轉型期農民工養老保險制度評析和模式選擇

摘要：當前國內已形成了三種類型的農民工養老保險制度：納入城保型、單獨保險型、綜合保險型。對三種制度的參與、權益享受、待遇水平等比較之后發現，三種制度各有優劣。農民工養老保險的模式設計應注意民意、經濟、技術等的可行性，應按照農民工不同群體的特點和需求分別建立不同層次不同類型的社會養老保險模式。

關鍵詞：農民工養老保險模式；養老金替代率；養老權益

中圖分類號：F323.89 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2011）05-0021-05

一、現行農民工養老保險制度的比較分析

農民工養老保險制度最早出現在深圳。隨后，用工需求量較大的省市如廣東、北京、浙江、上海等地也相繼出臺了相關政策和文件。2009年2月5日，人力資源和社會保障部出臺了《農民工參加基本養老保險辦法》，表明中央政府正積極考慮建立全國統一的農民工養老保險制度，但是它并未打破城鄉分離的二元狀態，只能使社會保障制度從二元進一步上升到三元，制度更加碎片化①。目前國內現已形成三種類型的農民工養老保險制度：納入城保型、單獨保險型和綜合保險型。

筆者從養老保險制度的設計目的——保障勞動者在退出勞動力市場后能夠享受基本的養老保險待遇出發，對制度安排本身進行比較和評價。在農民工參與養老保險制度的過程中，將養老保險制度的三大基本要素——資金籌集、給付條件和給付水平劃分為三項制度比較標準：第一，制度參與的難易度，對低收入的農民工而言，參與一項制度的成本（所需資金）越高，則參與的難度越大。因此通過對繳費額度的比較能衡量農民工參與不同制度安排的難易程度。第二，權益享受的難易度，也稱為給付條件的高低度，給付條件越高、要求越多，則農民工養老權益的享受難度越大。第三，待遇水平的高低度，衡量待遇水平高低的有效標準之一就是養老金替代率。三項比較標準需要通過制度安排中的具體制度要素確定（見表1）。

（一）制度參與難易度比較

三種制度安排下，根據繳費基數和比例計算繳費額度（以2009年數據為實例）以及繳費責任劃分明晰用人單位和個人的繳費責任。繳費額度和繳費責任的比較如表2所示。

通過比較發現：第一，綜合保險型制度安排的整體繳費額度最低，所以參與難度相對最小，其次是納入城保型，最后是單獨保險型。后兩者的差別原因是深圳市與北京市相比屬于年輕型城市，城鎮職工的養老負擔較輕，故繳費責任相對較低。第二，個人責任方面，綜合保險型制度個人完全不用承擔繳費責任，納入城保型和單獨保險型的個人繳費比例相同，因繳費基數不同使得納入城保型個人繳費額度大于單獨保險型。第三，企業責任方面，單獨保險型模式下企業繳費責任最重，其次是綜合保險型，最低的是納入城保型。總體看來，單獨保險型模式的責任最小，短期內有利于農民工的就業競爭優勢和企業的低成本優勢，但是長期發展將不利于我國勞動力市場的統一。因此，根據農民工參與三種制度安排的難易程度，由難到易排序為：單獨保險型、納入城保型、綜合保險型。

（二）權益享受難易度比較

養老保險制度是權利與義務相結合的制度安排，權利的享受是以履行繳費義務并到達多項給付條件為前提。通過對各要素不同安排造成的影響簡單賦值的方法比較各模式下農民工享受養老保險的難易程度。假設一般情況下每個要素對權益享受難度的影響值按照從小到大分別為-1，0和1三個參考值（其中0表示無該要素的規定和要求，則該要素對權益享受的難度不造成影響）。第一，領取年齡的規定。國家制度安排要求男年滿60周歲，女年滿55周歲，賦予以上規定的影響值為1②，則地方模式根據要求降低影響值相對變小。第二，繳費年限的規定。國家制度安排規定為15年，其影響值為1，若小于15年按照該年數占15年的比例計算影響值，綜合型模式要求繳費滿1年即可，則影響值為1/15。第三，統籌層次的規定。國家制度安排要求全國統籌，賦予該規定影響值為-1（因為全國統籌下享受養老保險權益的難度最低），地方各模式根據其統籌層次高低賦予不同的值③。第四，轉移接續的規定。國家制度安排要求城鎮職工可以在全國范圍內順利轉移接續養老保險關系，賦予該規定影響值為-1，則相對應的各地方模式的影響值不同④。三種制度安排下各要素的賦值結果如表3所示。

