構建人民銀行預算定額標準體系的思考

一、目前人民銀行部門預算編制及執行情況

（一）人民銀行編制部門預算的主要情況

人民銀行自2006年全面實施部門預算，按照部門預算要求編制基本支出和項目支出預算。對于基本支出預算，首先對人員情況進行預測，力求全面反映本單位預算年度內的在職、離退休及臨時工等人員狀況；然后按“基數加增長”法確定預算支出額。對于項目支出預算，一般采取“零基預算”法進行，其中，與人民銀行履行職責相關的貨幣發行費、反假貨幣支出、安全防衛費等，主要根據業務開展需要進行測算；基本建設類支出、大型修繕費支出一般根據資產現狀及實際需求情況進行預算。從近年來的實行情況看，通過“零基預算”、追蹤問效、科學論證、合理排序等項目管理措施的實施和全面強化，項目預算的真實性、科學性、可行性都大大提高。

（二）定額標準執行情況

從目前人民銀行基本支出的預算編制過程看，主要以上年實際執行情況為基礎數據，沒有明確的定額標準。從近年來的預算編制及批復情況看，受基數及增長率限制，預算數字往往不能代表全部的需求，核定的預算普遍存在資金缺口。從相關資料了解的情況看，財政部對“一行三會”所制定的基本支出定額標準趨于一致，沒有充分考慮人民銀行的職能特點和金融服務手段的改進對費用的需求，因而使人民銀行的基本支出定額也偏低，財務供需矛盾較為突出。

（三）人民銀行制定和執行預算定額標準的難點

一是由于人民銀行分支機構遍布全國，各地經濟發展水平不一，生活成本差距較大，制定統一控制標準難度較大，即使制定統一的控制標準也難以實施。二是人民銀行的預算科目和賬戶設置與部門預算編制要求不同，給預算報表編制帶來一定難度。三是缺乏系統性的定額標準確定辦法，預算定額標準的測算需要由會計、人事、后勤及各職能部門共同參與，綜合考慮各項業務的快速發展、金融服務手段的不斷改進，與經濟增長、物價變動等實際情況密切結合，屬于一項系統性工程，過程復雜，影響因素多，需要通過系統性的辦法建立標準化的定額標準確定辦法，完善測算過程。

二、設立人民銀行預算定額標準的必要性

（一）實現預算管理標準化控制

定額標準主要用于基本支出預算的編制。基本支出是人民銀行為保證機構正常運轉和完成日常工作任務所必需的支出，預算數據不合理，將會影響到業務的正常開展。以定額標準為基礎編制的基本支出預算若不合理，將直接影響預算的可行性。因此，科學合理的定額標準，是確保基本支出預算數據科學、可行的前提，也是保證預算執行合法合規的必要條件。

（二）有利于對預算資金的合理利用

以定額標準為基礎核定的預算，因定額標準確立過程綜合考慮了國家有關的方針、政策，財力狀況，社會物價水平及單位的業務性質、工作量、人員、資產等數據資料，并綜合考慮資產占有狀況、實物費用定額標準等多方面因素，依據更充分，數據更合理，因而也更符合預算單位的實際需要，有利于預算單位按需開支。

（三）有助于提高預算透明度

按照部門預算的要求，人民銀行應不斷提高預算的科學性、規范性和透明度，應能清晰地反映政府收支的內容和方向。合理定額標準的確立是一個科學化、系統化、標準化、公開化的過程，有助于實現對部門預算的標準化管理，增加預算的公信力和透明度，從而真正提高人民銀行的預算水平。

三、建立人民銀行預算定額標準的基本要求

（一）支出項目的充分細化

制定合理的定額標準，首先應對各項支出內容進行充分的細化和分解，再按照定性與定量相結合的方式，進行標準化的測算和核定。各個單項分級次的定額標準確立后，綜合構成不同級次單位的基本支出的綜合定額。

對于人員費用定額標準的確定，首先需要按支出分類劃分為基本工資、津補貼及獎金、社會保障繳費、離退休費、醫療費、住房補貼和其他人員經費等內容，然后再綜合考慮每一項內容的影響因素，確定一個基礎定額標準。其次，應根據不同的機構層次所需的人員層次及所承擔的職能、職責范圍，確定不同的系數標準。第三，對于同一層次的機構，需要根據自然地理環境、社會發展變化情況、經濟發展狀況、各單位所處地區的社會平均收入水平及生活消費水平，確定一個系數標準，使各層次機構的人員費用水平與當地財政經濟發展水平協調適應。第四，對于系數標準，應根據地理環境及社會發展變化情況，定期進行評估調整，實現動態管理，對于地方特色的政策因素應及時根據情況納入定額標準調整。

