環(huán)境治理中的公眾參與:理論與制度

[摘要]公眾參與是環(huán)境治理過程中的一項重要原則。環(huán)境治理中的公眾參與是指在公共當局（主要是政府及其管理機構(gòu)）和有關企事業(yè)單位所進行的與環(huán)境相關的活動中，利益相關的個人、團體和組織（比如環(huán)境NGOs）獲得相關信息，參與有關決策，并督促有關部門有效實施相應的環(huán)境政策，以保障自身的權(quán)利并促進環(huán)境改善的所有涉及環(huán)境問題的活動。自20世紀六七十年代西方環(huán)境運動興起以來，公眾參與隨著環(huán)境運動的演變發(fā)生了諸多變遷。公眾參與環(huán)境治理既是一項基本的人權(quán)，也是促進民主政治發(fā)展、更加有效達到環(huán)境治理目的的一條重要途徑。從審議民主視角來看，公眾參與也是實現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)的一種主要體現(xiàn)方式。國家必須創(chuàng)設有效的制度和參與渠道來保障環(huán)境治理中的有效公眾參與，以最終實現(xiàn)環(huán)境問題的有效解決。

[關鍵詞]環(huán)境治理；公眾參與；環(huán)境運動

[中圖分類號]D5；X22[文獻標識碼]A[文章編號]1674-6848（2011）02-0043-12

[作者簡介]李慧明（1973-），男，山西忻州人，山東大學政治學與公共管理學院國際政治專業(yè)2008級博士研究生，主要從事環(huán)境政治與歐洲政治研究。（山東濟南250100）

[基金項目]山東省環(huán)保廳2009年環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術研發(fā)項目“山東省環(huán)境治理中的公眾參與研究”階段性成果。

Title: Public Participations in Environmental Governance: Theory and Institutions

Author: LI Hui-ming

Abstract: As one of the most important principles in modern environmental governance， the public participation means that individual citizen， groups or organizations such as Environmental Non-governmental Organizations (NGOs) access to environmental information， participate in decision-making and monitor effective implementation of environmental policies so as to protect their own rights and promote environment in public authorities or some corporations’ specific activities related to environmental matters. The public participation has experienced great changes since western environmental movements emerged in 1960s-70s. The public participation in environmental governance is both basic human rights and an important approach to promoting development of democracy and improving environmental quality. It is also an important environmental citizenship of the public from perspective of deliberative democracy. Both national and local governments must ensure effective public participations in environmental governance through establishing good institutions so that the environmental problems can be resolved effectively.

Key words: environmental governance；public participation；environmental movements

隨著環(huán)境問題的日益突出，解決環(huán)境問題、加強環(huán)境治理已成為當代民族國家的一項極其重要的任務，也成為當代社會政治議事日程中的一個重要問題。自20世紀六七十年代環(huán)境運動在歐美地區(qū)興起以來，公眾的環(huán)境保護意識日益加強，在國家環(huán)境治理中的參與意識也日益加強，環(huán)境NGOs在國家、地區(qū)乃至全球環(huán)境治理中發(fā)揮越來越重要的作用，許多研究者甚至開始強調(diào)“全球公民社會”的形成及其積極作用（Lipschutz et al.，1996；McCormick，1999:52-71；Elliott，1998；周俊，2008）。國家、地區(qū)乃至全球環(huán)境治理中的公眾參與問題不但成為政治學、社會學等學科理論關注的一個重要問題，而且也成為當代社會政治實踐中越來越受到關注的一個問題。①本文試圖結(jié)合環(huán)境政治學和環(huán)境社會學等理論，對環(huán)境治理過程中的公眾參與進行一個較為系統(tǒng)的理論闡釋，揭示環(huán)境治理中公眾參與的一些基本規(guī)律和特點，以期對這一社會現(xiàn)象有一個進一步的理解。

一、環(huán)境治理中的公眾參與：概念與內(nèi)涵

通俗理解，環(huán)境治理就是解決環(huán)境問題的過程，這一過程涉及一系列問題，比如：治理的主體與客體，治理的方式與途徑，治理的成本與效益，等等。一般而言，從世界各地的環(huán)境治理實踐來看，環(huán)境問題的解決主要是政府的一項職責，環(huán)境治理更多顯示的是一種政府的執(zhí)政行為，包括從環(huán)境問題的界定、解決手段和途徑的選擇（決策）到效果的評價，或者表現(xiàn)為對某些經(jīng)濟社會活動帶來的環(huán)境影響進行評估和界定，制定環(huán)境管治政策，約束和引導企業(yè)行為，維護公眾利益。因此，環(huán)境治理中的公眾參與更多地表現(xiàn)為如何協(xié)調(diào)政府與公眾的關系，如何最大限度地調(diào)動有關各方的積極性，以最終達到改善環(huán)境的目的。然而，公眾參與（public participation）雖然目前在學術界和社會實踐中越來越受到重視，但對于公眾參與的概念及其內(nèi)涵的界定仍然存在爭論（Rowe et al.，2005）。在當前與環(huán)境治理公眾參與有關的學術文獻中，對公眾參與的表述至少有以下四種：環(huán)境管理公眾參與，公眾參與環(huán)境管理，環(huán)境保護公眾參與，公眾環(huán)境政治參與。接下來，筆者結(jié)合這些學術文獻，對本文所論述的環(huán)境治理中的公眾參與進行內(nèi)涵與外延的界定。

