鄱陽湖流域水資源管理體制改革的法治視角

［摘要］水資源生態保護系統工程的關鍵是水資源的管理體制。要確保鄱陽湖的一湖清水，將流域的水資源管理體制進行改革就是時勢所趨。必須通過立法建立高效運行的管理體制，以流域作為一個大的生態單元，設置符合水生態規律的流域行政管理體制，建立并完善水資源統管部門與分管部門的協調機制，建立并完善水資源管理部門與各級政府之間的協調機制，建立并完善水資源生態保護監督機制，構建符合中國國情的行之有效的大湖流域管理與區域管理相結合的科學管理機制。

［關鍵詞］水資源；管理體制；法治

［中圖分類號］D922.6［文獻標識碼］A［文章編號］1674-6848（2011）03-0051-08

［作者簡介］聶愛平（1955-），女，江西豐城人，江西省社會科學院法學研究所研究員，主要從事法理學研究。（江西南昌330077）

Title: On Ruling with Law for Management System Reform of Water Resources of Poyang Lake Basin

Author: NIE Ai-ping

Abstract: As the management system of water resources is critical to the system project of the ecological protection for water resources， it is necessary to perform the management system reform of water resources of the Poyang Lake basin for a clean lake by legislation as to establish the basin administrative system coincided with the law of water ecological regulations， the coordinating mechanisms and the supervision mechanisms， forming an efficient scientific administrative system in the combination of basin management and regional management，which is accordant with the national conditions.

Key words: water resources；management system；ruling with law

黨的十七大強調，要“保護土地和水資源，建設科學合理的能源資源利用體系，提高能源資源利用效率”。水資源是重要的自然資源和經濟資源，是生態與環境的控制性要素。加強水資源的配置、節約和保護，是水利工作的重要內容。在社會經濟迅猛發展的今天，作為一項重要的戰略資源，水資源對各國經濟發展的重要地位日益凸顯，對水資源的生態保護也越來越受國際間的重視。水資源生態保護系統工程的關鍵是水資源的管理體制，目前國家迫切需要對江河湖泊流域的管理體制進行科學的創新。作為我國第一個以湖泊建立的生態經濟區，探索有中國特色的大湖流域管理體制新模式是國家賦予江西在建設鄱陽湖生態經濟區過程中的重要使命之一。鄱陽湖生態經濟區上升為國家級發展戰略后，經濟區的首要任務是保護鄱陽湖的一湖清水，這既是一項利國利民、功在當代，利在千秋的偉業，也是一項浩大的社會系統工程，江西當舉全省之力開拓并推進此項工程，千頭萬緒該從何處下手？如何才能提綱挈領、綱舉目張？這是擺在決策者面前的一張問卷。

水資源生態保護是關系到億萬人民生活的重大民生工程，黨和政府始終對此高度重視，水資源管理體制的改革則是這項民生工程的基礎，把體制理順了，框架構建好，也就意味著基礎打牢了，水資源生態保護這座大廈便能迅速崛起，巍然屹立。由于水資源是不可再生的寶貴自然資源，也是經濟社會向前發展的重要戰略資源。在對其進行全面生態保護的前提下，適度合理地開發利用，不僅會產生積極的社會效益，而且將產生巨大的經濟效益，如能科學構建水資源管理框架，將更如虎添翼，促進江西社會經濟的穩步增長。只有體制理順，符合科學發展觀的要求，符合自然生態規律構建，才有可能綱舉目張，建立一套有效的工作機制，以達到保護一湖清水的目的。在依法治國不斷推進的今天，市場經濟就是法治經濟，依法治水是唯一的選擇。從法治的視角審視，鄱陽湖生態經濟區建設的當務之急，應是通過地方立法構建一個務實高效的鄱陽湖流域水資源生態保護管理體制。

