中國金融消費者保護的政策研究

摘要：基于金融消費者保護的國內外研究現狀，應從以下幾方面完善市場中金融消費者保護的具體法律制度：建立基金零售業金融消費者保護的正式制度；機構性監管與功能性監管并重；建立行業標準和可靠的信用評級機制；注重金融消費者保護與金融創新相互協調，等等。

關鍵詞：中國；金融消費者保護；金融監管

中圖分類號：F438 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2011）05-0090-03

一、引言

金融消費者保護所涉及的問題主要是個人與金融機構之間在發生金融交易行為時，由于金融產品與金融服務專業化、技術化的特性，金融消費者很難了解其確切的含義，從而導致消費者可能在金融機構勸誘與廣告的攻勢下作出錯誤的選擇（郭丹，2009），進而導致消費者利益受損。所以，對金融消費者保護問題的研究應該將焦點集中在金融產品或服務的零售業務上。一方面，由于金融零售業中的產品與服務種類繁多，產品設計、交易方式和服務方式復雜，金融消費者保護的一般性框架很難就具體問題提出適當的保護措施和相應的制度安排，缺乏針對性。另一方面，中國的資本市場作為新興市場，到目前為止其發展雖有一定規模，但還很不完善，市場投機行為屢見不鮮。經過三十年改革開放，中國經濟高速發展使得老百姓手中也積累了一定數量的貨幣財富。個人理財觀念逐步被人們接受，金融消費的形式已經不再是過去單一的銀行存取款或購買國債，而是通過各種渠道購買金融理財產品，希望將自己有限的財富數量不斷擴大。而各種基金產品成為普通人參與資本市場的一種選擇。

二、金融消費者保護的國內外研究現狀分析

（一）國外的研究現狀分析

國外學者對金融消費者保護的研究主要集中在如何進行有效金融監管以及相關法律制度選擇兩個方面。Budnitz（1995）針對消費者與金融機構之間采取仲裁機制解決糾紛可能會對消費者保護產生嚴重的威脅進行了分析。他對金融機構與消費者之間各種糾紛的特征進行了描述和分類，并指出金融領域中的消費者仲裁與傳統商業領域中的消費者仲裁存在一定的區別。特別是在證券投資領域中，由于金融機構相對于消費者而言，對金融產品及其運作更具專業性，消費者與金融機構之間對相同事物可能不具有共同的認識和判斷標準，如果在仲裁機構缺乏有效監督的情況下，仲裁機制就會出現系統性缺陷（systemic deficiencies），從而影響對消費者合法權益的保護。另外，Budnitz還強調，仲裁機制這種非訴訟的糾紛解決機制僅能幫助化解金融機構與消費者之間的糾紛，但并不利于對引起糾紛的現實問題進行改正。相比之下，正式的法律訴訟機制則更有利于實現消費者保護的目的和對問題的改正。

Carlin、Gervais（2009）對金融零售市場中的消費者保護進行了研究。認為市場中的金融企業與為其提供產品銷售服務的經紀人之間面臨著一種雙邊隱藏信息的問題，并由此提出了一個金融消費者保護的分析框架。通過模型分析，得出金融零售業市場最優的法律制度安排，并認為符合模型均衡條件的法律體系能夠較好地劃分不同交易主體之間應承擔的責任，從而更有效地保護金融消費者的權益。

（二）國內的研究現狀分析

國內學者對金融消費者保護的相關研究大體可以分為兩類，一類是從法學角度對與金融消費者權益保護相關的金融監管法律制定、執行以及監管方式等角度進行分析。邢會強（2009）通過對當前中國處理金融消費糾紛的主要途徑，依次論述了媒體途徑、政治途徑、訴訟途徑和信訪途徑在解決金融消費糾紛中存在的不足，并提出隨著傳統的“消費者”概念在金融領域內的延伸與興起，中國應在金融法規中引入金融消費者的概念，將保護金融消費者利益作為金融監管的第一目標，建立多元化的金融消費糾紛處理機制。吳弘、徐振（2009）認為有必要整合現有的立法、司法、執法資源，加大對金融消費者的保護力度，提出了將金融消費者納入到消費者權益保護法的范疇，為金融消費者提供一個跨銀行、保險、證券等金融行業的全面保護的法律構想。郭丹（2009）認為金融消費者在購買金融產品和接受金融服務時，主要依賴于對信息的獲取，信息權利受損將影響金融消費者利益，因此，對金融消費者的保護重點在于保護金融消費者的信息權益，應以機構性監管與功能性監管并舉，強調公權與私權在金融消費者保護中并重。

