲(chǔ)蓄存款的規(guī)模、結(jié)構(gòu)與自有資金較少的現(xiàn)狀,遵循保護(hù)小額存款、促進(jìn)存款增長、穩(wěn)定金融市場的原則,規(guī)定保險(xiǎn)理賠的最高額。根據(jù)上文提到的存款保險(xiǎn)與人均GDP的關(guān)系以及我國的實(shí)際情況,最高理賠額可以暫定為10萬元。在這一額度內(nèi)給予100%的賠償。超過最高點(diǎn)的增加額按遞減比例賠償。這種全額賠償與部分賠償相結(jié)合的方式,可以促使大額存款人謹(jǐn)慎選擇銀行,從外部督促銀行加強(qiáng)安全性,促使其穩(wěn)健經(jīng)營。
二、存款保險(xiǎn)基金來源及規(guī)模
(一)基金來源
我國的保險(xiǎn)基金應(yīng)該采用事前設(shè)立的方式。事前設(shè)立存款保險(xiǎn)基金雖然增加了道德風(fēng)險(xiǎn),但由于運(yùn)作更加規(guī)范,在對存款進(jìn)行償付時(shí)更有效率,資金能??顚S?,其優(yōu)勢十分明顯。在保證保險(xiǎn)基金達(dá)到目標(biāo)規(guī)模的前提下,存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可將保費(fèi)收入的一部分返還給風(fēng)險(xiǎn)管理較好的銀行,并且可以降低其保險(xiǎn)費(fèi)率,這樣做一方面減少投保銀行的成本開支,另一方面能夠起到促進(jìn)投保銀行加強(qiáng)自身風(fēng)險(xiǎn)管理,減少風(fēng)險(xiǎn)損失的積極作用。
保險(xiǎn)基金的來源應(yīng)包括:(1)在存款保險(xiǎn)組織機(jī)構(gòu)采用政府主導(dǎo)模式的情況下,存款保險(xiǎn)基金的最初來源是國家財(cái)政撥入的資本金。(2)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的保費(fèi)收入,這是存款保險(xiǎn)基金最重要的來源。(3)存款保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)作收益。
此外,應(yīng)以立法形式賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)以征收額外保費(fèi)、通過合理?xiàng)l件向央行、財(cái)政部或資金市場借款等方式充實(shí)基金的權(quán)利,以保證銀行出現(xiàn)問題并危及金融體系安全時(shí),存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不至于因一時(shí)支付大量的存款賠償而出現(xiàn)資金困難。
(二)基金規(guī)模
當(dāng)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)新成立時(shí),基金目標(biāo)將在預(yù)測基金收入和支出后設(shè)定,對這一目標(biāo)水平的具體確定,需要對銀行業(yè)的狀況、保險(xiǎn)基金潛在的需求規(guī)模、必要時(shí)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的借款能力等要素進(jìn)行適當(dāng)?shù)脑u估之后做出。一般來說,基金的規(guī)模不能太大,一個(gè)龐大的基金會(huì)增加銀行的成本,意味著會(huì)間接損害存款人和資金使用人的利益。增加保險(xiǎn)費(fèi)用會(huì)影響到銀行行為,費(fèi)率大到一定的程度還會(huì)降低銀行吸收存款的動(dòng)機(jī),增加的保險(xiǎn)費(fèi)用也會(huì)被銀行轉(zhuǎn)嫁到存款人和貸款人身上。國際上確定存款保險(xiǎn)基金規(guī)模的方式主要有兩種:一是被保險(xiǎn)銀行長期以一個(gè)穩(wěn)定的保險(xiǎn)費(fèi)率繳納保費(fèi)。這種方法允許保險(xiǎn)基金在遭受保險(xiǎn)損失時(shí)出現(xiàn)一定的波動(dòng),并且在基金的運(yùn)作過程中,不引發(fā)保險(xiǎn)費(fèi)率的自動(dòng)變動(dòng)。當(dāng)出現(xiàn)保險(xiǎn)基金不足以承擔(dān)對存款人賠付的義務(wù)時(shí),使用這種方式確定的基金可能需要依賴于政府或者金融市場的支持。二是在進(jìn)行基金設(shè)計(jì)時(shí)規(guī)定其維持一定目標(biāo)資金額度或范圍。這種方法可以通過維持存款保險(xiǎn)基金對于所有被保險(xiǎn)存款的一定比例隨時(shí)進(jìn)行設(shè)定或調(diào)整,因而可以減輕存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。