中國政府規制下的低碳經濟發展研究

摘要：在全球氣候不斷變暖引起各國政府關注的情況下，低碳經濟便應運而生了。低碳經濟是一種新的經濟發展模式，它強調以較少的溫室氣體獲得較大的經濟產出。中國作為最大的發展中國家，也是二氧化碳排放量最多的國家。中國政府在向低碳經濟轉型的過程中應利用法律、經濟各種手段，健全低碳經濟領域的法律體系，優化能源結構，調整產業結構，同時加強與國際間的合作，大力宣傳低碳經濟，倡導綠色消費，不斷進行低碳經濟的技術創新。

關鍵詞：低碳經濟；政府規制；低碳技術

中圖分類號：F842.6 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2011）05-0005-05

世界能源消費劇增，生態環境不斷惡化，特別是溫室氣體排放導致日益嚴峻的全球氣候變化，已經嚴重威脅到人類社會的可持續發展，應對氣候變化成為全球共同面臨的重大挑戰。生存環境急需世界各國聯系起來進行共同的維護。于是，世界各國紛紛轉變傳統的“三高”即“高能耗、高排量、高污染”的經濟發展模式，尋求“低能耗、低排放、低污染”的可持續發展之路。西方發達國家政府通過國家干預的形式制定大量的相關政策大力進行技術創新，推進“低碳技術”，發展低碳經濟。聯合國環境署也將2008年世界環境日主題定為“轉變傳統觀念，推行低碳經濟”。可見，人類200多年的高碳經濟已經結束，低碳經濟時代已經來臨。改革開放30年來，中國經濟在取得巨大成就的同時，也付出了很大的資源和環境代價，如資源枯竭、環境污染、生態惡化。目前，中國經濟處于快速發展階段，能源消費大，然而人均資源少、環境承載容量小，因此發展以低能耗、低污染、低排放為基礎的低碳經濟，是實現可持續發展的必由之路，也是節能減排、發展循環經濟、構建和諧社會的必然選擇。

一、概念界定及理論分析

（一）低碳經濟的構成要素及含義

隨著全球人口和經濟規模的不斷增長，能源使用帶來的環境問題及其誘因不斷地為人們所認識，不止是煙霧、光化學煙霧和酸雨等的危害，大氣中二氧化碳濃度升高帶來的全球氣候變化也已被確認為不爭的事實。在此背景下，“低碳經濟”這一概念應運而生。2003年的英國能源白皮書《我們的能源未來：創建低碳經濟》最早提出了低碳經濟的概念。2006年，英國經濟學家斯特恩在《斯特恩報告》中呼吁全世界都應該向低碳經濟轉型。2007年7月，美國參議院提出了《低碳經濟法案》，2009年6月美國眾議院通過了《清潔能源與安全法案》，此法案主要是規劃了美國低碳經濟的發展途徑和具體措施。中國2010年兩會中也有許多代表提出低碳經濟的提案，全國政協“一號提案”內容就是談低碳環保。迄今，已有多個國家相繼制定了各自的低碳經濟發展規劃。所謂低碳經濟就是依靠技術創新和政策措施，實施一場能源革命，建立一種較少排放溫室氣體的經濟發展模式，以減緩氣候變暖。[1]本文認為低碳經濟的內涵主要包含以下幾個方面的要素：

1. 低碳經濟的實質是能源效率和清潔能源結構問題。低碳經濟是以能源變革為核心，提高能源利用效益，發展新興工業，改善能源結構，降低能源的碳密度，即單位能源中碳的含量。同時，還要大規模利用可再生能源與低碳能源，改變傳統的經濟結構，降低碳含量，維護生態平衡，建設低碳社會。

2. 低碳經濟的核心是能源技術創新和制度創新。能源技術創新就是大力創新低碳技術、研制低碳產品和開發低碳能源，建立低碳產業結構、低碳技術體系和低碳能源系統，同時建立與低碳發展相適應的生產方式、消費模式；制度創新就是鼓勵各國政府制定低碳發展的相關政策、完善相關法律體系和健全市場機制，為低碳經濟的發展創造良好的制度環境。

