新財稅體制下普通公路投融資問題的思考

摘要：普通公路作為重要的基礎設施，在經濟和社會發展中起著重要的基礎性作用。受燃油稅改革的影響，傳統的普通公路投融資機制受到一定沖擊，普通公路建設面臨資金來源渠道變窄、資金撥付不及時、資金缺口增大等問題。為解決上述問題，要從政府和市場兩個層面入手，加大公共財政投入，擴大公路建設專項稅收范圍，創新普通公路融資政策，拓寬市場融資渠道，促進普通公路持續健康發展。

關鍵詞：普通公路；投融資；稅費改革

中圖分類號：F812.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2011）05-0093-04

改革開放以來，我國公路交通建設事業取得了長足發展，公路網密度、通達程度和等級不斷提高。然而，各省在大搞交通建設的熱潮中，在促兩頭（一是高速公路，另一是農村公路）的同時，作為“大公路網”重要組成部分、連接高速公路與農村公路的普通公路（亦稱“國省干線公路”）建設養護資金嚴重不足。尤其是隨著2009年成品油價格和稅費改革的實施，原有的普通公路投融資渠道受到了嚴重沖擊，普通公路建設養護資金缺口進一步擴大。在這樣的背景下，研究如何創新普通公路投融資模式，確保普通公路建設健康發展，具有重要的現實意義。

一、稅費改革前我國普通公路建設資金來源渠道及結構分析

稅費改革前，我國普通公路建設資金主要來自中央與各級地方政府的投入以及市場融資。其中，政府投入包括中央政府的車輛購置附加稅、地方自籌（主要是養路費等公路交通規費收入）、國家及地方預算內資金、國債、地方政策籌款等。市場融資則主要有國內外銀行貸款、轉讓經營權、直接利用外資等。2008年，我國普通公路建設資金來源結構如圖1所示。從圖1中不難看出，稅費改革前，我國普通公路建設資金來源結構具有以下特征：

第一，公路建設資金來源以銀行貸款為主，國內外貸款（含利用外資）占到了36%左右。

第二，原由交通部門掌握的公路養路費、公路貨運附加費、公路客運附加費等地方自籌資金在公路建設中發揮了重要作用。在全部公路建設資金來源中，地方政府投入比例占全部投入資金的35%。普通公路作為準公共物品（非收費公路屬公共物品），其建設資金應主要來源于各級政府投入，但地方政府受自身經濟發展水平、財政能力的限制，投入的資金以養路費等交通規費為主，公共財政投入不足。

第三，中央財政對公路建設資金投入偏少，國家預算內資金和車購稅資金合計投入僅占15%。

第四，企事業單位自籌和其他資金所占比例較小。這說明我國公路建設吸引社會資金不足。

二、稅費改革的主要內容及其對普通公路建設資金的影響

2009年1月1日，《國務院關于實施成品油價格和稅費改革的通知》的施行標志著我國公路稅費改革正式啟動。此項改革涉及普通公路維護、建設的主要內容有：（1）“費改稅”，也就是將原有的公路養路費等交通運輸行業“六費”取消，取而代之的是燃油稅。與之相伴，原在交通系統內部循環的交通規費成為一般性稅收并需要中央進行轉移支付。（2）逐步有序取消政府還貸二級公路收費，對于取消二級公路收費權后產生的債務，中央和地方各負擔50%并在5年內還清。（3）改革后形成的交通資金屬性不變、資金用途不變、地方預算程序不變、地方事權不變，即“四不變”原則。從中不難看出，稅費改革對普通公路建設養護資金來源渠道、管理體制等方面都產生了重要影響。

（一）資金來源方面

1． 原有的信貸融資平臺消失，資金供需矛盾突出。改革前，由交通部門掌握的交通規費資金在普通公路投融資中發揮著重要作用。它不僅是市、縣級政府公路建設配套資金的主要來源，而且交通規費形成的現金流也是地方交通部門用來吸引銀行信貸資金或擔保融資的重要基礎。自“十五”以來，這兩項在普通公路建設資金來源結構中一直保持在70%以上（古尚宣，2009）。改革后，原來用作質押貸款的交通規費收入不復存在，不僅地方配套資金面臨新的困難，也失去了以此作質押擔保融資和貸款的基礎。再加上二級公路收費權益取消，地方交通部門普通公路建設和養護的融資平臺也隨之消失。如此一來，原來作為公路建設主要資金來源的銀行貸款方式已行不通。顯然，如果不盡快建立新的普通公路投融資平臺，僅靠包括車輛購置稅和燃油稅分配形成的財政性公路建設資金，遠遠滿足不了普通公路建設和養護資金需求。