1998年通過的《奧胡斯公約》（《在環(huán)境問題上獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律的公約》）②所定義的公眾是指“指一個或多個自然人或法人，以及按照國家立法或?qū)嵺`，兼指這種自然人或法人的協(xié)會、組織或團體”，并明確指出“公共當局”主要指各級政府和行使公共職能的有關機構(gòu)，“所涉公眾”是指“正在受或可能受環(huán)境決策影響或在環(huán)境決策中有自己利益的公眾”，也包括一些相關非政府組織，但并沒有明確界定什么是“公眾參與”。③從公約文本關于公眾參與的條款④我們可以看出，確保公眾獲得環(huán)境信息并采取措施保障公眾參與有關決策都是公共當局的責任和義務，因此，這里的“公眾參與”實際上是指在公共當局的環(huán)境決策過程中所涉公眾（主要是所涉公眾，當然其他公眾也可以參與）獲得信息、發(fā)表意見、與公共當局進行磋商和共同決策的過程。珍妮·羅維（Gene Rowe）和林·弗瑞沃（Lynn J. Frewer）根據(jù)倡議者（主要是指政府或管理機構(gòu)，實際上也就是公共當局）和參與者之間信息流的不同明確區(qū)分了公眾溝通（public communi-cation）、公眾協(xié)商（public consultation）和公眾參與（見圖1），指出公眾參與的本質(zhì)在于政府與公眾之間的溝通互動，信息流是雙向的（Rowe et al.，2005）。

2007年中國海洋大學馬彩華的博士論文《中國特色的環(huán)境管理公眾參與研究》指出，公眾參與是指社會群眾、社會組織的單位或個人作為主體，在其權(quán)利義務范圍內(nèi)有目的的社會活動。文章并沒有明確給出一個“環(huán)境管理公眾參與”的概念，根據(jù)其論述，“環(huán)境管理公眾參與”主要指涉環(huán)境管理過程中公眾的一種“有目的的社會活動”（2007），但是這個論述相當籠統(tǒng)和模糊。2009年復旦大學陳衛(wèi)國在其碩士論文《環(huán)境治理中的公眾參與研究》中指出，公眾參與是指針對一個特定的事項，公眾、企業(yè)與政府等不同利益主體之間，在法律所賦予的權(quán)利與義務范圍內(nèi)，為達成一致的共識與共同的目標所衍生出一系列的“聯(lián)系、協(xié)調(diào)、溝通、妥協(xié)”等對話、交流的行為活動與過程。公眾參與環(huán)境管理是指社會公眾有權(quán)平等參與環(huán)境立法、決策、司法等與其環(huán)境權(quán)益相關的一切活動，依法以各種形式和渠道參與決定、影響和幫助環(huán)境行政權(quán)力的依法有效行使（2007）。這個概念相對比較清晰。也有學者從環(huán)境法的角度對環(huán)境保護中的公眾參與作了廣義、相對狹義和狹義的概念區(qū)分（史玉成，2008），認為廣義的公眾參與是指“在環(huán)境資源保護中，任何單位和個人都享有保護環(huán)境資源的權(quán)利，同時也負有保護環(huán)境資源的義務，都有平等地參與環(huán)境資源保護事業(yè)、參與環(huán)境決策的權(quán)利”（呂忠梅，2000：236）。相對狹義的公眾參與是指“公眾及其代表根據(jù)環(huán)境法賦予的權(quán)利義務參與環(huán)境保護，是各級政府及有關部門的環(huán)境決策行為、環(huán)境經(jīng)濟行為以及環(huán)境管理部門的監(jiān)管工作，聽取公眾意見，取得公眾認可及提倡公眾自我保護環(huán)境”（陳建新，2003）。而狹義的公眾參與是指“在環(huán)境保護領域里，公民有權(quán)通過一定的程序或途徑參與一切與環(huán)境利益相關的決策活動，使得該項決策符合廣大公民的切身利益”（汪勁，2000:100）。這些定義關于公眾參與的主體和范圍都有一定差異。廣義說認為參與主體包括一切的單位和個人，對于參與的范圍則認為包括環(huán)境保護的所有環(huán)節(jié)；相對狹義說認為公眾參與的范圍限于參與環(huán)境決策、環(huán)境經(jīng)濟行為的執(zhí)行和環(huán)境管理；狹義說則認為參與的主體只能是與決策利益相關的公民，參與的范圍僅限于環(huán)境決策。在這種分析的基礎上，該學者給出的公眾參與的定義是：“公民和社會團體按照法定的程序和途徑，平等地參與環(huán)境立法、決策、執(zhí)法、司法等與其環(huán)境權(quán)益相關的一切活動。在這里，參與的主體應當理解為廣泛意義上的公民和社會團體；參與的范圍包括環(huán)境立法、環(huán)境行政決策、環(huán)境行政執(zhí)法、環(huán)境司法等不同階段的環(huán)境法律實施的活動。”該學者把公眾參與的范圍劃分為環(huán)境立法參與、環(huán)境行政參與、環(huán)境司法參與，并強調(diào)“實踐中的公眾參與可能更多地表現(xiàn)為一種綜合性的參與，很難與上述劃分做出機械式的一一對應關系。”（史玉成，2008）這個定義相對比較清晰，但作者主要是從環(huán)境法的視角，把公眾參與界定為與環(huán)境法有關的一切活動。事實上，整個環(huán)境治理除了與相關環(huán)境法有關的活動之外，還有許多與立法、決策、執(zhí)法、司法等相關但不能等同的一些活動，比如對于國家或企業(yè)的某些經(jīng)濟活動由于涉及環(huán)境影響而引發(fā)的公眾抗議或某些非傳統(tǒng)方式的公眾參與，是整個環(huán)境運動和環(huán)境保護活動中非常重要的公眾參與表現(xiàn)，就不被包括在上述范圍內(nèi)。也有學者從比較廣義的意義上把公眾環(huán)境政治參與（environmental public participation）理解為更一般意義上的環(huán)境政治，即生態(tài)環(huán)境問題作為一個新型政治議題導致的公眾政治參與范圍和形式的擴展，但前者并不完全等同于后者，前者主要側(cè)重于公眾對政府環(huán)境管治、環(huán)境非政府組織或團體和環(huán)境政黨在不同政治層面比如基層、全國和國際水平上的參與（郇慶治，2007：131），這是從更加一般意義上的政治學視角來理解與環(huán)境問題有關的公眾政治參與。