3. 低碳經濟的最終目標是實現經濟社會發展與生態環境保護的雙贏。低碳發展改善經濟發展的生態環境與資源狀況，從而促使城市的社會生產模式將實現向循環經濟與清潔生產轉變。循環經濟與清潔生產的實現又能進一步促進低碳經濟、低碳社會的不斷進步，最終實現人類發展模式的改變，維持經濟與資源、環境的協調發展，實現國家的可持續發展。

（二）低碳經濟的相關政府規制理論分析

政府規制就是由行政機構依據有關法律法規制定并執行的直接干預市場配置機制或間接改變企業或消費者供需決策的一般規則或特殊行為。在市場經濟體制下，當市場失靈問題出現時，政府一般會干預經濟活動，所采取的手段有政府宏觀調控和政府微觀規制（簡稱政府規制或規制）。[2]本文主要利用政府規制理論中的公共利益理論、外部性理論和激勵理論對低碳經濟進行分析。

政府規制公共利益理論是以市場失靈理論和福利經濟學為基礎，將市場失靈作為政府規制的動因。該理論把政府看作是公共利益的代表，應公眾的要求對市場活動帶來的無效率和不公平提供規制，其目的是為了防止被規制企業實施價格壟斷或對消費者濫用權力，具體措施包括限定價格、反壟斷、控制進入等并假定在此過程中政府可以代表公眾對市場做出理性計算，使規制過程符合帕累托最優原則。[3]傳統的經濟模式帶來了環境惡化已嚴重威脅到人類的正常生活。因此從公共利益理論看各國政府應對原來的高碳經濟進行規制，促進低碳經濟的發展。

政府規制的外部性理論。外部性（extemality）又稱外差因素或外部影響，分為“正外部性”和“負外部性”。所謂“正外部性”就是指當生產者和消費者在自己的活動中產生的一種有利影響，這些有利影響帶來的利益給旁觀者也帶來了福利這就產生了正外部性。反之，如果對旁觀者的影響是不利的，就稱為“負外部性”。政府規制的外部性理論就是指政府在配置資源方面起著重要的作用，依靠政府的力量來解決外部性，遏制或消除負外部性對公共利益和“旁觀者”福利的影響。政府的作用就是解決外部性問題，同時也改進社會整體和“旁觀者”的福利。可見，如果政府不加大對那些環境污染嚴重的企業整治力度，就會大大減小發展低碳經濟的可能性。

規制的激勵理論是在保持原有規制結構和信息不對稱的委托—代理框架下，設計激勵方案，給予企業一定的自由裁度權，以誘導企業正確地利用信息行事，選擇所期望的行為，提高經營績效，減少逆向風險等問題，最終企業降低了成本，獲得了利潤，實現了社會福利最大化的目標。例如世界各國在促進可再生能源發展、風力發電等方面采取的固定電價制度、特許招標體制、費用分攤制度、互用太陽能熱利用補貼等都是政府規制下的激勵措施，事實也證明規制激勵措施可以起到較好的效果。

可見，政府規制理論與環境保護和降低污染有密切的聯系，所以對促進可再生能源及低碳經濟的發展可以起到很大的幫助。由于能源領域的研究與開發，設備投資與生產、產品的提供與銷售、產業規模的發展都是單個企業所無法完成的，同時由于其存在的風險較大，企業也不愿意做此類具有公共物品性質的產品承擔者，所以政府有義務支持可再生能源企業的發展，并為他們提供充足的資金、技術支持以及良好的發展環境，鼓勵更多的投資者進入這樣的領域。

二、中國低碳經濟發展面臨的問題

當前，中國倡導節能、發展可再生能源、建立資源節約型社會等政策措施，都符合低碳經濟的內涵。另外，中國還制定了《節能中長期專項規劃》、《可再生能源法》、《中國應對氣候變化國家方案》、《中國應對氣候變化科技專項行動》等一系列政策。然而根據中國國情，發展低碳經濟仍面臨著以煤為主的能源結構、處于工業化加速發展的中期階段、能源消耗以工業為主和總體技術水平落后等四個方面的障礙和制約。