2． 中央和地方事權不匹配，地方配套資金面臨新的困難。隨著公路建設規模的不斷擴大，每年公路建設需要大量的市、縣級地方配套資金。但是，市、縣級財政預算中并沒有“交通建設”經常性支出安排。改革前，地方公共財政對普通公路的投入并不大，養路費等交通規費的超收分成收入是市、縣級地方配套資金的主要來源。改革后，公路交通規費收入不復存在，取而代之的是由國稅部門征收的中央稅，再加上許多原屬地方的稅種（如企業所得稅）逐漸被劃分為中央地方共享稅，地方財力被進一步削弱，地方配套資金的籌集面臨新的困難。

3． 積存債務處理加大了地方財政負擔，影響地方財政對公路建設投入的積極性。改革前，二級公路的主要還款來源是二級公路收費。二級公路收費權取消后，項目的還款來源變為中央、地方兩級的財政補助，中央和地方各負擔50%。但是，交通部門在核定清算撤站債務時并沒有將債務的利息支出、撤站務工費以及人員安置費用等考慮在內。這樣，中央撥付的那50%就被打了折扣，換言之，這些費用也要由地方來解決，這無疑增加了地方的財政負擔。以湖北省為例，截至2008年底，湖北省二級公路債務余額為253億元，以二級公路收費站為融資平臺，未獨立設站的一、三級等公路債務余額為91億元，共計344億元。除國家已明確每年從燃油稅收入中安排資金，用于逐步償還50%的二級公路債務外，還有巨額存量債務亟待化解。這對大部分市區“吃飯財政”的現實而言，無疑是一個巨大的債務負擔。據測算，湖北省每年可獲得中央燃油稅補助資金21.67億元，但同期應付二級公路銀行貸款利息10.37億元，可用于還債的僅剩11.3億元，要全部還清二級公路債務，需要22年（曹娟，2010）。如果還債都成問題，又怎能拿得出錢再搞新的建設項目呢？

（二）資金使用與管理方面

1． 公路建設養護資金專款專用的原則可能受到影響。交通專項資金分配模式涉及到部門間、地區間的利益和權力分配。實行“費改稅”后，原由省級政府部門征收的政府基金、行政事業性收費變為國家通過征收燃油稅的形式依法籌集交通基礎設施維護、建設資金，并通過財政轉移支付方式分配給各省份。這種資金分配模式在加強預算管理和財政監督的同時，也帶來了一些負面影響。由于燃油稅轉移支付資金直接撥付到當地財政，上級交通部門安排的公路建設、養護規劃是否能夠順利實施，還要看當地的財政情況。若地方財力較弱，有可能將這部分資金挪作他用或擠占部分資金。如此一來，公路專項資金要做到專款專用難度很大。

2． 資金撥付渠道的變化影響到普通公路建設養護進度，削弱了公路管理部門的行業管理職能。改革前，公路建設資金在行業內運行，基本上在上一年末就會確定下一年的計劃。另外，考慮到公路建設資金投入大、施工具有季節性等特點，省級交通主管部門一般會按照計劃預撥一部分資金，地方交通部門也可以根據計劃用養路費超收分成收入等墊付一部分資金先行安排一些項目。改革后，普通公路資金在下行方式上有所變化，由原來行業內直接撥付改為由省財政撥付市、縣財政。這種變化不僅可能帶來交通專項資金被地方政府擠占、挪用、到位不及時等問題，而且資金不再有預撥現象，指標、文件下來后才能按照進度撥款，根本體現不出計劃的前瞻性，影響到公路的及時養護和建設進度。而與此同時，取消二級公路收費權后，出于降低運輸成本的考慮，大量車流由原來的高速公路和一級公路轉向二級公路，致使二級公路車流量急劇增多，尤其以超載、超限車輛為甚，由此造成路面、橋梁受損嚴重，養護成本上升。但是，計劃上報審批的速度趕不上道路損壞的速度，在申報沒有批準之前，考慮到安全性和公路的正常通行等問題，地方交通部門不得不提前啟動公路大修項目。但這部分資金從哪里來？恐怕只能占用其他項目。如此一來，地方公路管理部門的行業管理職能和公路建設規劃的實施就會受到嚴重影響。