另一類則是從經濟學角度研究金融消費者保護對金融發展和經濟穩定方面的重要作用。徐慧娟（2007）基于規則監管和原則監管進行了比較分析，認為對于兩種監管方式應該相機決擇。徐慧娟、程建偉（2007）對金融監管機構的自體問責制度進行了研究，認為自體問責制若采取最高監管權力層內部各部門間互為問責的形式，可以克服“問責人與責任人合為一體”的缺陷，并根據十多個國家的金融監管機構的治理結構與自體問責制度進行分析，提出適合中國相關制度建設的政策建議。周良（2008）通過對英國金融消費者保護法和自律機制以及爭議處理程序的分析，結合中國金融消費者保護實踐中存在的問題提出了相關的改進建議。西北大學與中國人民銀行西安分行課題組（2010）對美國金融消費者保護的經驗教訓進行了總結。通過對美國政府關于金融監管和金融消費者保護的相關改革法案的評析，認為中國應該加快完善金融消費者權益保護體系，相關的法律法規應與時俱進，以“金融消費者保護”取代舊有的“存款人保護”概念并建立和健全金融消費者保護機構和相關的基礎設施。

通過對上述文獻的梳理不難發現，已有研究大部分屬于描述性的規范研究，要么根據現有的法律制度安排提出相應的改進建議，要么通過借鑒國外發達國家和地區的相關經驗，結合中國金融消費者保護的現狀提出完善中國金融消費者保護的相關政策建議。然而，對金融產品與服務的復雜性決定了對金融消費者保護的制度建設必須以現實中各種不同的金融產品和服務的交易為基礎。而且，對金融消費者保護的相關制度建設僅通過規范性描述，至多只能給出一個理想的法律制度框架，至于這個框架是否能夠被落到實處，對金融消費者保護的政策目標是否能真實實現則根本無法確定。筆者重點討論市場中金融消費者保護的具體法律制度應該如何安排，因此，本研究具有一定的理論意義和現實意義。

三、中國金融消費者保護的政策建議

一方面，金融組織機構的理性行為在無約束條件下總是傾向于生產和銷售更多的金融產品以謀求利潤最大化（陸軍等，2009）。這時候，銀行中介對于消費者是否適合購買某種理財產品以及是否有能力承擔必要的風險并不關心，而理財產品也缺少激勵去提高自己產品的質量以便讓更多的消費者可以獲益。同時，銀行中介為了得到更多的銷售傭金，會不擇手段地向消費者推銷各種由其代理銷售的理財產品，而且也沒有激勵對消費者進行風險評估。因此，在法律缺失的情況下，由于消費者處于信息劣勢，勢必對消費者的利益產生重大影響，以至于耗散了理財產品公司與銀行中介所創造的市場福利。另一方面，消費者也必須為自己不經過風險評估就直接通過銀行購買理財產品的行為承擔責任。由于大多數理財產品所具有的內在風險性，使得基金公司無法在事先一定保證其產品的收益率，因此，會導致消費者的機會主義行為，從而侵害基金公司和銀行的利益，這樣也不利于金融零售業市場的發展。

為完善中國當前金融消費者保護的制度體系，筆者提出以下幾條政策建議：

（一）建立基金零售業金融消費者保護的正式制度

由于金融產品的特殊性，法與金融學“四劍客”（LLSV，1998）將金融產品與服務定義為一組合約，而這些合約的履行必須以法律制度為前提。因此，對于基金零售業市場，甚至對于整個金融理財產品的零售市場，必須在市場福利水平最大化的條件下，建立金融消費者保護的正式法律制度，或者對現有法律，如《商業銀行法》以及與證券投資基金相關的各種法律制度進行修訂，明確金融消費者保護的概念，以保護金融消費者的合法權益。