一、現行水資源管理體制不利于水資源的生態保護和開發

目前，鄱陽湖流域水資源生態保護管理體制亟待改革創新，這是因為：

（一）我國現行水事立法未能構建一個統一框架，多頭管理的現狀不利于水資源的生態保護和開發

新中國成立以來，我國對于水資源的管理體制基本沿襲傳統計劃經濟體制模式，實行單純的區域管理模式。改革開放以后，由于忽視了尊重水的自然屬性立法，從國家到地方政府都采取分別立法模式，僅僅從水資源的某一價值或特性出發制定法律法規，對水的管理主體多至9個甚至更多部門，執法主體也分為水利和環保等多個部門，例如對水資源的利用有《水法》《漁業法》《河道采砂法》等，對水的污染防治有《水污染防治法》《水土保持法》等，各個法律又有不同的執法主體，江湖流域通常被分割成若干個行政區域，在行政區域內又有多個管理水資源的部門，造成涉水事務管理的極大混亂，出現不少管水源的不管供水，管供水的不管節水和排水，管排水的不管治理污水和地下水回灌，管治污的不管污水處理回用等職能脫節的現象，從而導致我國現行水資源保護管理體制弊端明顯、機構設置重疊、多龍管水、多龍治水，相關部門職責不清，權限不明，責、權、利不一致。更為嚴重的是，被分割的行政區域內多個主管部門所進行的與水資源開發利用相關的決策和行為，大多從本地區和本部門各自的利益出發，缺乏流域系統性的綜合考慮，趨利避害的結果導致水資源生態嚴重破壞。長期以來，由于缺乏一個統一的管理主體，水行政管理機構和水資源保護機構并存，水資源的量與質兩個方面的管理被人為地分割，對江湖河流的水資源沒有從全流域生態保護的角度進行適度開發和使用，更沒有進行有效地監督管理，不但嚴重違反經濟管理規律，而且條塊分割、部門分割的狀況也嚴重違反水的自然屬性規律。尤其是我國目前在流域資源與環境綜合管理及保護方面的法律法規立法嚴重滯后，因此，水資源生態不但得不到很好地保護，反而被破壞得非常嚴重。

由于社會經濟的快速發展帶來的人民生活日益增長的需求以及水資源枯竭、大面積水域被污染得觸目驚心等事實，要求我們用全面的、發展的觀點進行科學立法。2002年全國人大對《水法》進行了修改，一個重要的進步是確立了流域管理與區域管理相結合的綜合管理模式，這是經過長期的實踐總結，交了無數“學費”后作出的科學理論論證。黨的十五屆五中全會通過的《中共中央關于國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》中提出了“改革水的管理體制，建立合理的水價形成機制，調動全社會節水和防治水污染的積極性”的要求；十屆人大第六次會議在審議《水污染防治法》實施情況時，全國人大常委會在審議報告中提出，要理順管理體制，加強綜合協調。因此，從堅持可持續發展的戰略考慮，為了科學地保護我國稀缺的水資源，在維護其自然生態的狀況下，合理利用水資源，改革傳統的水資源管理體制勢在必行，政治意義重大。

雖然從20世紀50年代開始，我國逐漸設置了七大流域管理局，但是，國家從法律上并沒有對流域的管理體制作出明確具體規定，例如職責、權限等均缺乏可操作性規定，因此，在長江、黃河、海河、淮河、太湖、松遼流域的管理中不僅各行其是，而且管理的主體也不一致，在體制上沒有形成一個有效的機制；管理職權相當有限，不但嚴重影響了對寶貴的水資源的合理開發和使用，各地政府為發展經濟采取的竭澤而漁的做法對水資源的生態破壞更是到了無以復加的地步，近年來頻頻出現的太湖藍藻、淮河污染、黃河斷流現象就是大自然不斷地向人類敲響的警鐘。中國有句古話說得好：一個和尚挑水吃，兩個和尚抬水吃，三個和尚沒水吃。這句話較為形象地反映出責、權、利結合程度不一必將導致嚴重的后果。

