中國電子廢棄物管理政策述評

[摘要]2011年1月1日，《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》正式開始實施，使得我國電子廢棄物管理的法規、政策體系得以初步形成。本文在回顧我國電子垃圾問題及政策發展的基礎上，對我國電子廢棄物管理政策進行了評述。我國電子廢棄物的來源主要有國際和國內兩個方面，土法拆解是電子廢棄物造成環境污染的主要原因。電子廢棄物的污染問題，引起政府對電子廢棄物管理的高度重視。經過十多年的探索，我國已經形成了對外封堵非法轉移、對內加強行政管理的管理方式，建立了從電子電氣產品的設計、生產、進口到回收處理的一系列政策和技術規范，以及相關配套政策。未來政策發展應注意推動公眾參與與合作治理模式的建立，重視農村電子廢棄物的管理，并從資源戰略的高度進一步完善電子廢棄物的管理政策。

[關鍵詞]電子廢棄物;環境政策;資源戰略

[中圖分類號]D6；X22[文獻標識碼]A[文章編號]1674-6848（2011）02-0035-08

[作者簡介]張莉萍（1973—），女，法學博士，山西人，山東大學政治學與公共管理學院講師、環境政治研究所成員，主要從事環境政策、城市管理研究。（山東濟南250100）

[基金項目]山東大學自主創新基金資助項目“治理理論視角下的中國電子垃圾問題研究”階段性成果（IFW09148）。

Title: Review of E-waste Management Policy in China

Author: ZHANG Li-ping

Abstract: On January 1， 2011， Regulation for the Administration of Recovery and Disposal of Wastes from Electric and Electronic Products came into effect， which made China’s e-waste management regulations and policies develop to be a whole system. Based on looking back upon the development of e-waste issues and policies， this paper proffers a review of China’s e-waste management policy. The main sources of China’s e-waste are both international and domestic， and the improper dismantling method of it is the major cause of environmental pollution caused by e-waste. The Chinese government has made great efforts to address this issue. After ten years of exploration， China has established an e-waste management system including blocking the illegal transfer of foreign e-waste and strengthening the regulation domestically. By now， the system of policies and technical specifications about electrical and electronic products from design， production， imports to the recycling has been established， so do some related policies. In the future， the policy should pay more attention to the promotion of public participation and the development and establishment of cooperative governance models， emphasize e-waste management in rural areas， and improve the management from the point of resource strategy.

Key words: e-waste; environmental policy; resource strategy

電子廢棄物，又稱電子廢物、電子垃圾，包括廢棄的電子電器產品、電子電氣設備及其廢棄零部件、元器件等。當前，隨著信息技術的發展和電子產品更新換代速度的加快，電子廢棄物已經成為全球增長最快的固體垃圾之一。電子廢棄物中有許多有用的資源，如銅、鋁、鐵及各種稀貴金屬、玻璃和塑料等，具有很高的再利用價值；但另一方面，電子廢棄物構成成分中包含鉛、汞、鎘、鈹、溴化物、塑料等有毒物質，焚燒、掩埋或不科學的拆解方式會大大加重其對環境及人體造成的危害。因此，近年來，電子廢棄物管理政策在世界各國普遍受到重視，中國也不例外。事實上，作為“國際電子垃圾終點站”、電子廢棄物產出和處置大國及資源短缺的國家，中國電子廢棄物管理政策尤為引人關注。

2011年1月1日，《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》正式開始實施，這是中國政府電子廢棄物管理政策中的重要一環，標志著我國電子廢棄物的回收處理進入有法可依的階段，也使得我國電子廢棄物管理的法規、政策體系得以初步形成。那么，我國電子廢棄物問題有哪些特點？目前的管理政策體系包括哪些內容？未來政策發展應注意哪些方面？本文將對這些問題進行述評。

