對推進縣級國庫集中收付制度改革的思考

摘要：按照中央部署，2010年要全面實行國庫集中收付制度改革。當前，縣級國庫集中收付制度改革的深度、廣度都不夠，面臨法規制度、清算體制、預算編制、系統網絡等問題，需要從法律、體制、技術、創新方面進行完善，實現縣級財政所有政府資金，所有預算單位都納入改革的范圍，全面推進改革的深入。

關鍵詞：縣級國庫；集中收付；推進改革

我國國庫集中收付制度改革，于2001年9月率先在6個中央部門試點，湖南省縣級國庫集中收付制度改革，于2003年9月在懷化會同縣試點，按照中央推進改革的要求，2010年將在中央、地方各預算單位全面推行國庫集中收付制度改革。從2001年到2010年，中央部門經過了10年的推行，湖南縣級也經過了6年的試點運行，但仍然面臨許多問題需要解決，才能實現全面推行，且達到改革的預期目標。

一、縣級國庫集中收付改革的現狀

以懷化13個縣市為例，可以歸納出三種類型。一是規模較小、沒有實行會計集中核算的縣，直接實行集中收付模式，在2005年左右進行試點運行，同年擴大推行，納入改革的預算單位超過80%，納入改革的資金占一般預算支出的40%左右，預算內、外資金同時進行。二是中等規模、實行會計集中核算的縣，對集中核算、集中收付進行有機結合，在2006年左右進行試點運行，同年擴大推行，納入改革的預算單位占70——80%，納入改革的資金占一般預算支出的20%左右，預算內、外資金同時進行。三是規模較大、實行了會計集中核算的縣，沒有實行集中核算向集中收付轉軌，在2007、2008年進行試點運行，目前都沒有擴大推行，納入改革的預算單位占比低于10%，納入改革的資金占一般預算支出的2%左右，預算外資金基本上沒有納入改革。

二、縣級國庫集中收付改革存在的問題

（一）制度規程不統一。我國財政集中收付制度改革的綱領性文件是2001年財政部、中國人民銀行印發的《財政國庫管理制度改革試點方案》，從中央到地方逐級推進的過程中，各級政府、部門又分別制定了本地的“改革方案”、“資金支付管理辦法”、“銀行支付清算辦法”等。由于各地推進改革的時機、條件不同，各地制定了適合本地的制度規程，沒有形成全國、全省、全市統一的制度規程。如有的縣改革方案規定直接支付由人民銀行國庫直接辦理，授權支付由代理銀行辦理；有的縣為了解決代理銀行墊付、預算單位不能全天用款的問題，設立了“清算周轉金賬戶”。再如對預算外資金管理，財政部、中國人民銀行《關于零余額賬戶管理有關事項的通知》（財庫[2009]47號），規定“財政部門原則上只能為預算單位開立一個預算單位零余額賬戶，為執收單位開立一個財政匯繳零余額賬戶”，而湖南省2004年制定的《湖南省非稅收入管理條例》，規定“執收單位不得開設非稅收入過渡性賬戶”，根據上述規定，有的縣為執收單位開立一個財政匯繳零余額賬戶，有的縣由財政部門統一開立非稅收入結算賬戶。由于制度規程不統一，制度執行缺乏嚴肅性，有的嚴重偏離了國務院批準的改革方案。

（二）清算流程不標準。按中央改革試點方案的要求，財政資金的清算，主要是財政零余額賬戶與國庫單一賬戶的清算，預算單位零余額賬戶與國庫單一賬戶的清算，以及代理銀行內、外部清算。由于縣級多采取手工票據交換的方式清算資金，國庫使用內部往來清算差額，代理銀行墊付資金很難做到當天清算到位，更無法實現實時清算，各地采取了多種清算方式，如周轉金清算模式。財政部門在代理銀行設立“集中支付清算周轉金專戶”，財政從預算外資金專戶轉入一定數額的周轉金，當天辦理的直接和授權支付業務先與周轉金專戶進行清算，清算方式是代理銀行根據零余額賬戶已支付金額，編制申請劃款憑證，到財政支付局加蓋預留印鑒，從“集中支付清算周轉金專戶”劃款到零余額賬戶，第二天代理銀行再與國庫進行清算，對于超過周轉金數額的支出與國庫限時清算。這種清算方式，增加了環節，需要占用預算外資金，分散了預算外資金的管理。再如撥款清算模式。所有改革資金未通過國庫進行清算，而是采取支付執行機構在代理銀行開設專戶，財政國庫將支付資金通過國庫單一賬戶實撥到專戶，當天由代理銀行零余額賬戶與專戶清算。這種清算方式，不符合現行的制度規定，國庫的監督職能削弱，降低了財政資金的使用效率，容易形成“第二國庫”。

