構(gòu)建人民銀行預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系的思考

一、目前人民銀行部門預(yù)算編制及執(zhí)行情況

（一）人民銀行編制部門預(yù)算的主要情況

人民銀行自2006年全面實(shí)施部門預(yù)算，按照部門預(yù)算要求編制基本支出和項(xiàng)目支出預(yù)算。對(duì)于基本支出預(yù)算，首先對(duì)人員情況進(jìn)行預(yù)測(cè)，力求全面反映本單位預(yù)算年度內(nèi)的在職、離退休及臨時(shí)工等人員狀況；然后按“基數(shù)加增長(zhǎng)”法確定預(yù)算支出額。對(duì)于項(xiàng)目支出預(yù)算，一般采取“零基預(yù)算”法進(jìn)行，其中，與人民銀行履行職責(zé)相關(guān)的貨幣發(fā)行費(fèi)、反假貨幣支出、安全防衛(wèi)費(fèi)等，主要根據(jù)業(yè)務(wù)開展需要進(jìn)行測(cè)算；基本建設(shè)類支出、大型修繕費(fèi)支出一般根據(jù)資產(chǎn)現(xiàn)狀及實(shí)際需求情況進(jìn)行預(yù)算。從近年來的實(shí)行情況看，通過“零基預(yù)算”、追蹤問效、科學(xué)論證、合理排序等項(xiàng)目管理措施的實(shí)施和全面強(qiáng)化，項(xiàng)目預(yù)算的真實(shí)性、科學(xué)性、可行性都大大提高。

（二）定額標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況

從目前人民銀行基本支出的預(yù)算編制過程看，主要以上年實(shí)際執(zhí)行情況為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，沒有明確的定額標(biāo)準(zhǔn)。從近年來的預(yù)算編制及批復(fù)情況看，受基數(shù)及增長(zhǎng)率限制，預(yù)算數(shù)字往往不能代表全部的需求，核定的預(yù)算普遍存在資金缺口。從相關(guān)資料了解的情況看，財(cái)政部對(duì)“一行三會(huì)”所制定的基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)趨于一致，沒有充分考慮人民銀行的職能特點(diǎn)和金融服務(wù)手段的改進(jìn)對(duì)費(fèi)用的需求，因而使人民銀行的基本支出定額也偏低，財(cái)務(wù)供需矛盾較為突出。

（三）人民銀行制定和執(zhí)行預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的難點(diǎn)

一是由于人民銀行分支機(jī)構(gòu)遍布全國(guó)，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，生活成本差距較大，制定統(tǒng)一控制標(biāo)準(zhǔn)難度較大，即使制定統(tǒng)一的控制標(biāo)準(zhǔn)也難以實(shí)施。二是人民銀行的預(yù)算科目和賬戶設(shè)置與部門預(yù)算編制要求不同，給預(yù)算報(bào)表編制帶來一定難度。三是缺乏系統(tǒng)性的定額標(biāo)準(zhǔn)確定辦法，預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算需要由會(huì)計(jì)、人事、后勤及各職能部門共同參與，綜合考慮各項(xiàng)業(yè)務(wù)的快速發(fā)展、金融服務(wù)手段的不斷改進(jìn)，與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、物價(jià)變動(dòng)等實(shí)際情況密切結(jié)合，屬于一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，過程復(fù)雜，影響因素多，需要通過系統(tǒng)性的辦法建立標(biāo)準(zhǔn)化的定額標(biāo)準(zhǔn)確定辦法，完善測(cè)算過程。

二、設(shè)立人民銀行預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的必要性

（一）實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理標(biāo)準(zhǔn)化控制

定額標(biāo)準(zhǔn)主要用于基本支出預(yù)算的編制。基本支出是人民銀行為保證機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和完成日常工作任務(wù)所必需的支出，預(yù)算數(shù)據(jù)不合理，將會(huì)影響到業(yè)務(wù)的正常開展。以定額標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)編制的基本支出預(yù)算若不合理，將直接影響預(yù)算的可行性。因此，科學(xué)合理的定額標(biāo)準(zhǔn)，是確保基本支出預(yù)算數(shù)據(jù)科學(xué)、可行的前提，也是保證預(yù)算執(zhí)行合法合規(guī)的必要條件。

（二）有利于對(duì)預(yù)算資金的合理利用

以定額標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)核定的預(yù)算，因定額標(biāo)準(zhǔn)確立過程綜合考慮了國(guó)家有關(guān)的方針、政策，財(cái)力狀況，社會(huì)物價(jià)水平及單位的業(yè)務(wù)性質(zhì)、工作量、人員、資產(chǎn)等數(shù)據(jù)資料，并綜合考慮資產(chǎn)占有狀況、實(shí)物費(fèi)用定額標(biāo)準(zhǔn)等多方面因素，依據(jù)更充分，數(shù)據(jù)更合理，因而也更符合預(yù)算單位的實(shí)際需要，有利于預(yù)算單位按需開支。