（二）江西在水資源管理方面雖有創新，但在體制上沒有突破

江西省的水資源管理體制與我國水資源管理體制總體上是一致的：部門分割，多頭管理，職能交叉，權責不明。

從上世紀80年代開始，江西歷屆省委、省政府在對省內主要河流的管理上，采取了一些積極的措施，取得了良好的成效。山江湖工程是江西省在上世紀80年代中期以來實施的一項山水綜合治理與開發、環境與經濟協調發展的大流域生態經濟系統工程，鄱陽湖至今能保住一湖清水，除了改革開放前期江西工業落后化學污染少的原因外，山江湖工程二十多年來的不懈實施，有效地防止了大量的水土流失也是一個重要因素。江西的歷屆領導早在二十多年前就非常重視對水資源的生態保護，高瞻遠矚地以鄱陽湖流域這個大的水生態單元進行治理與開發，走在全國的前列。按照保護優先、綜合治理的原則，始終以系統工程思想為指導，實現山江湖工程治標與治本的有機結合，不但生態經濟建設成效顯著，而且生態建設和環境整治取得進展。

江西在水資源生態保護立法方面走在國內前列。繼在全國人大于2002年修改《水法》、提出流域管理與區域管理相結合的發展方針后，江西省人大于2003年在國內率先出臺《鄱陽湖濕地保護條例》，2006年又出臺《江西省水資源條例》。目前，江西正循序漸進地把鄱陽湖流域的水資源生態保護列入法治范疇，朝著流域管理與區域管理相結合這個符合水的自然生態規律的方向不斷發展。

但是，由于山江湖工程的具體主管部門山江湖工程管理辦公室只是江西省科技廳的下屬單位，其目前主要的工作職能是開展與山江湖相關的科技項目實施與管理。因此，相對目前已上升為國家發展戰略的鄱陽湖生態經濟區所需的對全流域水資源進行系統管理的要求，無論是職責范圍或是管理權限都不能滿足需要。

另外，目前在江西省政府的網站上，有兩個鄱陽湖管理局。一個是由省林業廳管轄的鄱陽湖自然保護區管理局（簡稱鄱陽湖管理局），其主要職能是對鄱陽湖流域的濕地及生活在濕地上的動植物進行保護性管理；另一個則是農業廳的下屬部門，其主要職能是對鄱陽湖水面的漁政工作進行管理。水利廳對鄱陽湖的管理職能目前主要是制定規劃、水文監測、水利工程管理等。由于我國關于水資源保護和管理的立法不統一，各部門法規不協調，雖然《江西省水資源條例》第7條明確了“省人民政府水行政主管部門負責全省水資源的統一管理和監督工作”，但在一些具體問題上，還缺乏操作性的規定，因此，江西目前的水資源管理體制并沒有取得大的突破。

二、鄱陽湖流域水資源管理體制創新是時勢所趨

鄱陽湖流域面積16.22萬平方公里，占江西省流域面積的97%，湖區及贛江、撫河、信江、修河、饒河這五條主要干流全部在江西境內，每年流入長江的水量超過黃河、淮河、海河三河水量的總和，不僅是我國十大生態功能保護區之一，也是世界自然基金會劃定的全球重要生態區之一，在長江流域發揮著巨大的調蓄洪水和保護生物多樣性等特殊生態功能，對維系區域和國家生態安全具有重要作用。因此，鄱陽湖生態經濟區的建設，要在確保一湖清水的前提下，對我國第一大湖年均徑流量達1525億立方的浩瀚水資源進行有序開發和使用，將流域的水資源管理體制進行創新就是時勢所趨。必須通過立法建立高效運行的管理體制，這項工作雖然難度很大，但是勢在必行，時不我待。