一、中國電子廢棄物污染環境問題回顧

發達國家電子廢棄物主要由其自身產出，而且由于這些國家環境管理法制健全，對電子廢棄物污染環境的問題認識也比較早，所以對本國電子廢棄物的管理比較嚴格，而且還不負責任地以各種名義或非法地將自己產生的電子廢棄物出口、轉移到發展中國家，電子廢棄物污染本國環境的問題并不嚴重。而在我國，電子廢棄物的來源則處于“內外夾擊”的困境中。一方面，由于國際上電子廢棄物的非法越境轉移，使得中國成為世界最大的電子廢棄物傾倒地。另一方面，經濟的高速發展已使中國成為電子電氣產品生產和消費大國，且許多產品已到了淘汰報廢的高峰期。主要由土法拆解引起的電子廢棄物污染問題，已經到了十分嚴重的地步，引起了政府的高度關注。以綠色和平組織為代表的國際環境非政府組織對我國電子垃圾問題的積極關注和參與，對我國電子廢棄物管理政策的發展也起到了積極的推動作用。

（一）電子廢棄物非法越境轉移帶來的污染問題

我國電子廢棄物管理政策的建立，最初是來自于外力的推動。國際環保組織和媒體對電子廢棄物越境轉移和中國電子廢棄物問題的關注自本世紀初就開始了。2002年，巴塞爾行動網 （The Basel Action Network，BAN）和美國硅谷防止有毒物質聯盟（Silicon Valley Toxics Coalition， SVTC）發表報告《出口危害——流向亞洲的高科技廢物》（Exporting Harm：The High-Tech Trashing of Asia），首次全面披露了發達國家將危險廢物出口到發展中國家的問題，中國廣東貴嶼鎮在報告中占了很大篇幅（BAN ＆ SVTC，2002）。此后，中國國內和國外對于中國電子廢棄物造成環境危害的報道屢見報端，綠色和平組織等國際環境保護NGO也對貴嶼給予極大的關注。

20世紀八九十年代，美國、歐盟、日本等工業化國家對于電子廢棄物的回收利用立法，由于其國內嚴格的環境保護標準和昂貴的勞動力，使得電子廢棄物處理的成本很高，回收企業為了經濟利益，將所謂“回收處理”的電子廢棄物包裝后裝船運到國外，主要是亞洲和非洲。而作為具有全球最大且廉價的人力市場的中國，就是這其中70～80%的垃圾的傾倒地。發達國家電子廢棄物經臺灣、香港大量涌入廣東、浙江沿海，最終大多流入具有廢品回收產業基礎的貴嶼。

在貴嶼，電子廢棄物的拆解和加工大多以傳統的工藝方法在家庭或小作坊進行，工人們“以19世紀的工藝處理20世紀的垃圾”，以露天焚燒、強酸浸泡等原始落后方式提取貴金屬，隨意排放廢氣、廢液、廢渣，使該鎮的環境遭到毀滅性的破壞：地下水源完全不能飲用，空氣里彌漫著嗆人的味道，土壤被重金屬等污染。污染造成從業者和居民中多種疾病的發病率都遠遠高于平均水平(丘波等，2005)；流產率、新生兒畸形率和兒童血鉛含量都非常高，1～6歲兒童鉛中毒率高達81.1%（彭琳等，2005）。電子廢棄物拆解業給貴嶼的環境、從業者和居民造成的毒害可謂觸目驚心。

不過，國際環保組織和媒體關注貴嶼問題的關鍵不完全在于電子廢棄物拆解和環境污染，更在于貴嶼拆解的電子廢棄物基本來源于國際進口，而且主要的來源地是世界電子廢棄物最多的美國。貴嶼在很大程度上成為對于國際貿易相關問題討論和責難的典型個案和象征。

（二）國內經濟發展帶來的電子廢棄物污染問題

首先，我國自身電子廢棄物增長勢頭迅猛。我國是電器電子產品的生產、出口和消費大國，特別是主要家用電器自20世紀八九十年代大量進入我國家庭以來，目前開始進入報廢的高峰期。目前，我國僅廢棄電視、冰箱、洗衣機、空調和電腦等年產生量就約2500萬臺左右，合50多萬噸。{1}此外，每年還有大量的手機、復印機、傳真機、打印機等電子產品報廢淘汰。隨著工業化、城鎮化速度的加快和居民消費觀念的日益西方化，這些數據還在以驚人的速度增長。這些電子廢棄物的隨意丟棄和不當拆解，必然會造成大量的環境污染問題。