借鑒國際上其他國家的經(jīng)驗(yàn)和我國當(dāng)前的國情,我國存款保險(xiǎn)基金規(guī)模的確定應(yīng)采用第二種方式,即設(shè)定為所有被保險(xiǎn)存款的一定比例,當(dāng)達(dá)到此比例時(shí),所達(dá)到的保費(fèi)除部分增加資本金外,其余的返還被保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)??v觀世界各國情況,多數(shù)國家實(shí)際保持的存款保險(xiǎn)基金水平主要集中在0.5%-2%之間。由于我國存款類銀行歷史包袱重、盈利能力低,存款保險(xiǎn)費(fèi)率厘定又不能過高,并且保費(fèi)只能逐年提取,這部分資金的累積需要一個(gè)比較長的過程。因此,存款保險(xiǎn)基金的目標(biāo)水平不宜過高,應(yīng)在1%左右,這既是因?yàn)榇嬖诠俜焦芾砟J降恼С直尘?,也是參考了部分國家的?shí)際現(xiàn)狀。
三、對問題銀行的處置
(一)資金救助
如果投保銀行由于資產(chǎn)負(fù)債期限和數(shù)量結(jié)構(gòu)分布不合理、長短期融資困難或融資成本太高等原因,難以應(yīng)付正常的到期債務(wù)償付而出現(xiàn)流動(dòng)性危機(jī),或由于支付危機(jī)的波及而產(chǎn)生流動(dòng)性問題,存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可通過貸款、購買資產(chǎn)、存入資金以及回購證券等方式提供資金支持,幫助其恢復(fù)經(jīng)營能力。這種方式不宜經(jīng)常使用,防止銀行產(chǎn)生依賴心理。
(二)購買承擔(dān)
當(dāng)投保銀行己資不抵債或經(jīng)救助仍無法恢復(fù)正常經(jīng)營能力而被宣告破產(chǎn)時(shí),由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)出面,采取招標(biāo)競價(jià)的方式,選擇一家財(cái)務(wù)狀況良好且實(shí)力較強(qiáng)的銀行購買破產(chǎn)銀行的部分或全部資產(chǎn),相應(yīng)地承擔(dān)全部被保險(xiǎn)存款或全部存款債務(wù)。通常存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)也可給予購買銀行一定的資金援助,以順利實(shí)現(xiàn)銀行間的收購。對于規(guī)模較大的銀行的破產(chǎn),這種處置方式比較好,因?yàn)檫@種方式能使破產(chǎn)銀行的存款者利益得到保護(hù),從而減少銀行破產(chǎn)造成的負(fù)面影響。
(三)直接支付賠款
對于資產(chǎn)規(guī)模較小的銀行,當(dāng)其破產(chǎn)后,存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)作為接管人,可對其進(jìn)行清算處理。一方面,存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在最高賠償限額內(nèi)對受保存款人支付存款賠償金;另一方面,作為接管人,存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對倒閉銀行的資產(chǎn)進(jìn)行清算,以清算后的凈值作為償債基金,對超過賠償限額的那部分存款以及倒閉銀行的其他債權(quán)人按比例進(jìn)行分配。在當(dāng)前的政治經(jīng)濟(jì)形勢下,保持穩(wěn)定是非常重要的,因此,存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在對問題銀行進(jìn)行處理的過程中,應(yīng)盡量避免銀行的破產(chǎn),特別是對經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重大影響的大銀行,即使其已資不抵債,也不能任其倒閉,而應(yīng)該施以救助。當(dāng)然,存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在實(shí)施救助的同時(shí),還應(yīng)該和有關(guān)部門一起,促使其徹底改革股權(quán)結(jié)構(gòu)、更換經(jīng)營管理班子等。為了使存款人尤其是那些較大的存款人保持對銀行監(jiān)督的積極性,同時(shí)也使銀行穩(wěn)健經(jīng)營,應(yīng)定期公布保險(xiǎn)范圍、存款保險(xiǎn)基金的使用程序等。
(責(zé)任編輯 代金奎)