太湖是我國第三大湖，流經江蘇、浙江、安徽、上海，這三省一市經濟發達，對水的污染也非常嚴重，在水資源管理方面各省市配合協調難度很大，但為了對我國的水資源更好的進行保護和開發，使流域的統一管理有法可依，水利部把太湖流域作為探索建立流域管理新體制、新機制的試點。《太湖管理條例》的起草工作已于2009年啟動，這是水利部推進體制創新的重要舉措，也是進一步理順流域管理體制改革的具體行動。國務院法制辦已于2010年6月4日向全社會公布了《太湖管理條例》草案征求意見稿，表明國家對探索中國特色的大湖流域管理體制機制創新的態度和決心。

近年來，全國一些省市從流域管理角度探索加強對水資源進行管理，例如新疆維吾爾自治區人大常委會修改制定的《新疆塔里木河流域水資源管理條例》，已于2005年施行，該條例是我國地方人大第一次通過立法對河流流域管理進行統一規范；甘肅省人大常委會制定的《石羊河流域水資源管理條例》于2007年9月1日開始施行；《廣東省四江流域水資源管理條例》也于2009年元旦開始實施。這些條例通過對流域進行統一管理，進一步改變了以地域為單元的區域管理觀念，在一定程度上有效地遏制了無序開發，強化了水資源的宏觀管理和合理配置，對于逐步解決源流與支流、上游與下游、生產與生態的用水關系問題，以及進一步解決當地水資源及水環境、水生態、水災害等涉水問題，有了明確的規定和一些可操作性的具體措施。

因此，江西制定《鄱陽湖流域水資源管理條例》，既有新疆、甘肅、廣東對于河流流域進行管理體制改革的先行立法成果可以借鑒，又有鄱陽湖流域只流經江西境內，便于省人大立法后由省政府統一協調管理這一有利條件，更有作為第一個湖區的國家生態經濟區，負有探索大湖流域體制和機制創新這一重任。所以，江西有責任率先制定《鄱陽湖流域水資源管理條例》，通過立法設置符合水生態規律的流域行政管理體制，建立并完善水資源統管部門與分管部門的協調機制，建立并完善水資源管理部門與各級政府之間的協調機制，建立并完善水資源生態保護監督機制，構建符合中國國情的行之有效的大湖流域管理與區域管理相結合的科學管理機制，通過立法和實踐探索的不斷完善，將我國第一大湖的成功立法管理模式，作為國內大湖和大江、大河進行流域管理的范例。

三、世界各國流域管理諸多以法治水的成功經驗值得借鑒

國外的水資源管理制度初期以建立水資源管理法規等強制性制度為主，逐步引入了產權與市場管理制度，并向多種制度并存、相互補充的局面發展。由于流域的生態保護和綜合開發涉及各個方面，不僅是流域本身，而且是生態、環境、動植物、氣象、水利工程以及經濟、社會等諸多方面，這就需要通過立法給予流域管理機構廣泛的管理權及實施保障。世界各國水資源管理體制反映了人們對水資源客觀性的認識過程，總的趨勢是由人為控制到尊重自然規律。按照水資源的客觀屬性進行管理，各國都基本經歷了從水資源的分割管理向統一管理的格局發展，具體表現在由行政區域管理為主向以自然流域為主，實行跨行政區域的管理為主的體制和在城市實行取水、用水、排水全過程管理的城市水務局體制。各國政府根據國情，經過多年的不斷實踐，現逐漸形成了幾類有代表性的管理體制，大多數國家則采取了流域管理機構模式，這種模式又可分為各具特色的三種主要形式。

第一種是流域行政管理機構。負責流域水資源統一開發、管理及多種經營的流域管理局，如美國的田納西河流域管理局和加拿大的大河保護局。第二次世界大戰后，許多發展中國家相繼采用了類似的模式，如意大利的波河管理局、加納的沃爾達流域管理局等。流域行政管理機構可在中央或區域層面進行規劃決策，擁有制訂和設立法規的權限或者開發的行政審批權。這種模式有利于對流域的綜合管理和開發。