其次，國內經濟發展的大環境造成電子廢棄物土法拆解迅速發展。我國經濟發展壓力仍然很大，需要就業的人口眾多。電子廢棄物拆解所帶來的豐厚經濟利益，使之成為一些地方百姓謀生和地方經濟發展的重要產業。以貴嶼為例，該鎮屬于嚴重的內澇區，農業生產沒有保障。廢品回收生意從20世紀五六十年代起即成為當地大部分農民為養家糊口的主要手段。改革開放以后，在沒有其他經濟競爭優勢的情況下，貴嶼鎮大力發展廢舊產品回收利用行業，涉足舊五金電器的拆解生意，并且由于獲利豐厚使得整個行業規模逐漸擴大，傳統的收舊利廢行業在90年代初真正發展成為貴嶼人的主業：土地拋荒，80%的家庭參與此行業，并迅速積累財富。就在此時，海外電子廢棄物大量涌入，使得貴嶼的電子廢棄物拆解業在90年代中后期達到發展高峰，在短短10年間成為全國規模最大的廢舊電子電器拆解基地，并形成了完整的產業鏈。作為當地的支柱產業，貴嶼的廢舊收購行業發展一直受到當地政府的鼓勵。自20世紀90年代初開始從事電子拆解以來，一直到2001年，當地政府對貴嶼電子拆解業的管理強度很小，為其發展提供了寬松的市場環境（劉乾陽，2006）。

貴嶼電子廢棄物拆解業的蓬勃發展吸引了超過2萬的外來打工者。作為污染的直接受害者，手工作坊中的外來打工者對環境污染的危害心知肚明，卻還愿意從事這個工作，這主要是因為：首先，農民需要打工掙錢。即使是取消農業稅、增加種糧補貼的今天，土地收入也遠遠不能滿足一個農民家庭的住房、教育、養老和疾病等支出，打工掙錢是必須的。其次，貴嶼的老板一般不會像其他地方的老板那樣拖欠工資。農民工的權益保障在全國范圍內都不健全，在哪里工作都差不多，何況在這里錢還好賺些。第三，打工者來貴嶼的目的只是為了賺錢，積累了一點錢，他們就會回家，因而不會在意本地的污染。{2}

貴嶼等地電子廢棄物拆解業的成功，也引來其他地方的投資者的爭相效仿，電子拆解業逐漸由“謀生”產業發展為“牟利”產業。類似的電子廢棄物拆解地，活躍在廣東其他地區、浙江、湖南、河南、東北甚至北京周邊等地，既有和貴嶼一樣拆解進口電子廢棄物的基地，也有拆解國內收集的電子廢棄物的地點，而拆解過程造成的嚴重的環境污染和健康損害卻長期為從業者、地方政府和投資者們所忽視。

二、中國政府對電子廢棄物管理政策的探索

為應對電子廢棄物日益增加的壓力和土法拆解造成的環境污染問題，中國政府采取了對外封堵非法轉移、對內加強管理的辦法。

（一）對外封堵非法轉移

為防止洋垃圾之害，中國早在1990年3月22日就簽署了《控制危險廢料越境轉移及其處置巴塞爾公約》，并在禁止電子廢棄物轉移的1995修正案上簽字。但作為大量產生電子廢棄物的發達國家，美國一直沒有加入這個公約。2000年以來，中國政府多次調整了關于進口回收物資的政策，大幅度收縮允許進口的電子類回收物資的范圍。在地方上，2005年，廣東省頒布《固體廢物污染環境防治條例》，嚴禁在廣東省境內經營、處置和利用進口廢舊電器類固體廢物。但這樣的生意利潤豐厚，仍然有人愿意鋌而走險；而且中國是一個資源相對缺乏的國家，通過對國外回收物資的進口和拆解，可以節省大量的資源。在其他回收物資還允許進口的情況下，大量的夾帶和走私就成為可能。國外電子廢棄物還是在不斷涌入。