通過賦值比較發現：第一，在新辦法出臺前后領取年齡和繳費期限固定不變，且三種制度模式下關于領取年齡的規定相同。繳費年限的影響值差別在于綜合保險型規定3年內連續繳費滿1年既可以領取老年補貼，更能方便農民工享有養老保險權益。第二，總計影響值變動的主要原因在于轉移接續和退保規定因為新辦法出臺而發生實質性變動。在新辦法出臺前，納入城保型模式和單獨保險型模式影響值相同，因為兩者都只能在本省（市）內統籌，無法跨省（市）轉移，且都允許農民工退保。新辦法出臺后，在制度安排上，納入城保型模式可解決跨省轉移的難題，且明確規定不允許退保；而單獨保險型模式因為保障的農民工不屬于參加城鎮職工基本養老保險的農民工范疇，故其影響值暫時無法變動。但是從制度的長遠安排來看，因為單獨保險型模式在制度安排之初留有與納入城保型的銜接路徑，其轉移接續和退保規定有望通過制度的轉變得到解決。第三，新辦法出臺前，綜合保險型模式下農民工養老保險權益享受最為容易，原因在于繳費期限的靈活性規定和不需要轉移接續、不存在退保問題。新辦法出臺后，納入城保型模式下農民工養老保險權益享受最為容易，原因在于阻礙納入城保型模式推進的轉移接續問題得到制度安排的解決。

（三）待遇水平的高低程度比較

衡量待遇水平高低程度既可以從農民工所能領取到的養老金絕對數額角度比較，也可以從各模式下農民工養老金替代率角度比較，后者屬于相對標準，更能夠反映養老保險待遇水平的客觀狀況。假設工資增長率為7%，在不同的利率下三種制度安排的農民工養老保險替代率比較如表4所示。

由表４可知，隨著利率水平的上升，三種制度模式的替代率呈現穩步上升趨勢，其中綜合保險模式對利率的依賴性最強。比較可知：第一，無論在何種利率下綜合保險型的替代率都遠遠低于納入城保型和單獨保險型，說明三種制度安排下綜合保險型下農民工的養老保險待遇水平最低。第二，納入城保型的養老金待遇水平最高且穩定，因為農民工參與城鎮職工養老保險制度，與城鎮職工共享統籌賬戶，收入再分配的作用通過基礎養老金的發放得到彰顯。對勞動者而言，退休前收入水平越低，退休后得到的基礎養老金相對替代水平就越高，而農民工正是屬于城鎮職工中的低收入群體。第三，單獨保險型的養老金替代率略低于納入城保型，但是差距不大，原因在于北京市農民工養老保險制度安排下的資金籌集比例比深圳市籌資比例高6個百分點。不同制度安排下農民工養老保險的替代率按照從高到低排序：納入城保型、單獨保險型、綜合保險型。

（四）三項標準的綜合比較結果

通過上述的詳細分析，三項標準的綜合比較結果可見表5。

現有的三種制度安排在不同標準下各有優缺點，但是養老保險的制度安排必須從制度的根本目標出發，其目標主要是兩個方面：一是養老，二是社會公正。因此制度安排的首要衡量標準是待遇水平的高低——能否保障農民工步入老年階段的基本生活。在保證養老這一基本目標實現的前提下，對阻礙目標達到的制度安排（參與的難度、給付條件的高度等）進行彌補和修正。