田納西河流域是美國東南部俄亥俄河的最大支流，長約1450公里，流域面積10.5萬平方公里，流經美國7個州，因為缺乏有效管理，大多數有價值的礦產資源被盲目掠奪，土地嚴重荒漠化和風化，經常發生洪澇災害。為了開發和保護田納西河流域，美國總統羅斯福在推行促進國土開發的新政時期，把治理和開發該河流域作為其新政府的一項重點工程，于1933年頒布了《田納西河流域管理局法》（簡稱TVA法），成立了流域管理局（TVA）。該法的最大貢獻是較好地解決了流域水資源的管理體制及其運作機制問題，從而對組織、協調田納西河流域的經濟發展和環境保護起到了強有力的法律保障作用。TVA的依法治水是其取得世界矚目成功的基石。該法就流域機構和機制問題明確規定：建立具有管理執法職能的、權威的流域管理機構即田納西河流域管理局（TVA），明確規定其任務和職責；授予管理局很大的行政管理權力；明確規定管理局和其他機構及私營部門的關系。

總之，流域管理局的特點是：屬于政府部門，對中央政府負責，有專門的經費，立法賦予高度的自治權，在經濟社會發展領域具有廣泛的權力。

多數學者認為，田納西河流域成功的經驗之一是制定全面開發治理田納西州流域的專門法律，建立具有行政實權的田納西河流域管理局。由于該河流域的開發和保護同時具備了單獨立法、單獨的流域管理機構、專門的綜合保護開發規劃這三個要素，因此能夠根據本流域的資源狀況，充分考慮開發工程所必須適應的長期發展要求，從而制定包括防洪、航運、發電、灌溉、農業生產、植樹造林和環境保護等內容的綜合性長遠開發方案。到20世紀50年代中期，已經實現對田納西河流域的梯級開發，不僅控制了洪澇，而且建成了巨大的航運網，實現了水資源利用率達90%的目標。同時對流域開展綜合整治，結合水利工程大力植樹造林、保護水土、改善氣候、美化環境、平衡生態，較好地實現了流域開發、治理和保護的統一，環境資源保護和經濟社會發展的統一。

實踐證明，建立精簡有效、權力大、有獨特運行機制的流域管理機構，是實現大河流域水資源有效保護的關鍵因素。

第二種是流域咨詢委員會或協調委員會。這是根據國家立法或由河流流經地區的政府和有關部門通過協議建立的河流協調組織，其主要職能是根據協議對流域內各州的水資源開發利用進行規劃協調，提供政策咨詢和建議。政府通常將流域戰略規劃委托給這類機構執行。但這類管理模式沒有法律規定的權力，或者權力有限。其優點在于可發揮社會力量參加河流管理，如澳大利亞道森流域合作協會、美國的密蘇里河流域協會、沃德流域協會。道森流域位于澳大利亞昆士蘭州，流域面積5.1萬平方公里。道森流域合作協會是一個民間社團組織，資金來源于國家、州政府和當地民眾捐贈，主要職責是增強合作、促進自然資源綜合管理方面的理解、促進水土保持項目的開展和合作、舉辦流域管理方面的論壇等。密蘇里河流域貫穿美國的多個州，流域面積為137.3萬平方公里，密蘇里河流域協會是一個起著信息交換作用的機構，旨在促進密蘇里河流域自然資源的可持續利用。它主張防洪、航運、灌溉、水土保持、漁業和野生物保護以及增加娛樂價值的協調管理。沃德流域位于美國的亞利桑那州，沃德流域協會是一種不用制定新的法律或者依靠訴訟就能解決流域問題的方法，其對河流的管理和保護是在取得當地共識和支持下進行的，它的重要作用在于起到了流域管理中“河流代言人”的作用。