三、創新普通公路建設投融資政策的思路和建議

針對上述財稅體制改革對普通公路投融資帶來的不利影響，結合普通公路的準公共物品屬性，筆者認為，應當從政府和市場兩個層面進行制度創新，拓寬普通公路投融資渠道；同時，從制度和法律層面確保資金的及時到位。

（一）加大政府投入，推動市場融資創新，擴大普通公路建設資金來源

1． 加大政府投入，使普通公路回歸公益性。首先，加大中央財政性資金投入。不論發達國家還是發展中國家，都將公路列為準公共物品的范疇。尤其是非收費的普通公路，其公益性特征更為明顯。因此，中央政府理應加大普通公路建設資金投入的力度。然而，從目前情況來看，我國中央財政對普通公路的投入明顯不足。據統計，“十五”以來，中央預算內資金和車購稅資金年平均投入不足20%（古尚宣，2009）。由于中央財政投入少，造成了普通公路建設過度依賴銀行信貸資金、地方交通部門負債率高企的不良狀況。稅費改革后，隨著中央財政實力的增強，在提高對地方轉移支付比例的同時，中央也有必要承擔更多的事權，在公路基礎設施建設中加大中央財政性資金的投入，從而實現普通公路建設由公共財政承擔而不是依靠貸款維持，使普通道路回歸到公共物品的本質上來。

其次，加大地方政府籌措資金力度。地方政府是普通公路建設的主要承擔者，同時更是公路的最大受益者，地方政府理應加大對普通公路的投資力度。不過，如果地方財政收入有限，那么新增財政支出用于普通公路建設難度將會很大。為解決地方配套資金不足問題，地方政府應積極解放思想、更新觀念，創新制度和政策，擴大普通公路建設資金來源渠道。譬如，可以將非稅收入中的土地出讓金收益安排一定比例用于公路建設。這是因為，土地的級差效益與公路密不可分，公路越發達，交通越便利，土地價格越高。因此，事實上土地出讓金收益中包含著大量的公路建設投入，從土地出讓金中提取一定比例的專項資金用于公路建設，符合“取之于路，用之于路”的原則。廣東省中山市自2008年起對該市干線公路網共20條公路進行定線規劃，將道路兩側各500米范圍內的土地進行預控，公路兩旁預控的土地由政府統一經營，所得款項用于建設其他公路（吳娟、馮繼妍，2008）。這種通過土地儲備增值籌集道路建設資金的做法，不僅有利于對干線公路沿途進行統一規劃，也是公路建設融資方式的一種突破。另外，在有資源的地區，可以考慮從礦業權分成收入中拿出一部分資金專項用于普通公路建設。根據財政部與國土資源部《關于探礦權采礦權有償取得制度改革有關問題的補充通知》（財建（2008）22號文）的規定，礦業權價款收入中央與地方實行2∶8分成。由于資源的開發和運輸對普通公路存在高度依存性，因此，在省財政所得的80%中拿出一定比例用于普通公路建設是完全合情合理的。

最后，擴大公路建設專項稅收范圍。世界上沒有真正意義上的免費公路，公路的建設、養護資金不是依靠收費就是依靠收稅。收費和收稅應該說只是籌集資金的不同方式，功能和目的是一致的。發達國家經驗表明，公路用戶稅制度是保證公路建設和養護資金穩定來源的有效方法之一。國外公路用戶稅征收范圍較廣，美國的公路用戶稅在燃油稅和車輛購置稅的基礎上增加了輪胎稅、超重貨車稅、機動車輛稅；日本除征收燃油稅、車輛購置稅外，還同時征收石油液化氣稅、重車稅。美國通過征收燃油稅、輪胎稅等稅種所收的費用作為公路的信托基金，可以滿足公路發展資金需求的70%。而我國目前類似公路用戶稅的只有兩種：車輛購置稅和燃油稅，并且燃油稅只能有部分用于公路建設，這樣，用于公路建設的專項稅收收入明顯不足。據交通部測算，我國的專項稅收只能滿足公路建設需求資金的18%和公路養護需求資金的33%。因此，我國應該充分借鑒國外經驗，不僅要繼續保持車輛購置稅作為公路建設專項稅收的屬性，還應當考慮開征新的用戶稅。如針對超載、超重車輛對普通公路損壞嚴重的情況，開征重車稅；針對部分汽車采用其他能源規避燃油稅，開征石油液化氣稅和輪胎消費稅等。