以我國養老保險制度的目標替代率40%為目標，現有的實踐模式中，納入城保型和單獨保險型都能達到目標導向，唯有綜合保險型模式下養老保障權益實質上處于缺失狀態。上文為方便比較替代率的大小，假設三種模式下利率增長相同。實際上綜合保險型采取按年發放老年補貼憑證的方法，面臨著嚴峻的貨幣貶值問題。假設現有1名45歲男性職工，2009年領取到的老年補貼憑證金額為1 656元。假設按照3%的利率且為復利計算，則15年后可以領取的金額為2 580元，而實際上該男性職工15年后能領取的金額仍然為1 656元，此模式下1年金額損失為924元。隨著累積年限越長，因為通貨膨脹因素的影響，個人的損失越大。這種養老待遇幾近缺失的制度安排短期內問題尚不明顯，但若不改革將嚴重損害綜合保險型模式下農民工的養老保險權益，造成不同區域農民工退休后生活狀況的差異。

二、農民工養老保險的模式選擇

給農民工提供養老保險是一種公平的選擇，同時也被許多人認為是落實科學發展觀、建設和諧社會、解決“三農”問題的重要途徑。[1](P45)從理論上講，一元化的社會養老保險制度不僅管理簡便，而且公平。但目前由于我國財力等客觀條件的制約，尚不具備建立一元化的社會養老保險制度的條件。企業職工、政府公務員和農民工，顯然不能簡單地用同一種社會養老保險制度來覆蓋；對于農民工群體亦因為其類別不同，同樣很難用同一個制度來覆蓋。因此，一元化的養老保險制度安排可以作為我國社會基本養老保障制度的未來發展目標，但現階段將多元化制度安排作為過渡顯然是必要的。因為這既能滿足不同群體的社會保障需求，減少制度建設的阻力與即期成本，又不會扭曲邁向一元化目標的路徑。在此基礎上所提出的分類保障農民工養老權益之觀點，其最大的特點就在于充分考慮了農民工群體構成復雜性的特點。由于農民工所處城市、行業、企業存在較大差異，農民工的收入狀況、家庭結構等方面各不相同，這使得農民工的留城意向、對養老保險的需求狀況也存在較大差別，所以采用不同的模式可以滿足各種層次的需求。[2](P20-23)

（一）分類保障的可行性分析

1． 民意的可行性。分類保障農民工的養老保險兼顧了社會發展公平與效率的原則。把長期被排斥于基本保障之外的農民工劃入社會保障范圍，既縮小了城鄉的不平等，又有利于城鄉經濟的發展。在原來的二元結構下，占全國人口80%的農村人口的社會保險費用僅為全國的11%，而20%的城鎮居民卻占有89%的社會保險費。農民工福利水平的提高有利于社會的安寧和穩定，能得到絕大多數人的支持。而且，分類保障農民工的養老保險不會直接降低城市人口現有的養老保險水平，亦不會加大城市社會養老保險制度建設的壓力，絲毫不影響其改革與發展模式。相反，由于保險覆蓋面的加大，反而會使整個養老保險制度的穩定性增強，使之有更強的內部調劑和互補功能。

2． 經濟的可行性。在宏觀上，對整個社會來說，不論是城市還是農村，老年人口的贍養負擔總是存在的，區別僅在于這種負擔是讓社會的基本細胞——家庭內部承擔，還是由整個社會通過更有效的社會保障制度來負擔。顯然，我國的整體經濟發展到今天，已經能夠承擔起整個社會的養老重任。

從另一個角度講，農民工個人永久性賬戶，讓農民工可以隨時了解到基本養老金的注入及養老金的增值情況，為農民工社會養老保險制度從自愿性走向強制性奠定了基礎。個人賬戶繳費靈活，關系變更簡單明了，充分考慮到了農民工就業流動性大的特點。基本養老金因地方差異和養老保險關系的地區間可轉移性實現了一定程度的地域平衡。[3](P12-17)社會統籌制度賬戶的建立及其過渡中的救濟功能體現了社會共濟性和國家對公民的保障，普及對農民工的社會關懷，很大程度上實現了社會公平，大大提高了農民工參加社會養老保險制度的興趣和信心。統賬分開有助于資金管理，有助于推進企業繳費和地方統籌的規范化。