基于以上分析，無論是“環(huán)境管理公眾參與”，還是“公眾參與環(huán)境管理”，或是“環(huán)境保護公眾參與”，實質(zhì)上與本文所論述的“環(huán)境治理中的公眾參與”指涉的內(nèi)涵與外延大致一樣，只是分析的視角不同。基于此，本文打算從一種相對比較寬泛的視角來定義“環(huán)境治理中的公眾參與”，把其界定為在公共當局（主要是政府及其管理機構(gòu)）及有關企事業(yè)單位所進行的與環(huán)境相關的活動中，利益相關的個人、團體和組織（比如環(huán)境NGOs）獲得相關信息、參與有關決策并監(jiān)督和督促有關部門有效實施相應環(huán)境政策，以保障自身的權(quán)利并促進環(huán)境改善的所有涉及環(huán)境問題的活動。這里，公眾的指涉范圍相對比較寬泛，主要是相對于公共當局（政府）而言的，但有些情況下，當強調(diào)國家的某些與環(huán)境相關的立法行政活動時，企事業(yè)單位也屬于公眾的指涉范圍，而當強調(diào)某些企事業(yè)單位涉及環(huán)境問題的活動時，公眾就是與它們相對的所涉公眾。因此，這里強調(diào)的公眾參與的主體是一個相對動態(tài)的概念；而公眾參與的范圍也相對比較寬泛，參與方式也比較靈活多樣，更多強調(diào)一種自下而上的過程，強調(diào)國家、公眾、企業(yè)之間的交流、溝通與互動，也更多地強調(diào)公眾參與環(huán)境治理的主動性和積極性。當然，所有公眾參與的前提必須是國家的法律制度提供某種有效的參與機制、渠道和途徑的制度保障。

二、20世紀六七十年代以來西歐環(huán)境運動的演變與公眾參與的變遷：歷史與現(xiàn)實

環(huán)境問題由來已久，但到20世紀60年代末才真正進入公眾視野，第一次被理解為一種總體性環(huán)境危機，并出現(xiàn)了大規(guī)模的環(huán)境抗議運動（郇慶治，2007：35；Rüdig，1988；Rootes，2003：234）。事實上，從環(huán)境問題由一種邊緣性社會問題最后進入傳統(tǒng)政治議題并占據(jù)越來越重要的地位，期間的演變過程中，公眾參與始終發(fā)揮著非常重要的推動作用。正是在大規(guī)模街頭抗議到反核運動，再到環(huán)境非政府組織的大量涌現(xiàn)，再到環(huán)境政黨（綠黨）的興起并進入政府，在公眾力量的推動下，環(huán)境政治才日漸走向成熟。期間，隨著公眾環(huán)境意識、政治熱情和參與意識的增強，環(huán)境運動從形式到影響經(jīng)歷了很大的演變，而公眾參與也相應經(jīng)歷了重大變化。西歐是現(xiàn)代環(huán)境運動興起、演變最主要的地區(qū)之一，也是現(xiàn)代環(huán)境政治發(fā)展較為成熟的地區(qū)之一，所以，本文接下來通過重點考察西歐環(huán)境運動發(fā)展變化來揭示公眾參與的變遷及其特點。