近年來，中國政府加強了與歐盟、美國、日本、韓國等國政府的聯系、合作，共同打擊電子廢棄物的非法轉移。2007年，國家環保總局與歐盟、美國、日本及中國香港等主要的電子廢棄物來源地建立聯系渠道，聯合組織召開了“防止危險廢物非法轉移亞洲區域研討會”“中日韓電子廢物越境轉移研討會”和中日廢物管理司長級對話等活動，并與荷蘭、丹麥、德國、比利時等國通過電子郵件交換廢棄物越境轉移信息，成功組織數起可疑廢棄物的轉移（陳楠，2008）。2010年第三次中日韓領導人會議通過的《2020中日韓合作展望》中，也特別提出：“我們將提升危險廢物特別是電子廢物方面的合作。我們認為三國應該提升電子廢物管理方面的合作，交流信息，共同打擊非法越境轉移，加強立法執法方面的能力建設。”然而，禁止非法貿易仍然任重道遠，而且，這僅僅是解決貴嶼乃至中國的電子廢棄物問題的一個方面。

（二）對內加強管理和政策引導

除了加強對電子廢棄物進口的管制之外，中國政府對內加強了立法和行政管理，出臺了相關的技術指導政策和研發措施，建立了回收處理體系建設試點省市，建立了正規的大型處理廠，試圖將電子廢棄物的回收處理納入循環經濟的軌道。

1.由“堵”到“疏”的電子廢棄物拆解基地管理政策

面對環境污染的現實以及國際社會和非政府組織的巨大壓力，中國政府從2001年開始對國內的電子廢棄物拆解基地進行整頓，其中對貴嶼進行了重點整頓，很多作坊和企業關閉。然而，因為業主和從業者都不希望轉換行業或丟掉飯碗，大量的生產活動只是轉入地下，而電子廢棄物也只是逐漸流向貴嶼之外的地區，“堵”并沒有達到實際效果。當地政府也感覺非常為難，因為拆解業自從20世紀90年代初以來就是當地財政的主要來源。

2003年，綠色和平組織發布《關于貴嶼鎮電子廢棄物拆解業的人類學報告》。報告指出，貴嶼已經具備產業升級的種種基本條件，建議容忍和鼓勵貴嶼的拆解業在當地的完善和升級，發揮當地的拆解業產業積累，并將其對國外的原料依賴轉變為對國內的電子廢棄物進行拆解，幫助貴嶼建立起真正環保有效的拆解業體系；在此基礎上，鼓勵當地進行產業多元化，將那些不可能進行環保化電子廢棄物拆解的家庭作坊轉向其他污染較小的行業，如服裝業。是年底，綠色和平組織在北京召開有關電子廢棄物拆解的國際研討會，邀請國家發改委、環保總局、信息產業部和貴嶼鎮政府等各方參加。在多方努力下，當地政府采取因勢利導、變堵為疏的循環經濟改造，貴嶼鎮的整體環境比2001年已經要好很多。

在發展循環經濟的背景下，中央政府認為貴嶼勞動密集型的拆解行業符合中國國情，產業化程度較高，完全具備發展循環經濟的基礎和條件，提出要把貴嶼辦成循環經濟的示范和環保的示范。2004年1月7日廣東省環保局批準貴嶼鎮設立國內廢舊五金電器拆解中心；2004年11月8日國家信息產業部批準貴嶼鎮建立該部廢舊電子信息產品拆解示范工程項目；2005年10月27日國家發改委等六部委批準貴嶼鎮為“廢舊家電回收利用”循環經濟試點單位；2005年12月9日廣東省科技廳批準貴嶼鎮為省技術創新專業鎮。同時，貴嶼鎮的循環經濟試點項目被列入省、市、區的“十一五”規劃重點項目，“加快建設貴嶼循環經濟國家示范基地”也作為一個重要內容分別被寫入汕頭市政府的工作報告中。{3}但是，轉變的過程中存在的問題還很多。畢竟，打破舊有的經濟模式，前期大筆的資金投入等，都是十分艱巨的任務，包括貴嶼在內的電子廢棄物拆解基地的轉型和升級，仍然需要長期的努力。