（一）以煤炭為主的能源消費嚴重影響低碳經濟的長期發展

中國擁有豐富的煤炭資源，在全球煤炭儲量中占13%。在能源結構上，中國是世界上少數幾個以煤為主的國家。所謂高碳能源主要包括煤炭、石油和天然氣，就碳含量而言，煤炭最高，石油次之，天然氣最低。“富煤、少氣、缺油”的資源條件決定了中國能源結構以煤為主，低碳能源資源的選擇有限。受多煤炭少油氣這種資源天賦的制約和保障能源安全的需要，中國以煤為主的能源結構在未來相當長的一段時間不會發生根本性的改變。據計算，每燃燒1噸煤炭會產生4.12噸的二氧化碳氣體，比石油和天然氣每噸多36%和61%。[4]在電力中，水電占比只有20%左右，火電占比達77%以上，“高碳”占絕對的統治地位。目前，世界在一次能源消費中，石油、煤炭所占比重逐漸下降，而天然氣比重逐漸上升。可見，中國在向低碳發展模式轉變的過程中，將比其他國家受到更多的資金和技術的壓力，付出更高的代價，面臨更大的挑戰。

（二）中國還處于工業化加速發展的中期階段

目前，中國還處于工業化加速發展的中期階段，人口增長、消費結構升級和城市基礎設施建設使得對能源的需求和溫室氣體排放不斷增加。工業化、城市化、現代化加快推進的中國正處在能源需求快速增長階段，大規模基礎設施建設不可能停止；中國以全面建設小康社會為追求，致力于改善和提高十三多億人民的生活水平和生活質量，這必將帶來能源消費的持續增長。經濟的增長與能源消費是正相關的關系，而中國能源主要是以煤炭為主的高碳資源。而“高碳”特征突出的“發展排放”，成為中國可持續發展的一大制約。于是中國就面臨著一方面要促進經濟增長，另外一方面要把它和極端的溫室氣體增長脫鉤，即在發展低碳經濟的情景下，不影響總體經濟的增長的兩難困境。因此，如何在確保人民生活水平不斷提升的同時，又不重復西方發達國家以犧牲環境為代價謀發展的老路，是中國必須解決的難題。

（三）中國以工業為能源消費主體

2008年數據顯示：中國第一產業增加值占國內生產總值的比重為11.3%；第二產業增加值占國內生產總值的比重為48.6%；第三產業增加值占國內生產總值的比重為40.1%。[5]可見，中國產業結構是“二三一”的模式。中國經濟的主體是第二產業，這決定了能源消費的主要部門是工業。中國目前的工業化水平還不高，再加上中國區域經濟發展不平衡和社會發展水平比較落后，因此，中國仍處于重化工快速發展的階段。這就加重了中國經濟的高碳特征。資料顯示，1993—2005年，中國工業能源消費年均增長5.8%，工業能源消費占能源消費總量的比重約為70%。采掘、鋼鐵、建材水泥、電力等高耗能工業行業，2005年能源消費量占了工業能源消費的64.4%。[6]可見，在目前中國產業結構為“二三一”的情況下，發展低碳經濟對中國來說也是一個重大的挑戰。

（四）中國整體科學水平較為落后

作為發展中國家，中國經濟由“高碳”向“低碳”轉變的最大制約仍是整體科技水平落后、技術研發能力還比較有限。目前，中國能源生產和利用等領域技術水平比較落后，技術開發能力和關鍵性設備制造能力也比較差。盡管按照《聯合國氣候變化框架公約》規定，發達國家有義務向發展中國家提供技術轉讓，但實際情況與之相差甚遠，中國不得不主要依靠商業渠道引進先進技術。據估計，以2006年的GDP計算，中國由高碳經濟向低碳經濟轉變，每年需資金250億美元。[7]多名氣候經濟學家表示，減少中國溫室氣體排放總量所需的成本，很可能在20年內升至每年4380億美元，這一數據相當于中國2030年GDP估值的7.5%。[8]這樣一個巨額投入，顯然是發展中國家的沉重負擔。這些都極大地增加了未來中國向低碳經濟模式轉型的成本，同時給中國帶來更大的減排壓力和國際談判的壓力。

三、中國政府規制下低碳經濟發展的路徑選擇

在氣候問題備受關注的國際大環境中，發展低碳經濟越來越受到國際社會的重視。中國作為最大的發展中國家，在應對全球氣候問題的進程中也起著舉足輕重的作用。盡管中國發展低碳經濟面臨較大的挑戰，但通過政府規制，建立相應的政策和制度體系，創新低碳經濟的技術，才能不影響實現既定社會經濟發展目標前提下的低碳經濟發展。