1.現(xiàn)代環(huán)境運動（environmental movem-ents）的興起與環(huán)境行動主義——大規(guī)模街頭抗議與公眾的直接行動（20世紀六七十年代到80年代中后期）。現(xiàn)代環(huán)境運動是西方新社會運動的重要組成部分，20世紀60年代末70年代初隨著西方國家環(huán)境問題的日益突出，伴隨著和平運動、反核能運動逐漸興起，日益成為影響歐美政治的一個重要議題（Van Der Heijden，1999； Rüdig，1988）。1962年蕾切爾·卡遜（Rachel Carson）《寂靜的春天》的出版以及1972年羅馬俱樂部《增長的極限》的發(fā)表所代表的一系列“生存主義”災難性的預言，激起了世界民眾對環(huán)境問題的廣泛關注。縱觀這個時期的西歐環(huán)境運動以及環(huán)境運動中的公眾參與，因為這個時期的環(huán)境問題更多地表現(xiàn)為兩種“失靈現(xiàn)象”——市場失靈與政府管治失靈（方世南等，2004），公眾參與環(huán)境運動主要表現(xiàn)為對政府、污染企業(yè)的不滿。因此，這個時期的環(huán)境治理首先表現(xiàn)為政府管治下的一種“末端治理”，更多地表現(xiàn)為對經(jīng)濟行為所引發(fā)的污染現(xiàn)象的一種“矯正”，是對大規(guī)模公眾抗議帶給政府巨大壓力的被動回應，所以更多的是社會經(jīng)濟活動的附帶產(chǎn)品和經(jīng)濟目標的“伴生物”（Hildebrand，2002：16-24）。在這種狀況下，這個時期政府、企業(yè)、公眾三者之間的關系更多地表現(xiàn)為一種對立對抗的緊張關系，而有的時候甚至會出現(xiàn)政府和污染企業(yè)暗中合作“對付”公眾。因此，這個時期環(huán)境治理中的公眾參與主要表現(xiàn)為大規(guī)模的街頭抗議、群眾性游行示威，以及一些環(huán)境激進分子的直接行動（比如占領、圍堵、阻止行為）。當然由于各國歷史、文化和政治機會結(jié)構(gòu)（political opportunity structure）不同，歐美各國環(huán)境運動中公眾參與的方式、規(guī)模和結(jié)果因國而異（Koopmans，1996），但總體而言，這個時期的公眾參與更多使用非傳統(tǒng)的激進方式，組織化程度不高，公眾參與更多表現(xiàn)為一種對某些急切環(huán)境問題的激進回應和對政府的“反叛”。

2.環(huán)境運動的制度化和組織化轉(zhuǎn)型與公眾參與的制度化（20世紀80年代末到90年代后期）。經(jīng)過二十多年的演變，研究者普遍認為自20世紀80年代中后期西歐環(huán)境運動發(fā)生了廣泛而深刻的變化，向制度化與組織化方向轉(zhuǎn)型，公眾參與方式多樣化，政府、企業(yè)與公眾之間的關系逐漸從對抗走向合作共同應對環(huán)境問題，這是這個時期西方環(huán)境運動與公眾參與發(fā)生轉(zhuǎn)型的主要表現(xiàn)，雖然這種制度化在各國之間存在著明顯的差異，而且制度化轉(zhuǎn)型的過程中同時又出現(xiàn)了一些更加分散化的非制度化公眾抗議運動（Rootes，2003；郇慶治，2007：89-111；Van Der Heijden，1997）。根據(jù)一些學者的研究，這個時期環(huán)境運動制度化走向最為明顯的表現(xiàn)就是環(huán)境運動組織化增長、環(huán)境運動內(nèi)部的制度化和外部的制度化。這里，外部制度化主要是指環(huán)境主義者參與環(huán)境運動方式的變化。據(jù)研究，環(huán)境運動行動方式主要有兩大類五種：一是傳統(tǒng)行動方式，包括傳統(tǒng)方式（游說，發(fā)表宣言等），直接民主方式（全民公決）；二是非傳統(tǒng)行動方式，包括示威式活動（游行，遞交請愿書等），對抗式（占領，封鎖等），暴力方式（縱火，針對個人的暴力行為等）。環(huán)境運動外部制度化就是環(huán)境主義者更多使用制度化合作方式參與政府的環(huán)境治理而較少采取對抗或暴力的非傳統(tǒng)參與方式（Van Der Heijden，1997）。另外一些制度化的表現(xiàn)主要有：政府逐漸把環(huán)境議題納入重要議事日程并建立相應的環(huán)境治理機構(gòu)，環(huán)境政黨（綠黨）的出現(xiàn)與參政，以及環(huán)境組織規(guī)模的壯大與參與決策渠道的制度化（Rootes，2003：1-7）。總體而言，這個時期是環(huán)境運動發(fā)展過程中的一個重要轉(zhuǎn)型時期，由于以下三個因素，公眾參與環(huán)境治理的制度保障、參與渠道、途徑和方式都走向了制度化。一是環(huán)境問題本身的日益嚴峻引起了公眾的廣泛關注，作為民主制度框架下的民選政府逐漸把環(huán)境問題當做政府行政過程中的一個重要議題來對待，而使環(huán)境議題擺脫了經(jīng)濟活動“附帶產(chǎn)品”的性質(zhì)。二是環(huán)境運動本身逐漸走向成熟，參與政府的環(huán)境治理，為政府提供咨詢和建議，使用建設性的參與方式來影響政府的決策逐漸成為環(huán)境組織和環(huán)境專家參與環(huán)境治理的主要方式。三是環(huán)境管治手段和理念的轉(zhuǎn)變，預防性原則成為制定環(huán)境政策的一項重要原則，生態(tài)現(xiàn)代化理論從20世紀80年代中后期興起，改變了對發(fā)展經(jīng)濟與保護環(huán)境之間的“零和游戲”的傳統(tǒng)看法，追求經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境改善的雙贏，環(huán)境治理越來越要求政府實施“明智的”管治方式，為公眾參與創(chuàng)設了更多的條件（Hajer，1995；Jnicke，2006）。當然，這制度化轉(zhuǎn)型從來也不是線性發(fā)展的。經(jīng)驗研究表明，隨著環(huán)境運動的制度化也出現(xiàn)了一種對此的“反彈”，那就是由于制度化而導致了積極參與成員的減少，環(huán)境運動出現(xiàn)低動員化。但與此同時又出現(xiàn)了某些新的松散的致力于直接行動的非組織化環(huán)境抗議，環(huán)境運動畫面呈現(xiàn)一幅較為復雜的情勢（郇慶治，2007）。