2.相關法律規章和技術標準的發布

除了在電子廢棄物進口方面加強法律法規的規范外，中國政府還針對電子產品的生產和電子廢棄物的回收處理制定了一系列法律法規和技術政策。

2003年8月26日，國家環境保護部發布《關于加強廢棄電子電器設備環境管理的公告》，要求對電子工業廢棄物的回收、處理處置和利用要以環境無害化的方式來進行。

在2004年12月修訂、2005年4月1日起施行的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》中，對電子廢棄物管理進行了原則性的規定：“國家對固體廢物污染環境防治實行污染者依法負責的原則。產品的生產者、銷售者、進口者、使用者對其產生的固體廢物依法承擔污染防治責任”；“拆解、利用、處置廢棄電器產品和廢棄機動車船，應當遵守有關法律、法規的規定，采取措施，防止污染環境。”

2006年4月27日，《廢棄家用電器與電子產品污染防治技術政策》發布實施。作為指導性的技術文件，它提出了電子廢棄物污染防治的指導原則，即減量化、資源化和無害化，以及實行“污染者負責”的原則，由產品生產者、銷售者和消費者依法分擔廢棄產品污染防治的責任，并提出了有毒有害物質的信息標識制度。

2007年3月1日，《電子信息產品污染控制管理辦法》（2006年2月28日公布）生效，對電子信息產品研發、設計、生產、銷售和進口等環節進行監管，控制或禁止產品中的有毒有害物質。

2007年5月1日，《再生資源回收管理辦法》（2006年5月17日公布）開始施行。該辦法對包括廢棄電子產品在內的再生資源的回收經營活動進行規范。

2008年2月1日，《電子廢物污染環境防治管理辦法》（2007年9月7日頒布）開始實施。該辦法對電子廢棄物的產生、貯存、拆解、利用、處置等活動進行規范，以防治電子廢物污染環境，加強對電子廢物的環境管理。

2010年1月4日，國家環境保護部發布《廢棄電氣電子產品處理污染控制技術規范（HJ527-2010）》，規定了廢棄電器電子產品收集、運輸、貯存、拆解和處理等過程中污染防治和環境保護的控制內容及技術要求，于2010年4月1日開始實施。

2011年1月1日，歷經多年討論和醞釀才終獲頒布的《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》正式實施。從頒布（2009年2月25日）到實施，中間經過了接近兩年的過渡期。該條例規定了廢棄電器電子產品處理目錄、處理發展規劃、基金、處理資格許可、集中處理、信息報送等一系列制度。考慮到目前一些地方存在的群體化家庭手工作坊式的拆解處理活動，予以取締或者在短期內轉化為完全符合處理企業資格的企業有一定困難，需要有一個從分散拆解處理向地域化集中、再向企業化集中處理的過程，因此，條例第三十四條特別規定：“經省級人民政府批準，可以設立廢棄電器電子產品集中處理場。廢棄電器電子產品集中處理場應當具有完善的污染物集中處理設施，確保符合國家或者地方制定的污染物排放標準和固體廢物污染環境防治技術標準，并應當遵守本條例的有關規定。廢棄電器電子產品集中處理場應當符合國家和當地工業區設置規劃，與當地土地利用規劃和城鄉規劃相協調，并應當加快實現產業升級。”這對于類似貴嶼這樣的地方的發展給出了明確的方向。

為配合條例的實施，國家環境保護部于2010年11、12月制定下發了系列相關配套政策，包括《廢棄電器電子產品處理資格許可管理辦法》《廢棄電器電子產品處理企業資格審查和許可指南》《廢棄電器電子產品處理發展規劃編制指南》《廢棄電器電子產品處理企業建立數據信息管理系統及報送信息指南》《廢棄電器電子產品處理企業補貼審核指南》等一系列與《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》配套實施的文件。此前，國家環境保護部還會同發改委、工業和信息化部、商務部聯合發布了《關于組織編制廢棄電器電子產品處理發展規劃（2011-2015）的通知》；國家發改委會同環境保護部、工業和信息化部下發了《廢棄電器電子產品處理目錄（第一批）》等。