（一）政府促使與國際間合作

世界是一個共同體，氣候的變化會給所有的國家帶來一些共同的問題，其對整個人類社會帶來的影響也是沒有國界的。中國是最大的發展中國家，世界的繁榮也離不開中國。隨著經濟全球化的不斷深入，中國在推動低碳經濟發展方面與世界聯系日益緊密。中國政府開展低碳經濟領域的國際合作，不僅能幫助中國在能源供應安全和各地區能源持續發展等問題上獲得最大的國家利益，而且也能學習到西方發達國家的技術。目前，中國與美國、日本、歐盟、俄羅斯等許多能源消費國和生產國都建立了能源對話和合作機制；在能源開發、利用、環保、技術等領域加強對話與合作，在能源政策、信息數據等方面開展廣泛的溝通與交流。另外，中國已經是亞太經濟合作組織能源工作組、東盟與中日韓（10+3）能源合作、國際能源論壇、世界能源大會及亞太清潔發展和氣候新伙伴計劃的正式成員，與國際能源機構、石油輸出國組織保持著密切的聯系。然而，中國在國際間合作方面仍處于初級階段，為此應采取相應的措施進行更深層次的合作。

1. 建立與發展低碳經濟國際科技合作對話機制。目前，中國科技水平還比較落后，在低碳經濟發展上還有很多學習西方發達國家的地方。為此，我們應利用多種方式，加強國際間的交流，互相學習在低碳經濟發展領域的經驗，共同探討解決發展瓶頸的方法和策略。例如，可以開辦國際間論壇、研討會，也可以加強政策對話等多種形式進行溝通和協商。

2. 加強與國外科研機構合作。中國政府可以鼓勵和支持國內研發機構與國際上先進的科研機構進行合作，進行學術上的交流與溝通，從而加強中國在低碳經濟領域的基礎理論研究，增強中國在基礎科學和前沿技術研究的綜合實力。這將為中國以后能源的開發和利用、加強節能技術的研發和推廣奠定良好的理論基礎。另外，利用合作項目研究等把中國的學生輸送出去，積極參與國內外大型低碳經濟合作項目，并在國內外合作建立研發中心，與有關國家建立長期合作伙伴關系，共同培養低碳經濟的高層次人才。

3. 建設國際化的低碳基礎設施。中國還是以高碳能源為主要燃料，為此應大力開發和利用可再生資源和新能源。可再生能源和新能源的發展是以現代制造技術為基礎的新型產業，因此要與國際社會重點合作開發其設備設計與制造技術，合作建立國際化的檢測中心。同時，也要建設國際化和地區性的低碳經濟基礎設施，制定相關的技術標準和規范，為新產品的開發和研制創造良好的硬件條件。

（二）政府應采用多種手段促使低碳經濟的發展

在中國低碳經濟的發展中，政府起著主導性作用。政府必須采取切實有效的措施開展低碳經濟的發展，才能有效地發展低碳經濟。

1.建立有利于低碳經濟發展的政策法律體系。法律的制定有利于促進中國循環經濟的發展，提高資源利用效率，保護和改善環境，實現低碳經濟與可持續發展相協調。英國作為低碳經濟的先行國，在2006年就通過了全球第一個有關低碳經濟的法案——《氣候變化法案》，2009年7月15日，英國政府又正式發布了《英國低碳轉換計劃》。在美國2005年已經發布實施《能源政策法》，2007年7月參議院提出了《低碳經濟法案》，2009年6月美國眾議院通過了《美國清潔能源安全法案》等為低碳經濟提供了法律保障。其他國家也陸續地完成了法律制定的過程。目前，中國已經制定了《清潔促進法》、《促進循環經濟法》、《節約能源法》，為促使中國能源發展戰略實施提供了重要的法律基礎。但是，中國關于低碳經濟領域的法律還是不夠健全，仍需要制定《低碳經濟法》，以及制定《可再生能源法》等配套法。此外，還必須對于涉及能源、環保、資源等的法律需要作進一步的修改，例如《環境保護法》、《大氣污染防治法》、《礦產資源法》、《煤炭法》等。通過立法和修改法律并認真落實這些法律，強化低碳能源利用，支持企業走發展低碳經濟的道路，為中國走低碳經濟的道路提供法律保障。