3． 技術的可行性。頒發與居民身份證和出生證的號碼一致的社會保障號碼，以此號碼開立公民社會保障賬戶，由國家統一進行電子化管理，將使社會保障不再成為人才流動的主要障礙。同時，城市與農村數年的社會保障制度改革已培養出了一大批專業人才并建立了很多的社會保障機構，許多地方的縣級社會保障管理機構已經實現了信息的電子化管理，并與互聯網相連，加之網絡技術的迅猛發展，國家及地方政府對電子網絡的重視和扶持，都為保障不同類型農民工的養老保險制度提供了可靠的技術基礎。[4](P10-11)

（二）分類保障的理論設計

作為龐大的社會邊緣群體，農民工社會養老保險制度的建立和完善是一個相當復雜的過程。因此在解決他們的養老保險問題上，應當堅持分類指導的原則，采取對不同群體實施不同措施的政策，盡可能地滿足各群體、各類別、各層次的需求，實現資源共享和利益的最大化。

1． 農民工群體的劃分。數以億計的農民工群體成分十分復雜，城鎮各行各業中幾乎都能看到他們的身影，要做到具體分類，既不可能也無必要。一般可按農民工的就業特點和進城務工時間長短劃分為三個基本群體：（1）返鄉農民工群體。這部分農民工在城市工作的穩定性差，主要是以農業生產計生或在本村及附近的鄉鎮企業等地方就業為主，農閑時會到城市打些零工，農忙時返回農村繼續從事農業生產。（2）靈活就業農民工群體。這類農民工群體長期生活在城市，在城市居住，在城市謀生，基本上不進行農業勞動。但他們在城市沒有固定的工作、收入，往往居無定所，穿梭于各個城市之間尋找就業的機會。（3）城市化農民工群體。這一群體的主要特點是與企業簽訂有中長期勞動合同，在城市有固定住所、收入穩定、已經城市化或具有城市化傾向。

2． 養老保險制度的分類指導。應根據農民工群體劃分，有針對性地為各群體制定適合其特點和需求的社會養老保險方案。[5](P30-116)返鄉農民工群體由于在本質上是“離土不離鄉”，其主要生活來源依然是通過農業生產獲得，因此將他們納入農村社會養老保險體系比較合理。當前，農村社會養老保險制度已經普遍建立，完全適合這一群體，只要在政策制度上進一步完善和健全，農民是愿意參加農村社會保險的。城市化農民工群體事實上已經是城鎮居民的一部分，其本質上已經被城市化，盡管其身份還是農民，但回鄉務農的可能性較小，原則上應將這部分群體逐步融入城鎮職工養老保險體系。

三、農民工養老保險模式的方案設計

現有的幾種農民工養老保險制度模式各有利弊，應通過借鑒各自優勢，分別建立和完善不同層次不同類型的農民工社會養老保險模式以保障農民工的基本養老權益。

通過上述對農民工群體的劃分，將城市化農民工和返鄉農民工分別納入城市社會養老保險體系和農村社會養老保險體系的建議在理論和實踐上均得到了肯定，然而在靈活就業農民工的社會養老保險歸屬問題上卻存在較大爭議。政府應當充分考慮這類農民工群體流動性大的特點，盡快制定出全國統一的靈活就業農民工養老保險辦法。

1. 在政策制定方面，應出臺全國普適的統一的靈活就業型農民工養老保險政策，實現其待遇計發的統一性和可行性，將有利于勞動力資源的合理流動，從而促進再就業。

2. 在征收渠道和繳費標準方面，實行企業、個人共擔制，并充分考慮其收入水平低的特點，建立多檔次、可選擇的養老保險制度，將繳費水平分成高、中、低等檔次，供靈活就業者選擇。

3. 在養老保險的保障水平方面，考慮到這類農民工群體最終可能回到農村生活，其計發養老金標準可以相對發達農村居民生活水平為參照基點，實施的保障水平應在高于農村生活水平的同時略低于城鎮企業職工養老金標準之間浮動。