3.多層環(huán)境治理結(jié)構(gòu)的形成與多渠道的公眾參與（20世紀90年代末以來）。環(huán)境治理直接關系到公眾的切身利益，隨著公眾環(huán)境保護意識和環(huán)境關切的逐漸增強，公眾的參與訴求也逐漸增強。1998年聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會簽署的《奧胡斯公約》，正是出于加強環(huán)境治理過程中公眾參與的目的和背景而出臺的。20世紀90年代末到21世紀初的這段時間，環(huán)境問題繼續(xù)成為公眾高度關注的一個問題，國際社會對某些全球性環(huán)境問題（比如全球氣候變化）的熱切討論和關注也進一步加強了這種趨勢。縱觀這個時期環(huán)境治理過程中的公眾參與，依然呈現(xiàn)一幅相當復雜的畫面。但總體而言，通過對西歐環(huán)境治理的觀察，我們大致可以認為，這個時期類似于20世紀七八十年代那種大規(guī)模街頭抗議運動逐漸減少，由于公眾參與的制度化、環(huán)境運動的組織化，公眾的環(huán)境關切訴求總體上具備了較為暢通的輸入決策過程的制度和渠道，因而，事實上公眾參與的規(guī)模、形式和影響都發(fā)生了深刻變化。這個時期整體的環(huán)境治理逐漸呈現(xiàn)出一種多重管治、多層治理、多行為體參與的復雜結(jié)構(gòu)特征。為了進一步加強和落實《奧胡斯公約》關于公眾參與的要求，2003年1月和5月歐盟相繼發(fā)布了兩個直接與公眾參與環(huán)境治理有關的指令，⑤從法律制度上對公眾參與環(huán)境治理提供了堅實的保障。根據(jù)這些法律制度，政府在制定和實施與環(huán)境有關的政策計劃和規(guī)劃時，必須從政策形成、決策、實施和管理的各個階段和層面保證公眾的有效參與，采取合適措施征求公眾意見，采取公開、透明和包容的決策方式。在這些法律制度框架下，政府、企業(yè)、公眾三者的關系基本形成了一種良性互動的合作關系，公眾更多通過合法的制度渠道去表達自己的環(huán)境關切，國家和企業(yè)創(chuàng)設制度保障為公眾參與決策和監(jiān)督提供條件，公眾參與基本達到了制度化、正式化和合法化的程度，呈現(xiàn)出多渠道的參與方式，比如：直接參與有關項目論證聽證會，通過網(wǎng)絡發(fā)表意見和建議，參與環(huán)境NGOs間接為政府的環(huán)境決策提供咨詢，等等。

綜上所述，我們以西方環(huán)境運動中公眾參與的變遷為基礎可以對公眾參與環(huán)境治理作一個大致的概括。20世紀60年代末70年代初，由于環(huán)境污染問題的日益加劇以及公眾對環(huán)境的關切和對自身利益的保護，西方社會出現(xiàn)了以大規(guī)模街頭抗議、游行示威甚至占領和封鎖等激進方式參與的環(huán)境運動，公眾參與更多地呈現(xiàn)自發(fā)性、對抗性、直接行動等特點。到20世紀80年代中后期，環(huán)境運動逐漸走向制度化和組織化，政府也逐漸創(chuàng)設條件讓更多的利益相關方參與到環(huán)境決策過程。20世紀90年代末期隨著環(huán)境組織力量的加強，政府治理方式的改變，環(huán)境治理過程中的公眾參與的制度化程度漸趨提升。如果我們以政府、公眾、企業(yè)三者之間的關系來分析這種復雜的演變過程，大致可以說是一種從對抗逐漸走向合作，從分散化、非制度化逐漸走向制度化的態(tài)勢。當然，以上描述在任何情況下都不是一種線性的，實踐中的公眾參與更多地呈現(xiàn)出相當復雜的情況，對此，我們必須加以強調(diào)。

三、環(huán)境治理中的公眾參與：理論與闡釋

公眾參與是環(huán)境治理的一項基本原則，無論是從人權(quán)的角度還是從治理本身的視角，無論是從公民的政治權(quán)利角度還是從民主政治的視角，作為政府重要行為的環(huán)境治理，必然要涉及公眾參與問題。

第一，從人權(quán)的視角來看，眾所周知，環(huán)境問題涉及每一個人的生命、財產(chǎn)、健康等權(quán)利，參與涉及自身利益的政府管治行動是每個公民的一項基本人權(quán)。2002年聯(lián)合國人權(quán)委員會的一個專家會議文件曾強調(diào)：“尊重人權(quán)已被普遍接受為一個促進可持續(xù)發(fā)展的前提條件。環(huán)境保護構(gòu)成了一個更有效促進人權(quán)保護的條件，人權(quán)和環(huán)境是相互依賴和相互聯(lián)系的。”（Beder，2006：94-95）因此，保護環(huán)境實質(zhì)上就是保護人權(quán)。“人權(quán)也包括個體公民或組織參與塑造對他們產(chǎn)生影響的決定和政策的權(quán)利”（Beder，2006：105）。因此，環(huán)境治理實質(zhì)上是一種既關乎公眾切身利益、也需要公眾參與的政治活動，維護自身的基本人權(quán)和實現(xiàn)自身的政治權(quán)利構(gòu)成了公眾參與的最基本權(quán)利基礎。