（三）體制轉軌不到位。在分稅制財政體制建立的初期，縣級財政曾面臨著嚴峻的收支形勢，為了規范預算單位會計行為，大多數縣成立了“會計核算中心”；為了確保工資發放，湖南縣級全部成立了“工資統發中心”，并收到了明顯的成效。推行國庫集中收付制度改革，需要對“兩個中心”進行轉軌，涉及到政策的連續、機構的撤并、人員的安排等一系列問題，工作量大，難度較高，成效不確定，有的縣試圖找到既能保持“集中核算”、“工資統發”已有的成效，又能體現“集中收付”制度的優勢，實現“集中核算”、“工資統發”與“集中收付”完美融合的適合縣級實際的新制度。在“集中核算”、“工資統發”與“集中收付”中比較、選擇、觀望、遲疑，導致國庫集中收付制度改革不深入、不徹底，有的縣只有試點，沒有全面推行；有的縣只有預算內資金，預算外資金沒有納入改革；即使預算單位全部納入了改革，而納入改革的政府資金達不到50%，如工資支出、專項支出還是實行國庫實撥資金到工資中心、核算中心賬戶的辦法。

（四）預算編制欠細化。實行直接支付、授權支付，要求預算單位根據批復的年度預算，編報月度用款計劃，再提出支付申請，形成支付額度。根據現行的《預算法》規定，當年年度預算從人大批準，再由財政部門、主管部門批復，縣級預算單位得到預算批復已經到四、五月份了，幾個月沒有預算，影響了財政部門及時、準確地下達支付額度。目前縣級財政有的還沒有編制部門預算，有的部門預算編制較粗，如支出只到“類”、“款”，沒有到“項”級支出，預算單位在編報月度用款計劃時很難細化，很難準確做到按年度計劃逐筆提出用款申請。預算單位用款額度不及時、不準確，需要財政支付部門、國庫單一賬戶頻繁進行修改，影響了支付效率。

（五）網絡系統欠規范。我國國庫集中收付制度改革，實行的是從中央到地方自上而下推行，各自建立網絡系統，地方使用的程序，有本地開發的，也有向供應商購買的，目前湖南至少有2個版本在使用。目前的程序功能只有預算單位、財政部門聯網，可以實現網上申報；財政部門、代理銀行、國庫聯網，可以實現額度網上查詢。沒有預設財政支付與代理銀行、國庫單一賬戶會計核算系統的接口，支付憑證仍然需要手工傳遞、人工驗印，沒有實現數據共享、網上支付、流程控制，增加了預算單位的工作量和支付環節，效率低、差錯多，影響了改革的積極性。

（六）配套措施欠完善。2001年國務院批準的改革方案明確了改革配套措施，但現在仍然沒有完善。一是《預算法》及實施條例、《國家金庫條例》及實施細則等沒有修訂，《國庫收入管理辦法》、《收入退庫管理辦法》、《財政資金支付管理辦法》沒有制定，改革缺乏法律保障和制度約束。二是財政國庫機構、國庫支付執行機構職責沒有明確，重點在推進本級改革上，縣級改革缺乏行政領導、業務指導、操作輔導。三是縣級國庫沒有直接參加現代化支付系統，現代化支付系統建設也沒有考慮國庫資金是“信息資金”的特殊性，無法實現數據共享和實時清算。四是財政專戶愈設愈多，有的縣級財政專戶達六、七十個，資金超過了國庫單一賬戶，應納入預算管理的資金，也滯留專戶沒有及時劃繳國庫，削弱了國庫單一賬戶積累財政資金的功能，增加了政府性資金管理的難度。

三、推進縣級國庫集中收付改革的建議

（一）加強國庫集中收付改革法律制度建設。我國國庫集中收付制度改革從中央到地方逐級推進，經過了近10年的運行，有必要進行階段性總結，制定相對統一、可操作的法律制度。目前急需對《預算法》及實施條例、《國家金庫條例》及實施細則等法律、法規的修訂，吸收國庫集中收付制度改革的實踐經驗，明確部門預算、零基預算、綜合預算的編制并細化預算；優化預算編制的程序；制定會計集中核算、工資統發向國庫集中收付制度轉軌的措施、方法；明確國庫支付執行機構的職責，統一領導、指導、輔導國庫集中收付改革；賦予人民銀行經理國庫并對國庫單一賬戶體系、政府性資金的監督權等。盡快制定《國庫收入管理辦法》、《收入退庫管理辦法》、《財政資金支付管理辦法》等規章制度，統一預算內、預算外收入，稅收收入、非稅收入的收納、報解、留成、退付辦法；統一財政零余額賬戶、預算單位零余額賬戶與國庫單一賬戶及代理銀行內外部之間資金清算辦法。