以上法律法規和技術規范，從不同的角度對與電子信息產品和電子廢棄物有關的活動進行了規范，體現了生產者責任延伸、兼顧末端治理和源頭治理等理念，使得從生產、回收到污染防治的電子廢棄物法律、政策體系得以初步形成。

（三）正規電子廢棄物處理廠的建立和家電“以舊換新”等相關政策

在政府的支持鼓勵下，從2002年起，北海、無錫、上海、北京、南京、天津、河北、山東各省市陸續建立了一些大型的正規的電子廢棄物處理廠。一些處理廠被定為省級重點建設項目，并被寫入當地政府的“十一五”規劃綱要等重要文件中。不過，正規的電子廢物處理廠建成后的數年里并沒有發揮應有的作用，主要問題在于貨源不足，因為電子廢棄物被小販們以更高的價格買走后又賣給小作坊，而工廠卻沒有更好的回收渠道。《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》正式實施以及相關配套政策出臺后，這一狀況將有很大改善。

此外，經國務院批準，2003年12月，國家發改委確定浙江省、青島市為國家廢舊家電及電子產品回收處理體系建設試點省市。在技術研發方面，2003年7月，科技部正式啟動了國家863高科技發展項目“廢舊家電資源化利用成套技術研究”，由海爾集團公司和清華大學共同承擔。

2009年6月，國務院辦公廳轉發了國家發改革委等部門《促進擴大內需鼓勵汽車家電以舊換新實施方案》，決定采取財政補貼方式，鼓勵汽車、家電“以舊換新”，建立有效的激勵機制，進一步擴大內需特別是消費需求，促進節能減排，發展循環經濟。其中，特別提到通過家電以舊換新政策，加快完善家電回收拆解處理體系，促進廢舊家電回收拆解等勞動密集型行業的發展，安置大量人員就業，并應與《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》制度設計相一致。

三、未來政策展望

盡管中國政府采取了一系列的政策措施來加強對電子廢棄物的管理，但應該看到，這些僅僅是個開端。實際上，電子廢棄物問題的產生和惡化，是中國社會現狀的一個反映：經濟發展和就業壓力大，個人和地方政府的經濟利益沖動往往遠大于環境保護的動力；農民工權益保護不足；在很多領域缺乏立法和監管政策，而已有的法律和政策得不到嚴格、切實落實的情況普遍存在等。拿《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》的實施來說，就存在“管理經驗不足，基層監管能力薄弱，監管任務艱巨，廢棄電器電子產品處理企業存在重復建設風險等問題”。{4}筆者認為，在未來的政策實施和政策發展中，至少還需要重視以下三個方面。

（一）推動公眾參與與合作治理模式的建立

到目前為止，我國電子廢棄物的管理是以政府強制性管理為主。這雖然符合目前我國環境管理和電子廢棄物管理的實際，但是電子廢棄物的管理涉及電子信息產品的設計、生產、使用、回收、處理等多個方面，其復雜性決定了單靠政府的強制管理是很難實現管理目標的，還需要政府、生產者、消費者、電子廢棄物處理企業以及非政府組織等各方的共同合作，進行合作治理。合作治理視閾下的電子廢棄物管理應具有如下特點：第一，治理主體多元化。電子廢棄物不僅要靠政府的強制管理，還要靠社會各方的參與，包括企業、非政府組織、社區和公民個人。各個主體因其自身特征、動機、目標和社會影響等方面的不同而發揮著不同的作用。第二，治理結構的網絡化。在電子廢棄物的合作治理過程中，政府與其他主體之間自上而下的等級制將向平行組織之間的互動轉變、從命令和控制向談判和協商轉變、從對立向合作轉變，從而形成多元主體之間相互依賴、相互協商、相互合作的網絡結構。第三，強調政府的主導性地位和作用，也即通過政府主導下的政府與不同團體組織的相互支持與合作，使電子廢棄物管理過程中的社會不同利益得到有序的集中、表達與協調。這是由我國歷史、文化和政治傳統所決定的。