（三）有助于提高預(yù)算透明度

按照部門預(yù)算的要求，人民銀行應(yīng)不斷提高預(yù)算的科學(xué)性、規(guī)范性和透明度，應(yīng)能清晰地反映政府收支的內(nèi)容和方向。合理定額標(biāo)準(zhǔn)的確立是一個(gè)科學(xué)化、系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化、公開化的過程，有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)部門預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)化管理，增加預(yù)算的公信力和透明度，從而真正提高人民銀行的預(yù)算水平。

三、建立人民銀行預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的基本要求

（一）支出項(xiàng)目的充分細(xì)化

制定合理的定額標(biāo)準(zhǔn)，首先應(yīng)對(duì)各項(xiàng)支出內(nèi)容進(jìn)行充分的細(xì)化和分解，再按照定性與定量相結(jié)合的方式，進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的測(cè)算和核定。各個(gè)單項(xiàng)分級(jí)次的定額標(biāo)準(zhǔn)確立后，綜合構(gòu)成不同級(jí)次單位的基本支出的綜合定額。

對(duì)于人員費(fèi)用定額標(biāo)準(zhǔn)的確定，首先需要按支出分類劃分為基本工資、津補(bǔ)貼及獎(jiǎng)金、社會(huì)保障繳費(fèi)、離退休費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)、住房補(bǔ)貼和其他人員經(jīng)費(fèi)等內(nèi)容，然后再綜合考慮每一項(xiàng)內(nèi)容的影響因素，確定一個(gè)基礎(chǔ)定額標(biāo)準(zhǔn)。其次，應(yīng)根據(jù)不同的機(jī)構(gòu)層次所需的人員層次及所承擔(dān)的職能、職責(zé)范圍，確定不同的系數(shù)標(biāo)準(zhǔn)。第三，對(duì)于同一層次的機(jī)構(gòu)，需要根據(jù)自然地理環(huán)境、社會(huì)發(fā)展變化情況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、各單位所處地區(qū)的社會(huì)平均收入水平及生活消費(fèi)水平，確定一個(gè)系數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，使各層次機(jī)構(gòu)的人員費(fèi)用水平與當(dāng)?shù)刎?cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平協(xié)調(diào)適應(yīng)。第四，對(duì)于系數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)根據(jù)地理環(huán)境及社會(huì)發(fā)展變化情況，定期進(jìn)行評(píng)估調(diào)整，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理，對(duì)于地方特色的政策因素應(yīng)及時(shí)根據(jù)情況納入定額標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整。

對(duì)于日常公用經(jīng)費(fèi)，可根據(jù)支出對(duì)象分類并細(xì)化支出內(nèi)容，確立支出標(biāo)準(zhǔn)后建立定額標(biāo)準(zhǔn)。例如，對(duì)于機(jī)動(dòng)車所需的燃料和修理費(fèi)等交通費(fèi)用，應(yīng)根據(jù)單位級(jí)次、人員數(shù)量及業(yè)務(wù)量水平確定基礎(chǔ)定額標(biāo)準(zhǔn)，再考慮機(jī)動(dòng)車數(shù)量、已運(yùn)行年限、年度行駛里程、燃料價(jià)格等因素，確定系數(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算。對(duì)于水電費(fèi)、取暖費(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)等則應(yīng)根據(jù)不同級(jí)次單位的機(jī)構(gòu)規(guī)模確定不同的基礎(chǔ)定額標(biāo)準(zhǔn)，再根據(jù)房產(chǎn)規(guī)模、人員數(shù)量、物價(jià)水平確定系數(shù)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于日常的房屋維修費(fèi)，則應(yīng)按房屋建筑物面積、折舊率及物價(jià)水平等計(jì)算出單位面積的開支標(biāo)準(zhǔn)。

（二）綜合考慮各種差異因素

在確定定額標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)綜合考慮各單位具體情況的差異。對(duì)于不同層級(jí)的單位，要充分考慮層級(jí)差異、業(yè)務(wù)規(guī)模、資產(chǎn)總量、人員素質(zhì)及職責(zé)范圍等因素；對(duì)于同一級(jí)次且相同地區(qū)的單位，要結(jié)合人員數(shù)量、資產(chǎn)規(guī)模、轄區(qū)面積、所屬單位數(shù)及業(yè)務(wù)量等方面的差異；對(duì)于同一級(jí)次但不同地區(qū)的單位，還要考慮地理、交通、氣候條件，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，工資類區(qū)及當(dāng)?shù)厥杖搿⑾M(fèi)水平等差異。