第二，從環(huán)境治理本身來看，基于“公民社會”（civil society）和一系列規(guī)范性機制的“沒有政府的治理”（govermance without government）已經(jīng)成為當代政治實踐的一種重要趨勢。20世紀90年代以來，歐美一些國家提出的“第三條道路”就明確以“少一些統(tǒng)治，多一些治理”（less government，more governance）為目標，承認“國家現(xiàn)在已經(jīng)不可能通過自己的行動解決所有問題了，要從新的角度出發(fā)推行‘新治理’，而新治理的核心是‘公民社會’”（張文成，2000）。“治理”乃至“善治”（good governance）實質(zhì)上就是強調(diào)政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態(tài)，是對市場失靈和政府失靈而帶來的嚴重環(huán)境問題的一種管理彌補和校正（俞可平，2002）。換言之，“治理”就是要改變過去那種單純依靠政府行政命令的控制和管治的“自上而下”的管理模式，而強調(diào)政府、企業(yè)、公眾（公民社會）的協(xié)調(diào)，更加強調(diào)發(fā)揮公眾的主動性、積極性，強調(diào)公眾參與，使國家對環(huán)境等公共生活的管治呈現(xiàn)一種“網(wǎng)絡狀”的管理態(tài)勢。因此，“治理”不同于“統(tǒng)治”。治理是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理。治理的實質(zhì)在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡的權(quán)威，其權(quán)力向度是多元和相互的，而不是單一和自上而下的［（俞可平，2002），見圖2、圖3］。那么，對于環(huán)境治理而言，這種政府與公眾之間的合作、強調(diào)公眾參與的極端重要性相對于其他社會公共問題的解決更具有毋庸置疑的重要意義。公眾參與既是有效治理的基礎，更是有效治理的條件。正如1992年《里約宣言》所強調(diào)的：“環(huán)境問題最好通過在相關層面上的所有相關公民的參與加以解決。”《21世紀議程》也強調(diào)：“獲得可持續(xù)發(fā)展的根本前提條件之一就是決策過程中的廣泛參與。”2001年歐盟委員會發(fā)布的“歐洲治理白皮書”提出實施“善治”的五項原則，其中第一條就是要求歐盟各個制度以更加開放的方式工作，第二條就是加強公眾參與，要求歐盟以一種更加包容的方式制定和實施政策；而提出的四項改變歐盟治理方式的建議中的第一項就是“更好的參與”（better involvement），“民主依賴于人民能夠參與公眾討論。為了達到這一點，人們必須能夠獲得可靠的關于歐盟問題的信息，能夠在各個階段對政策進程進行仔細審查”（European Commission，2001）。

第三，從審議民主（deliberative democracy）視角來看，公眾參與環(huán)境治理直接體現(xiàn)了審議民主的核心理念，公眾有效參與環(huán)境治理也是其環(huán)境公民權(quán)的體現(xiàn)。審議民主的核心理念包括：所有參與者的政治平等，個體間的辯理作為主導性的政治程序，個體理由的公開表達、評估、接受或拒絕（Parkinson，2003）。環(huán)境治理是一個典型的涉及多方利益的復雜行政過程，在這個過程中，有關各方能平等參與，對于各種解決方案能進行公開的辯論、評估，最終在協(xié)調(diào)各方利益和立場的基礎上進行相對較為科學的決策，這本身就是一個“審議”的過程。當然，對于環(huán)境治理過程中如何將審議民主的理念制度化，各種理論流派存在著不同看法和爭論（郇慶治，2007；Baber etal.，2005：165-184）。但是，承認治理是一個“審議”的過程，實質(zhì)上都承認公眾參與的重要性。根據(jù)于爾根·哈貝馬斯（Jürgen Habermas）的“話語倫理學”（discourse ethics）理論，在決策過程中，所有受到影響的有關各方都要有參與協(xié)商的機會，表達他們的意愿，然后進行理性決策，由更好的主張決定最終的結(jié)果（Habermas，1998）。在哈貝馬斯的“理想語境”（ideal discourse situation）中，每個公民都是自由平等的理性個體，在一定的公共空間（public sphere）就某一特定問題自由表達自己的觀點和主張，并能夠做到充分考慮和接受其他人的觀點，公民之間競爭性的觀念通過充分的溝通與審議，最終平等參與的公民將服從于一個更好和更理性的觀點的說服力而不是任何其他強制力。哈貝馬斯的“話語倫理學”建立在兩個根本假定之上：一是規(guī)范性的有效觀點具有認知意義，能夠像任何其他真理觀念一樣接受理性和經(jīng)驗的評估，也就是說這樣的主張和觀念通過溝通行動，我們能夠發(fā)現(xiàn)、揭示和展示什么是真實和什么是善；二是規(guī)范性觀點要求一個實際的對話而不是預先假定一種單一思想，然后進行爭論的過程。哈貝馬斯承認這樣的對話必須是正式的（超越物質(zhì)之上的更高的知識形式），它根據(jù)內(nèi)容具體化而并不預設任何方向，它只是一個程序：實踐性話語。這種對話把我們的注意力從每個人意志（并不矛盾的）轉(zhuǎn)移到一種普遍的規(guī)范（Baber et al.，2005：86-87）。因此，讓盡可能多的人參與到這個“審議”過程，將會增加最終決策的合理性，并能夠得到更多人的支持和實施。