對于日常公用經費，可根據支出對象分類并細化支出內容，確立支出標準后建立定額標準。例如，對于機動車所需的燃料和修理費等交通費用，應根據單位級次、人員數量及業務量水平確定基礎定額標準，再考慮機動車數量、已運行年限、年度行駛里程、燃料價格等因素，確定系數標準進行計算。對于水電費、取暖費、物業管理費等則應根據不同級次單位的機構規模確定不同的基礎定額標準，再根據房產規模、人員數量、物價水平確定系數標準。對于日常的房屋維修費，則應按房屋建筑物面積、折舊率及物價水平等計算出單位面積的開支標準。

（二）綜合考慮各種差異因素

在確定定額標準時，應綜合考慮各單位具體情況的差異。對于不同層級的單位，要充分考慮層級差異、業務規模、資產總量、人員素質及職責范圍等因素；對于同一級次且相同地區的單位，要結合人員數量、資產規模、轄區面積、所屬單位數及業務量等方面的差異；對于同一級次但不同地區的單位，還要考慮地理、交通、氣候條件，經濟發展水平，工資類區及當地收入、消費水平等差異。

（三）以歷史的會計核算資料作為基礎數據

為確保定額標準的可行性，定額標準應建立在對歷史數據充分分析的基礎上，通過對過去3-5年的執行情況進行統計、分析，從而獲得較為清晰的變化趨勢，再結合資產變化、業務發展、物價指數變動趨勢及所處地區的經濟、社會發展情況，財力狀況等獲得可行的定額標準。預算部門的歷史基礎資料不細不全，會造成預算定額標準過粗過虛或脫離實際，影響部門預算編準、編實。

（四）預留一定調劑空間

在確定各項目資金不得串用的大原則下，對于各項目內的資金可以考慮給預算單位保留一定的調劑空間，包括跨年調劑或作為結余獎勵等。例如，對于應急資金，在當年預算執行正常的情況下，可以允許跨年度或上下年度合并使用，以發揮更大作用；對于預算編制合理并嚴格執行預算情況下出現的結余資金， 可允許按一定的比例作為獎勵留給預算單位，或者允許結余資金跨年度執行，以提高預算單位建設節約型機關的積極性。

四、人民銀行預算定額標準體系的實現

人民銀行在實施部門預算的前提下，建立預算定額標準體系的總體目標應該是：建立起一套較為全面的定員定額與實物費用定額相結合，分層級的費用定額標準體系，實現資產實物管理與預算管理的有機結合，實現對預算的動態控制管理，預算編制工作更有據可依，預算編制更為公開、公平、科學、合理、務實。例如，人員費用的定額標準確立后，各預算單位就可以根據自身的預算級次和在職、離退休職工及臨時工的人員數量得出自身的人員費用標準，編制過程簡化、效率提高、結果公開透明。

目前情況下，建立人民銀行分層級的預算定額標準，可考慮采取分步實施的辦法。第一步：對以前3-5個年度的預算執行數據進行分解細化。例如職工工資、社會保障繳費、辦公費、交通費、勞務費及福利費等常規性支出因素逐項進行分解、分析，作為不同級次預算單位各自的基礎數據。第二步：在第一步的基礎上，結合預算期內占用的資源，剔除各種特殊因素后，以人或實物作為測算對象，獲得不同級次預算單位各項目的基礎定額，并根據不同的支出內容和影響因素確定不同的系數標準。第三步：在確定的人員經費、公用經費總定額范圍內，綜合考慮特殊因素，對各個項目的基礎定額和系數標準進行落實、核準后確定出最終的預算定額標準。通過上述步驟的實施，旨在逐步建立起規范的人民銀行部門預算定額標準體系，進一步推進人民銀行部門預算的公開、公平、公正化管理。

綜上所述，合理確定定額標準，實現預算的標準化定額管理是一項復雜的工程，需要各編制單位長期的數據積累和分析，與開展業務、履行職能的需要相關，與周圍的經濟環境更是密切相關。人民銀行實行部門預算，應根據自身業務特點、機構層次及分布狀況等因素合理確定系統內適用的定額標準，以進一步優化自身預算環境，提高預算水平。

（責任編輯 耿 欣）