（三）以歷史的會(huì)計(jì)核算資料作為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)

為確保定額標(biāo)準(zhǔn)的可行性，定額標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)建立在對(duì)歷史數(shù)據(jù)充分分析的基礎(chǔ)上，通過對(duì)過去3-5年的執(zhí)行情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分析，從而獲得較為清晰的變化趨勢(shì)，再結(jié)合資產(chǎn)變化、業(yè)務(wù)發(fā)展、物價(jià)指數(shù)變動(dòng)趨勢(shì)及所處地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展情況，財(cái)力狀況等獲得可行的定額標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)算部門的歷史基礎(chǔ)資料不細(xì)不全，會(huì)造成預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)過粗過虛或脫離實(shí)際，影響部門預(yù)算編準(zhǔn)、編實(shí)。

（四）預(yù)留一定調(diào)劑空間

在確定各項(xiàng)目資金不得串用的大原則下，對(duì)于各項(xiàng)目?jī)?nèi)的資金可以考慮給預(yù)算單位保留一定的調(diào)劑空間，包括跨年調(diào)劑或作為結(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)等。例如，對(duì)于應(yīng)急資金，在當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行正常的情況下，可以允許跨年度或上下年度合并使用，以發(fā)揮更大作用；對(duì)于預(yù)算編制合理并嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算情況下出現(xiàn)的結(jié)余資金， 可允許按一定的比例作為獎(jiǎng)勵(lì)留給預(yù)算單位，或者允許結(jié)余資金跨年度執(zhí)行，以提高預(yù)算單位建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)的積極性。

四、人民銀行預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系的實(shí)現(xiàn)

人民銀行在實(shí)施部門預(yù)算的前提下，建立預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系的總體目標(biāo)應(yīng)該是：建立起一套較為全面的定員定額與實(shí)物費(fèi)用定額相結(jié)合，分層級(jí)的費(fèi)用定額標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)實(shí)物管理與預(yù)算管理的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算的動(dòng)態(tài)控制管理，預(yù)算編制工作更有據(jù)可依，預(yù)算編制更為公開、公平、科學(xué)、合理、務(wù)實(shí)。例如，人員費(fèi)用的定額標(biāo)準(zhǔn)確立后，各預(yù)算單位就可以根據(jù)自身的預(yù)算級(jí)次和在職、離退休職工及臨時(shí)工的人員數(shù)量得出自身的人員費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，編制過程簡(jiǎn)化、效率提高、結(jié)果公開透明。

目前情況下，建立人民銀行分層級(jí)的預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，可考慮采取分步實(shí)施的辦法。第一步：對(duì)以前3-5個(gè)年度的預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)進(jìn)行分解細(xì)化。例如職工工資、社會(huì)保障繳費(fèi)、辦公費(fèi)、交通費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)及福利費(fèi)等常規(guī)性支出因素逐項(xiàng)進(jìn)行分解、分析，作為不同級(jí)次預(yù)算單位各自的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。第二步：在第一步的基礎(chǔ)上，結(jié)合預(yù)算期內(nèi)占用的資源，剔除各種特殊因素后，以人或?qū)嵨镒鳛闇y(cè)算對(duì)象，獲得不同級(jí)次預(yù)算單位各項(xiàng)目的基礎(chǔ)定額，并根據(jù)不同的支出內(nèi)容和影響因素確定不同的系數(shù)標(biāo)準(zhǔn)。第三步：在確定的人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)總定額范圍內(nèi)，綜合考慮特殊因素，對(duì)各個(gè)項(xiàng)目的基礎(chǔ)定額和系數(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行落實(shí)、核準(zhǔn)后確定出最終的預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)。通過上述步驟的實(shí)施，旨在逐步建立起規(guī)范的人民銀行部門預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系，進(jìn)一步推進(jìn)人民銀行部門預(yù)算的公開、公平、公正化管理。

綜上所述，合理確定定額標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)化定額管理是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，需要各編制單位長(zhǎng)期的數(shù)據(jù)積累和分析，與開展業(yè)務(wù)、履行職能的需要相關(guān)，與周圍的經(jīng)濟(jì)環(huán)境更是密切相關(guān)。人民銀行實(shí)行部門預(yù)算，應(yīng)根據(jù)自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)、機(jī)構(gòu)層次及分布狀況等因素合理確定系統(tǒng)內(nèi)適用的定額標(biāo)準(zhǔn)，以進(jìn)一步優(yōu)化自身預(yù)算環(huán)境，提高預(yù)算水平。

（責(zé)任編輯 耿 欣）