四、環(huán)境治理中的公眾參與：制度與框架

以上實踐和理論分析表明，環(huán)境治理過程中的公眾參與雖然是一種得到普遍承認的公民權(quán)利，也是環(huán)境治理的一項重要原則。但是，公眾參與必須要求一定的國家制度和法律保障，要有有效的暢通的參與渠道，只有這樣才能確保公眾的真實有效參與。根據(jù)《奧胡斯公約》以及與此相應的幾個歐盟確保公眾參與環(huán)境治理的指令，環(huán)境治理過程中的公眾參與事實上主要包括三大部分：獲得環(huán)境信息；參與環(huán)境問題的有關決策，對有關違犯環(huán)境政策法律的行為有效訴諸法律；獲得國家的法律保護和支持。實際上這是一個三環(huán)相扣的參與框架，公眾只有獲得可靠真實的環(huán)境信息，才能更加科學有效地參與決策咨詢；只有訴諸法律的權(quán)利和制度保障，才能真正發(fā)揮監(jiān)督和參與；而只有有效的參與，才能更加保證對環(huán)境問題的真實了解并能夠更加有效地維護自己的權(quán)利。對環(huán)境治理中公眾參與的制度設計，不同的學者從不同的視角會有不同的看法。有的學者從環(huán)境法的視角提出了一個相對比較清晰的制度框架（見圖4），認為公眾參與的類型主要是那些對環(huán)境產(chǎn)生重大影響的人類活動，包括政策、規(guī)劃或計劃的制定和項目的建設與運營等。公眾參與階段，主要為政策、規(guī)劃或計劃的制定和項目的建設與運營等開始前的一定期間一直到結(jié)束后的一定期間中的任何一個時間。環(huán)境信息主要是政策、規(guī)劃或計劃的制定和項目的建設與運營等中對環(huán)境有影響的信息。參與主體是公眾，這里的公眾應該是一個廣泛的概念，包括自然人、法人和其他組織。參與內(nèi)容是與政策、規(guī)劃或計劃的制定和項目的建設與運營等有關的任何內(nèi)容。參與方式包括舉行座談會、聽證會以及論證會等多種形式，只要有利于公眾廣泛參與的方式都應允許（張曉文，2007）。也有學者根據(jù)公眾參與的層次和范圍大致把公眾參與劃分為社區(qū)環(huán)境管理參與、政府環(huán)境政策參與和環(huán)境非政府組織參與（郇慶治，2007:131）。根據(jù)以上分析，筆者認為，在當今全球化時代，環(huán)境治理公眾參與在實踐中呈現(xiàn)一幅相當復雜的圖式。從空間視角的某一時間切面來看，公眾參與內(nèi)容、參與方式、參與層次是一幅如圖5所示的立體式架構(gòu)。本文所論述的環(huán)境治理公眾參與制度主要涉及國家和地方政府的法律和政治制度。筆者主要從環(huán)境信息、環(huán)境決策、環(huán)境立法和環(huán)境司法四個方面，從公眾與公共當局（或企事業(yè)單位）互動的視角，來論述環(huán)境治理中公眾參與的制度框架。

對于公共當局而言，環(huán)境治理公眾參與制度主要是指以法律或行政法規(guī)的形式確保公眾的環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境信息獲得權(quán)，在建立和制定涉及環(huán)境問題的重大項目、計劃和規(guī)劃時確保所涉公眾的有效參與，（包括咨詢、評論、建議直至參與決策），在環(huán)境立法過程中確保采取有效措施征求公眾意見（包括所涉公眾及有關專家），在日常的社會經(jīng)濟活動或重大項目的建設過程中采取有效措施確保公眾的有效監(jiān)督，等等。通過上述制度確保公眾的有序合法參與，盡可能避免公眾的非傳統(tǒng)參與方式，確保政府、企業(yè)、公眾三者之間的有序合作關系，最終達到經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。具體而言，主要包括以下幾個方面。

第一，保障公眾獲得環(huán)境信息的權(quán)利。如前所述，獲得真實可靠的環(huán)境信息是公眾參與的前提和基礎。因此，歐美國家的環(huán)境治理實踐都非常重視公眾的環(huán)境信息知情權(quán)（environmental right to know）。比如2003年初歐盟通過的關于公眾獲得環(huán)境信息的指令（Directive 2003/4/EC）強調(diào)，越來越多的公眾獲得環(huán)境信息以及這些環(huán)境信息的擴散導致公眾環(huán)境意識的提升、公眾觀點的自由交流，環(huán)境決策中更加有效的公眾參與最終導致一個更好的環(huán)境。公共當局使范圍盡可能廣的普通公眾獲得和傳播環(huán)境信息是必要的，特別是通過使用信息和通信技術。{7}獲得環(huán)境信息是公眾的一項權(quán)利，國家法律法規(guī)應該確保公眾的環(huán)境知情權(quán)，因此，應該建立符合本國實際的“環(huán)境信息知情制度”，{8}使公眾獲得環(huán)境信息是法律規(guī)定的權(quán)利而不能是被動等待有關信息的“公開”“公布”或“披露”；也就是說，國家和有關企事業(yè)單位采取措施使公眾獲得環(huán)境信息是法定的義務而不能只是一種自愿行為（Beder，2006：110）。環(huán)境信息知情制度基本包括三方面內(nèi)容。一是國家根據(jù)本國實際確定環(huán)境信息的范圍，比如除了涉及國防或其他一些敏感信息之外，讓公眾獲得盡可能廣的信息。二是公眾獲得環(huán)境信息的渠道和方式，包括信息通報制度。三是公眾獲得信息的法律保障機制和程序，如果公眾的環(huán)境知情權(quán)受到侵害或忽視，公眾訴諸法律的時候有適當?shù)姆杀Ｕ蠙C制。{9}