（二）機構性監管與功能性監管并重

根據國外發達國家和地區的先進經驗，中國也應根據實際情況，適時設立金融消費者保護的專業性機構，專門從事金融零售業市場中的消費者保護，避免行政科層復雜，管理缺乏規模效率，相互推諉的情況發生。另一方面，由于金融產品與服務具有品種繁多且交易方式多樣化、技術性強的特點，金融監管也應對特定的金融產品和交易進行有針對性的監管，以確保監管目標能夠實現。

（三）建立行業標準和可靠的信用評級機制

正如在基金銷售業務中，銀行需要對前來柜臺購買基金的消費者進行風險承受能力評估，而對于大多數金融理財產品來說都存在一定風險，因而都需要對有意向購買金融理財產品的消費者進行類似的評估。因此，應建立統一的消費者風險承受能力評估標準，以幫助消費者明確自己的風險承受能力，也為評價銀行的評估質量提供客觀的評價標準。另外，應對基金公司、銀行等從事金融零售業務的機構建立起一個可靠的信用評級機制，既可以為消費者選擇金融機構提供參考，又能夠形成良好的行業自律機制。

（四）注重金融消費者保護與金融創新相互協調

金融監管與金融創新之間存在著一種沖突（Shiller，2009），金融監管過于嚴厲就會抑制金融創新，減少可供消費者選擇的金融產品品種。然而，并不是所有的金融創新都存在潛在的風險，實際上只要人們能夠適當地使用金融創新工具，大多數金融創新都會增加社會的福利（Shiller，2009）。而Bernanke（2009）認為，金融監管不僅不會阻礙金融創新，反而會使得創新的金融產品與服務的內容更加透明，便于消費者對各種金融創新產品和服務的理解和選擇，促進金融市場的繁榮。因此，必須找到金融監管與金融創新之間的均衡點才能保證既能更好地保護金融消費者的利益，又能夠促進負責任的金融創新活動，增加消費者的選擇空間。

（五）加強信息交流和對金融消費者的教育

信息權是金融消費者實現其利益的基本權利（郭丹，2009），因此，監管機制和相應的法律制度都應有效地激勵金融機構向消費者以及社會公眾充分披露必要的信息，建立良好的信息傳導機制，以確保消費者的知情權和相關利益不受侵害。與此同時，由于金融產品和服務存在一定的專業性和技術性，金融消費者如果無法理解產品或服務的交易方式或預期收益，或者理解錯誤，都會給消費者帶來損失。因此，還應加強對金融消費者的相關教育，幫助消費者認清金融消費存在一定的風險，了解有關金融產品與服務的相關信息，減少消費者因盲目購買金融產品和服務造成不必要的損失。

參考文獻：

［1］林麗敏.芻議金融監管的重要目標——金融消費者權利保護［J］.重慶工商大學學報（社會科學版），2009，（6）.

［2］徐慧娟.淺述英國金融巡視員制度與消費者權益保護——兼論對我國金融監管的借鑒［J］.金融論壇，2005，（1）.

［3］王靖琳.金融消費者保護職能及我國金融監管制度的完善［J］.福建金融，2006，（3）.

［4］郭丹.金融消費者權利法律保護研究［D］.長春：吉林大學，2009.

［5］劉一展.金融消費者保護視角下的美國金融監管改革立法考察與借鑒［J］.現代財經（天津財經大學學報），2010，（10）.

［6］伊士國，吳丹.試析銀行客戶金融隱私權的法律保護［J］.湖北社會科學，2010，（10）.

責任編輯：焦世玲

責任校對：武玲玲

Policy Study on China's Financial Consumers Protection

Wang Shishui

（Economic Management Institute， Inner Mongolia University of Science and Technology， Baotou 014010， China）

Abstract： Based on domestic and foreign research status of financial consumer protection， we should perfect specific legal system of financial consumer protection from the following aspects: establishing official system of financial consumer protection in fund retail; paying equal attention to institutional regulation and functional regulatory capacity; establishing the industry standard and reliable credit rating mechanism; paying attention to inter-coordination of financial consumer protection and financial innovation， etc.

Key words： financial markets; consumer protection; policy research