4. 在制度銜接和養老保險關系接續方面，為鼓勵農民工參保，適應農民工自身的特點，應對養老保險轉移辦法進行改進。參保者異地流動時，不僅要轉移個人賬戶余額，也要轉移與本人繳費年限相對應的社會統籌金額。如果農民工前往異地打工，按其在前打工地積累的繳費年限將統籌賬戶基金中的相應比例轉移到新打工地的統籌賬戶中；如果是返鄉，考慮到現行農村養老保險制度的基金籌集模式是完全積累式，即只有個人賬戶，沒有統籌賬戶，個人的繳費和集體的補助全都進入個人賬戶，因此在農民工離城返鄉時，按其在前打工地積累的繳費年限將統籌賬戶基金中的相應比例返還到個人賬戶，然后轉移至其所屬的農村養老保險體系中，真正為農民工提供靈活性參保、能進能出的暢通渠道。

注釋：

①《農民工參加基本養老保險辦法》有利于建立全國統一的農民工養老保險制度，也有利于農民工養老保險關系的轉移。而且，轉移的不僅只有原來個人繳納的部分，還包括雇主繳納的部分，消除了地方利益，保護了農民工的利益。但是此辦法存在以下不足之處：一是農民工只建立個人賬戶，不建立統籌賬戶。從表面上看有利于保護農民工，但是造成的另一個問題是將農民工完全排除在城鎮職工基本養老保險制度之外，導致兩種制度不可轉移。這種思路仍然基于城鄉二元分離的理念，基本上排除了農民工轉化為市民的可能性。然而，現在的戶籍制度正在松動，農民工向城市居民轉化的步伐正在加快，設立單獨的農民工養老保險制度有悖于城市化的發展規律。二是農民工養老保險制度中，單位繳費比例為12%，遠低于雇用城鎮企業職工的繳費比例，造成事實上的用工歧視。這一制度的出臺所導致的一種結果是:雇主盡可能采用非正規就業方式雇用低成本農民工，這等于給城鎮居民就業樹立壁壘，并進一步導致城鎮失業率上升，甚至加劇城鄉對立。參見楊立雄主編：《養老保險案例》，北京:中國勞動社會保障出版社，2009年出版，第46-47頁。

②三種制度安排的領取年齡同國家制度安排規定的相同，故賦值均為1。

{3}轉移接續要素因為統籌層次都屬于直轄市內部統籌，且個人賬戶都可以一次性領取，故轉移接續在此主要指跨省市的統籌賬戶轉移接續。“納入城保型”和“單獨保險型”實質上農民工統籌賬戶無法轉移，故賦值1。基于2010年開始實行的新辦法，在制度安排上解決農民工養老保險跨省轉移接續的，故賦值-1。“綜合保險型”模式不涉及轉移接續的問題，故影響值為0。

{4}“納入城保型”和“單獨保險型”模式都允許農民工退保，故均賦值1。“綜合保險型”不涉及退保問題，故影響值為0。

{5}“單獨保險”模式和“綜合保險”模式的數據來源于展凱、申曙光《京滬農民工養老保險政策及其對廣東省的啟示》（載《國際經貿探索》，2008年第10期）；“納入城保”模式的養老金替代率則是根據深圳市企業養老保險條例規定的計發辦法計算得出，假設前提保持與《京滬農民工養老保險政策及其對廣東省的啟示》一文的假設一致。

參考文獻：

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［3］桂世勛.中國城市農民工養老保險的探索及建議［J］.華東師范大學學報（哲學社會科學版），2005，（5）.

［4］盧海元.建設有中國特色的彈性社會養老保險制度［J］.中國勞動，2005，（9）.

［5］鄭功成，黃黎若蓮.中國農民工問題與社會保護［M］.北京：人民出版社，2007.

責任編輯：武玲玲

責任校對：王巖云

System Analysis and Pattern Choice of Rural Migrant Workers' Old-age Insurance in the Transition Period

Teng Shanshan， Yang Zhiqiang

（Department of Sociology， Huazhong University of Science and Technology， Wuhan 430074， China）

Abstract: Currently， the domestic has formed three types of rural migrant workers endowment insurance system: the type of be involved into the city， single insurance type， and comprehensive insurance type. After comparing the three system participation， rights and interests enjoy， salary standard etc， we found that three system each have pros and cons. The design of migrant workers endowment insurance pattern should pay attention to polls， economy and technology， establish different levels and different types' social endowment insurance mode in accordance with the characteristics and needs of different groups of migrant workers.

Key words: rural migrant workers' old-age insurance; pension substitution rate; endowment equity