第三種是綜合流域機構。即按照自然水系設置流域管理機構，實行以自然流域管理為基礎的管理體制，其職權不像流域管理局那樣廣泛，也不像流域協調委員會那樣狹窄單一，其職責主要體現在調配水資源和控制水污染上，以歐洲的一些國家為代表，如法國現行的流域水資源管理是世界公認的較為成功的模式之一。其成功之處主要在于遵循自然流域（大水文單元）規律設置流域水管理機構的模式。法國于1964年頒布了新水法，對水資源管理體制進行改革，從法律上強化全社會對水污染的治理，組建起高效的水資源管理系統，其最顯著的特點是按流域劃分管理單元，在全國按河流水系分成六大流域，成立流域委員會和流域水管局，將全國水資源按流域而非行政區域進行管理。流域委員會是流域水利問題的立法和咨詢機構，是非常設機構，根據國家的政策決定區域的水政策，對流域長期規劃和開發利用方針、收費計劃提出權威性咨詢意見。目的是防止水資源衰竭，保護水不受污染，保持水環境生態的平衡。流域水管局是技術和水融資機構，是具有管理職能、財務獨立的法人單位。水管局由董事會進行管理，董事會成員由政府、用水者、社會組織的代表以及生態學家等組成。

法國流域水管理體制的獨特之處，在于注重從經濟、社會、水環境效益上強化流域水資源的綜合管理。

意大利波河流域管理委員會是在1989年根據意大利國會通過的《國土保育法》設置，該部法律是意大利流域管理劃時代的重大變革，即將整個流域視為一個完整的生態系統，規定在環境生態系統內的各類活動如水土資源的開發利用，需由一個機構來監督、協調與統合，避免環境破壞，實現水資源的可持續利用。其主要職責是整合與協調各級政府與各種行政機關的活動，以達到生態保護的目標。

總之，以流域為單元開展水資源合理配置與管理工作是世界各國行之有效的成功經驗，通過制定相關法規，明確各方的責、權、利，也是當代治水的新思路。目前各國的水資源規劃都把對水資源的開發利用和保護與水污染的防治進行統一規劃管理，這樣既遵循了生態規律，又可以避免多頭治水帶來的部門矛盾，便于提高行政效率和管理水平。

四、創新江西鄱陽湖流域水資源管理體制的建議

國外的成功經驗證明：最佳的管理模式首先必須順應水的自然規律，以流域這個大的生態單元構建管理體制。將流域的干支流、上中下游、左右岸、水質與水量、地表水與地下水、水資源與水環境、水資源的開發利用與保護等涉水事務作為一個完整的系統，以流域為基礎進行協調和統一調度管理，才能有效地協調流域與區域、流域與各涉水部門之間的利益，在做好水資源生態保護的前提下，實現水資源的優化配置，從而取得水資源開發利用的最大效益。

筆者在此拋磚引玉，提出創新江西鄱陽湖流域水資源管理體制的如下建議，總的思路是：借鑒國外流域管理的成功經驗，結合我國的國情和省情，建議江西省委、省政府從整個流域的社會、經濟、生態等綜合角度出發，把整個流域視為一個完整的生態系統，對于江西鄱陽湖流域水資源管理體制進行創新，將水資源管理與水環境管理及水生態管理進行整合，建構以水資源管委會統一領導決策、水行政主管部門牽頭組建的流域管理局為主體、其他相關部門派出機構為輔的水行政管理體制；由一個行政機構對水資源、水環境及水生態實行一體化管理，五河流域各設管理分局，作為鄱陽湖流域管理局的派出機構。

具體做法是：由江西省人大制定出臺《鄱陽湖流域水資源管理條例》。鄱陽湖流域的主要干支流及湖面都在江西境內，便于統一協調管理，省人大出臺的相關地方法規可以在全流域貫徹執行，這是有別于國內其他大湖的一個特別的優勢。通過人大立法賦予鄱陽湖流域水資源管委會相應決策權，流域內有關水的規劃、使用、保護等相關事宜由其統一決策。鄱陽湖流域管理局作為水委會的執行機構，授予流域管理局行政管理權和行政執法權，從而提高水資源管理的權威性和統一性。具體設置如下：