2． 積極推動市場融資創新，借助社會力量拓寬普通公路建設資金來源渠道。首先，尋求新的銀行貸款質押渠道，繼續爭取信貸支持。在各級政府一時難以加大財政投入的情況下，信貸融資渠道還有必要保持。隨著我國居民汽車消費量的提升，車購稅收入會隨之增大，因此可以利用公路建設的階段性和車購稅使用“前緊后寬”的時間差，由中央政府用車購稅資金質押統一貸款、統一還款。這種方式可以充分利用未來財政資金，緩解當前財政支出壓力，加快普通公路建設步伐。其次，盤活存量資產，嘗試新的市場融資方式。對于一級公路等收費公路，可以考慮資產證券化和售后回租等方式融資。資產證券化是以融通資金為目的，將缺乏流動性但具有穩定的未來收入現金流的存量資產進行組合和信用增級、并依托該現金流發行可以在金融市場上出售和流通的證券的過程。收費公路能夠在未來產生穩定的現金流，因此，收費公路存量資產非常適合采取證券化方式融資，融資所得資金可以用于建設新的收費公路。另外，收費公路具有穩定的、長期的通行費收入現金流，具備實施售后回租的基礎和條件，通過售后租回方式將出售公路存量資產所得收入用來建設新的公路項目，也可以起到盤活存量資產、充分利用未來資金的效果。

（二）建立完善的法律法規體系，為公路建設資金使用提供法律保障

為確保公路建設資金使用上的專用性和及時性，有必要建立相應的法律法規體系。美國先后頒發了《公路稅收法》和《聯邦資助公路法》，確保公路用戶稅長期穩定、持續；日本也先后出臺了《汽油稅法》、《道路建設特別措施法》和《道路建設財源臨時措施法》等。而我國除《公路法》外，目前還沒有關于公路建設資金管理的法律文本，這就難免帶來公路建設專項資金被擠占、挪用、拖欠等問題。而一旦“四不變”原則得不到有效落實，那么稅費改革的出臺效果就會被打折扣。為此，有必要借鑒發達國家的先進經驗，為我國公路建設的資金籌措、使用和管理設立專門的法律文件，確保資金來源和資金規模都能在法律的框架內得到保證，資金使用也能夠在法律的監督下規范、有序地進行。

參考文獻：

［1］交通運輸部.2001-2008年公路水路交通行業發展統計公報［EB/OL］.http://www.moc.gov.cn.2009-04-09.

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［3］曹娟.建立湖北普通公路發展融資平臺的思考［J］.統計與決策，2010，（6）：82-83.

［4］吳娟，馮繼妍.《中山市干線公路定線及沿線用地控制規劃》已獲批準實施，公路建設融資方式有突破［N］.中山日報，2008-03-21.

［5］佚名.全國不收費公路將超96%［N］.新京報，2011-03-24.

責任編輯：焦世玲

責任校對：李金霞

Thinking about the Problems of Ordinary Highway Investment and

Financing in the New Tax System

Li Guirong， Ding Yu

（Accounting Institute， Hebei University of Economics and Business， Shijiazhuang 050061， China）

Abstract： As important infrastructure， ordinary highway plays a important basic role in economic and social development. The traditional financing mechanism of ordinary highway is suffered certain impact due to the influence of fuel tax reform， ordinary highway construction is faced many problems， such as funding sources narrow， funds appropriation delaying， funding gap increasing， etc. To solve the above problems， we should start from two aspects of the government and the market， increase public financial investment， expand special tax limits of highway construction， innovate ordinary highway financing policies， and broaden the financing channels， to promote the healthy and continual development of the ordinary highway.

Key words： ordinary highway; investment and financing; reform of taxation expenses