2. 加快能源結構和產業結構調整，開發低碳能源。中國現階段仍是以煤炭為主的能源結構，由于受中國煤多油氣少的資源狀況影響，中國這種能源結構在未來相當長的一段時間不會發生根本性的改變。但是，中國可再生能源也非常豐富，因此，中國應著力調整和改進能源構成結構，開發清潔能源和低碳能源。充分開發和利用水力資源、地熱、太陽能、風能、生物質能等，可以達到調整能源結構、減少二氧化碳的排放，實現資源可持續供給的效果。另外，中國能源消費還是以第二產業為主，因此，必須改變“二三一”的產業結構，調整產業結構。一方面政府可以通過政策導向和免稅、無息貸款等經濟手段，調整產業結構，大力發展第三產業，發展現代服務業，減少國民經濟對第二產業的過度依賴；另一方面，要鼓勵新能源的開發利用、低碳燃料的研發和清潔生產及循環利用。同時，要加強對高碳產業的審批制度建設，限制高碳產業的市場準入。

3. 加強節能意識和提高能效。節能是能源結構調整、實現能源安全和提高競爭力的重要保證。加大節能減排的宣傳，全民動員，使節約能源、減少排放成為公司的自覺行動。政府作為節能減排的第一責任人，應該成為全社會的表率。政府應嚴格執行預算約束，完成節能減排目標，建立科學規范的節能管理體系，形成統一的節能規劃、能源消耗定額和支出標準。另外，政府應加強宣傳力度，通過公益廣告等方式廣泛傳播節能減排的科學知識，引導全民提高節能減排意識，改變高碳生活方式，改善能源消費機構和效率。還要利用人們向注重健康、安全消費的觀念轉變的時機，正確引導消費潮流，減少消費增長對環境的負面影響，形成低碳消費的社會風尚，提倡并崇尚綠色消費。目前，中國機動車油耗水平比歐洲高25%，比日本高20%，比美國高10%，單位建筑面積的采暖能耗也相當于發達國家的2—3倍。可見，中國仍需要提高能源的利用率。政府可以引導中國企業借鑒國外先進經驗推行零排量的交通工具，開發太陽能汽車，采用太陽能取暖等措施，培育人們的低碳生活方式。

4. 重視低碳技術的研制開發。低碳技術是低碳經濟發展的動力和核心，中國只有掌握新型的、高效的低碳技術，才能順利實現低碳經濟的發展。在低碳技術的研發中，歐盟的目標是追求國際領先地位，開發出廉價、清潔、高效和低排放的能源技術。英、德政府建設示范低碳發電站，加大資助發展清潔煤技術、收集并存儲碳分子技術等研究項目。日本政府投巨資發展低碳技術，美國也成立了國家級的低碳經濟研究機構，從國家層面統一組織協調低碳技術研發。中國也成立了專門的研究機構，如清華大學的低碳經濟研究院等。政府要向西方國家一樣，大力扶持這些研究機構的成長與發展，真正發揮研究機構的作用。另外，還可以開展試點，將研發技術用于實踐之中。

四、結束語

發展低碳經濟，對于整個世界都具有深遠的戰略意義。中國政府要利用法律、經濟各種手段，健全低碳經濟領域的法律體系，優化能源結構，調整產業結構，同時加強與國際間的合作，大力宣傳低碳經濟，倡導綠色消費，改變人們的高碳生活方式，不斷進行低碳經濟的技術創新，才能實現在經濟增長的同時，促進中國低碳經濟的發展。

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責任編輯：孫 飛

責任校對：秦學詩

The Research on Low-carbon Economy Development of Our Government Regulation

Wang Simin

（School of Management，Beijing Normal University， Beijing 100875， China）

Abstract： Under the situation that the global climate warming aroused the attention of many countries' government， the low carbon economy comes into being. The low carbon economy is a new mode of economic development， which emphasizes obtaining larger economic output by less greenhouse gas. As the biggest developing country，China emits the most carbon dioxide. In the process of transforming to a low carbon economy， the Chinese government should use legal， economic means， improve the legal system of low carbon economy areas， optimize the energy structure， adjust the industrial structure， while strengthen the international cooperation， conduct vigorous propaganda low carbon economy， advocate green consumption and proceed the low carbon economy technology innovation.

Key words： low carbon economy; government regulation; low carbon technologies