首先，為了加大對水資源生態保護的力度，人大應賦予水資源管理部門更高的地位和權限。水資源管委會主任由分管省領導擔任，水利廳、環保廳、流域管理局的廳局長擔任副主任，國土、建設、農業、林業、山江湖辦等相關部門都派出副廳長兼任管委會成員。同時，流域周邊市、縣政府領導都應兼任管委會成員，這樣才能保證水委會的政令通暢，使新《水法》制定的流域管理與區域管理相結合的方針落到實處。流域管理局作為水資源管委會的執行機構，是由省政府直屬的正廳級行政機關，下設相應處室，抽調涉水業務各行政部門具有豐富管理經驗熟悉業務的骨干，統一行使各部門相應的政府管理職能，即將政府部門有關鄱陽湖流域涉及水資源的規劃、保護、開發、使用等相關業務從各廳局分離出來，從而將多龍管水改為獨龍管水，實現水資源管理的優化配置。

其次，要給流域管理部門以行政管理權和執法權。我國五大河流流域委員會雖然成立多年，但其對河流水務管理不具備行政管理權，執法權也相當有限，這種狀況非常不利于水資源保護。美國田納西州流域管理局因為具有自行立法權，因而該流域的水資源管理成效，世界矚目。我國的國情不可能賦予流域管理局如此之大的權利。但是改變其事業單位屬性為行政管理部門，授予其行政管理權和執法監督權還是完全能夠做到的，而不是僅僅使之做些水利規劃、監測等技術工作那樣形同虛設。多年的實踐證明，雖然決策者認識到流域管理是符合水生態規律，因而設置了長江、珠江、黃河、海河、淮河等五大流域管理局，后又增設太湖流域管理局，但由于沒有授予其行政管理權，這些流域管理局所起到的作用是非常微弱的。

因此，建議給予鄱陽湖流域管理局以行政管理權和執法權，流域內有關水的開發利用審批權、監督管理處罰權都由管理局統一行使。成立行政執法總隊，將有關鄱陽湖流域水事方面的執法監督及處罰權全部合并統一執行，具體操作是：從省政府相關廳局抽調行政執法人員派駐管理局，行使法律賦予的執法權。例如環保廳、水利廳等在不同的水事范圍有執法權，可在流域轄區統一行使。這一舉措將大大改變現行水管理體制軟弱渙散局面，既解決多個部門在管理和執法時發生沖突的矛盾，也解決跨地區執法難的問題。例如水環境污染、水生態補償等問題，如流域下游環保部門要到中上游地區執法時則無法可依，現由流域管理局執行便可迎刃而解，大大提高相關法規的執法力度，做到有法可依，違法必究。將多龍治水改為獨龍治水，從而切實保證水資源管理的統一性，這樣既提高了法治權威和執法效率，又大大減少了交叉執法帶來的矛盾，也解決了跨地區執法不能的立法難題。

第三，明確以流域管理為主，區域管理為輔這樣一個主從順序。由流域管理局提出本流域保護規劃，地方政府要開發利用水資源必須報流域管理局審批。管理局和政府加強聯系和溝通，對于管理局行使水資源生態保護的監督權和執法權，地方政府必須積極配合。通過對鄱陽湖流域水資源管理體制的改革創新，為我國2002年修改《水法》時提出的關于流域管理與區域管理相結合的方針提供可操作性的模式。

第四，補充和完善相關地方法規。由于河湖流域的綜合開發涉及各個方面，不僅是流域本身，而且是生態、環境、動植物、氣象、水利工程以及經濟、社會、人口等諸多方面，這就需要通過立法給予流域管理機構廣泛的管理權及實施保障。盡管世界各國的水管理體制不盡一致，但有一個共同的成功之處就是水管理是有序的，歸結到一點就是水的法律法規比較健全。社會各界都能嚴格遵守，一切水事活動都能嚴格遵守。江西在水資源生態保護立法方面走在國內前列，因此進一步補充和完善相關涉水法規，逐步構建有江西特色的大湖流域管理模式是建設鄱陽湖生態經濟區的重要舉措。

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責任編輯：王琦