第二，保障環(huán)境決策過程中公眾有效參與的權(quán)利。“真實的公眾參與要求在會對他們生活和工作的共同體產(chǎn)生潛在影響的社會和政治決策過程中所有社會行為體的真正參與”（Beder， 2006：118）。事實上，從根本上講，所有公眾參與的最終目的也就是能夠影響公共當局或企業(yè)的決策，使之朝著有利于環(huán)境和公眾健康的方向發(fā)展。決策參與是公眾參與最重要和最關鍵的因素，所以，許多研究者和一些國際國內(nèi)涉及公眾參與的條約或法律所強調(diào)的公眾參與事實上都指的是公眾的決策參與，“真正的參與要求公眾具有決定結(jié)果的真正機會”（Beder，2006：119）。根據(jù)上文論述（見圖4），筆者認為環(huán)境決策公眾參與主要包括以下幾個方面。一是明確公眾參與的類型和范圍，比如《奧胡斯公約》在其附件中專門列舉了一個比較詳細的公眾參與決策的有關具體環(huán)境活動，{10}明確規(guī)定了哪些環(huán)境活動需要公眾參與決策。二是明確公眾參與的過程，比如有學者提出建立全過程參與機制，即“預案參與、過程參與、末端參與、行為參與”（呂忠梅，2000:258），對涉及環(huán)境問題的經(jīng)濟社會活動的全過程都能確保公眾的參與，這里主要強調(diào)在一些經(jīng)濟社會項目、計劃或規(guī)劃建立和制定前應該從時間和程序上確保公眾的有效參與并能夠最終影響結(jié)果。三是明確公眾參與的方式和程序，也就是通過何種途徑和方式確保所涉公眾的參與，比如聽證會、咨詢會或公眾代表最終有權(quán)參與決定結(jié)果的決策投票。四是公眾參與決策的法律保障機制，當公眾的參與權(quán)利受到侵害或忽視時可以訴諸法律，或者當公眾參與的合法途徑得不到保障的時候，法律應該保障公眾集會、游行示威和抗議等權(quán)利。

第三，保障環(huán)境立法過程中公眾參與的權(quán)利。法律是保障權(quán)利的基礎和前提。從根本上說，公眾參與環(huán)境立法是整個公眾參與環(huán)境治理的源頭和根本保障，因為國家和地方立法機關的立法活動事實上是一項程序性和專業(yè)性很強的活動，因此，筆者強調(diào)環(huán)境立法過程中的公眾參與主要是從廣義立法的角度而言，主要包括以下三個方面：一是立法前的公眾參與，包括采取適當?shù)姆绞秸髑蠊娨庖姾徒ㄗh；二是立法中的公眾參與，從理論和實踐上講主要是由公眾通過合法程序選舉有效代表參與立法；三是立法后的公眾參與，包括法律實施過程中的反饋和影響。

第四，保障環(huán)境司法活動中公眾參與的權(quán)利。環(huán)境司法參與主要是指公眾對環(huán)境訴訟（包括環(huán)境行政訴訟、環(huán)境民事訴訟和環(huán)境刑事訴訟）的提起、參加及對訴訟結(jié)果的執(zhí)行。事實上，對于環(huán)境治理公眾參與的每一個環(huán)節(jié)都必須要有法律的保障，因而也會最終涉及環(huán)境司法，比如我國的《環(huán)境保護法》規(guī)定：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告。”環(huán)境司法是公眾參與的最后屏障，只有在環(huán)境司法過程中保障公眾的有效參與，才能最終確保公眾參與的真實有效。

以上筆者主要從公共當局（或有關企事業(yè)單位）與公眾互動的視角，從法律和政治制度兩個方面，簡要論述了環(huán)境治理公眾參與的制度框架。當然，正如有的學者所強調(diào)的，實踐中的公眾參與遠比上述論述涉及的層面復雜得多，比如：公眾參與方式的設計，公眾意見表達的渠道，個體公民環(huán)境意識、環(huán)境理念甚至環(huán)境利益之間的差異可能導致的公眾內(nèi)部的沖突，或者公眾參與環(huán)境決策過程中可能出現(xiàn)的利益沖突而導致的某些問題（Beder，2006：120），等等。因此，上述分析只是結(jié)合環(huán)境治理公眾參與實踐在理論上的一種抽象與概述。綜合以上分析，筆者認為，環(huán)境治理公眾參與制度框架大致應該包括以上四個環(huán)節(jié)，是以上四個環(huán)節(jié)復雜交錯、立體式交互影響的結(jié)果。當然，任何制度都是在一定的文化和政治環(huán)境中存在和發(fā)展的，環(huán)境治理公眾參與制度必須結(jié)合具體國家的實際而設計。但無論如何，尊重公眾的基本人權(quán)，促進民主政治發(fā)展，保護和改善環(huán)境，提升公眾健康和生活質(zhì)量，促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展必須是“環(huán)境善治”的最終目的，也正是從這種相對具有普世意義上的價值取向出發(fā)，環(huán)境治理公眾參與才在當代環(huán)境治理中具有越來越重要的意義。

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責任編輯：胡穎峰