在合作治理模式建立的過程中，公民消費觀念和大眾文化轉變尤其值得關注。改革開放以來，我國公眾的消費觀念日益西方化，“用了就扔”的思想和行為越來越為更多的人所接受。在信息時代，這種觀念直接造成了電子廢棄物的快速、大量增加。而對電子廢棄物的回收、處理總會有污染、有能耗，按照我國政府奉行循環經濟的理念，從長遠來看，還是應該以垃圾減量為主。但是公民的消費觀念和大眾文化的轉變需要相當長的一段時間，而且，在當前全球性經濟低迷、內需不足的情況下，中國政府顯然會在相當長的時間內刺激消費。因此，政府應當要加強宣傳教育，鼓勵人們轉變消費觀念，既要提高生活質量，刺激經濟發展，又要適度消費。其中，政府更要作出表率，堅持電子信息產品的綠色采購、綠色消費。

（二）重視農村電子廢棄物管理問題

農村地區一直是我國環境管理的薄弱環節。目前，我國的環境政策雖然已經開始給予農村更多的關注，但實際的措施和效果都還差強人意，在電子廢棄物管理方面也存在這樣的問題。而事實上，我國電子廢棄物來源“內外夾擊”的狀況在農村地區顯得更加突出：其一，非法入境和城市非正規途徑回收的電子廢棄物絕大多數被運到了農村地區進行拆解。其二，雖然大量的電子廢棄物產生于城市，但是因為我國的農村本來就已成為城市的垃圾場，加上目前我國電子廢棄物回收系統尚未真正建立起來，因而大量的電子廢棄物隨同其他城市垃圾通過各種渠道流向了農村。其三，農村是二手電器的主要傾銷地，同時，廢舊電器還通過捐贈等方式向西部地區、希望小學等特定地域、群體轉移，這些電器產品淘汰率高，很快就會成為電子廢棄物。其四，隨著農村經濟的發展、信息化水平的提高和城市生活方式的滲透，加上國家家電下鄉、汽車下鄉等惠農政策，不久的將來，我國農村地區自身產生的電子廢棄物問題將凸顯。而農村地域廣大，居住相對分散，正規廠家在農村的電子廢棄物回收成本較城市地區可能更高。此外，正規電子廢棄物處理廠也將大多數選址在郊區農村，在現有技術水平下，這些處理廠絕大部分并不能做到零污染、零排放。上述情況表明，農村電子廢棄物問題的本質實際上就是我國電子廢棄物的末端治理問題。如果能夠及時重視和較好地解決農村電子廢棄物治理的問題，那么對于我國電子廢棄物的全過程治理將有重大的理論和現實意義。

（三）將電子廢棄物的管理上升到資源戰略的高度

電子廢棄物既是危險的“垃圾”，又是珍貴的資源。由于電子廢棄物的土法拆解給我國很多地方的環境和人體健康造成了觸目驚心的危害，目前的相關政策多側重和強調對其環境影響的管理。筆者認為，隨著我國礦產資源的日益緊缺和枯竭，以及世界資源競爭越來越激烈，未來對電子廢棄物的管理應更加注重從資源戰略的高度來加強政策規劃。在這方面，日本對“城市礦山”的開采已經給我們帶來了深刻的啟示。“城市礦山”是日本對廢棄的電子產品中所含有的金、鉑等貴金屬以及鈀、銦等稀有金屬的一個形象比喻，因為在資源回收再利用技術上的飛速進步，這些“城市礦山”對于日本來說不亞于甚至超過天然礦藏，為日本從一個國土面積狹小、物產資源貧乏國家邁向“資源大國”的夢想作出了重要貢獻。日本企業還從中國大量收購做精密儀器剩下的碎玻璃，以從中提取稀土。因此，我國的電子廢棄物管理政策應及時地變被動為主動，從注重對環境污染的防御轉變為防止污染和資源戰略規劃管理并重。

[參考文獻]

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BAN ＆ SVTC，2002. Exporting Harm：The High-Tech Trashing of Asia. http://www.ban.org/E-waste/technotrashfinalcomp.pdf.

責任編輯：胡穎峰