（二）改造國庫單一賬戶體系。隨著財政綜合預算改革的規范發展，國庫要對所有財政性資金進行核算和管理，增強財政調度和調控能力，提高財政資金的效率，促進財政資金使用的公正性、合法性、公開性。因此，要改造現行的國庫單一賬戶體系，取消財政部門在商業銀行開設的財政專戶和特設結算賬戶，擴大國庫單一賬戶功能，為財政在國庫設立預算外資金財政專戶和特設結算賬戶，并對這兩類資金同預算資金一樣進行明細核算，共同構成完整的國庫財政資金核算系統；代理商業銀行只為財政和預算單位設立零余額賬戶，用來核算財政直接支付和授權支付。改造后的國庫單一賬戶體系，財政資金全部歸集于國庫，國庫擁有財政資金余額，代理銀行不能擁有財政資金余額；改造的難點在于國庫履行核算、監督職能后會調整財政對預算外存款所得利益，但優勢在于國庫增加存款后，可以通過國庫現金管理，讓財政資金增值，得到更大的利益，抵消財政的阻力和降低改革的成本；對于商業銀行，可能會因為取消財政性存款而減少單位存款，降低商業銀行的流動性，但可以通過國庫現金管理彌補，也為國庫現金管理提供了交易對象，增強了中央銀行宏觀調控的能力。所以，國庫集中收付制度改革的方向，是通過制度規范，將所有財政性資金納入國庫單一賬戶核算和監督，配合國庫現金管理，實現財政資金收納的方便、快捷、高效，財政資金分配的法治、公正、公開，財政資金存量的效益、安全、調控。目前著力要推進的工作是開展地方國庫現金管理，促進國庫單一賬戶歸集所有財政性資金，拓展國庫服務和監督職能。

（三）建立統一規范的集中支付系統網絡。充分發揮財、稅、庫、銀橫向聯網的作用，橫向聯網涉及到各類繳納人、財政、商業銀行、國庫等多個部門，需要在系統接口、簽訂三方協議、制定安全措施等方面加強建設，加快推廣應用，形成覆蓋預算內、外資金，方便納稅人、繳費人、用款人，以及財政、稅務、代理銀行、國庫的立體網絡。按照“統一領導、統一規劃、統一技術標準、統一系統平臺、統一組織實施”的原則，建立國庫單一賬戶、集中支付執行、預算單位、代理銀行參加的廣域網，實現與國庫會計核算、代理銀行會計核算、網上銀行核算、財政集中支付會計核算、預算單位會計核算的數據、信息共享系統，滿足原始數據一經錄入，就可以在網上實現申報、審核、支付、清算、對賬等會計核算功能。

（四）建立適應國庫集中收付需求的現代化支付系統。一是從系統功能的角度，應該單獨設計國庫收付系統模塊。國庫資金是一種附帶信息的資金，只有資金沒有相應的國庫信息，資金是不能入賬的。目前，國庫資金是通過支付系統到達國庫，而國庫資金的信息是通過國庫內部的縱向聯網系統、橫向聯網系統、同城清算系統等到達國庫，因此，會出現資金通過支付系統已到達國庫，而信息還沒有達到國庫，會出現資金與信息不匹配的現象，增加了國庫資金結算時間。同時，在支付系統不帶信息的情況下，國庫只有建立自己的信息系統，增加了結算成本。國庫支付系統需求是，國庫資金流和信息流同時結算，國庫資金通過支付系統到達收款國庫后，收款國庫可以同時收到資金和信息，不再需要通過其他的途徑導入國庫信息后才能入賬。二是從參加者的角度，縣支庫應該直接參加支付系統。縣級實行國庫單一賬戶制度，縣支庫的業務種類、總量都會增加，繼續使用同城清算、國庫內部往來結算國庫資金不能滿足需要了，國庫內部往來結算渠道的封閉性，不能滿足直達的要求，增加了結算環節。三是加快國庫數據集中系統試點運行，建立縣級支庫實時清算、便于操作的會計核算系統。

（五）提高國庫集中收付改革創新能力。財政國庫集中收付改革，必須實行實時支付，實時支付可以杜絕私下交易或按操作人員的偏好來決定付款順序，實現預算執行與預算目標的一致。因此，必須要提高集中支付改革的創新能力，如實行人民銀行國庫直接支付、實行公務卡支付，POS機刷卡繳稅、繳費，就可以利用先進的聯網系統和核算系統，將財政部門的支付命令通過聯網系統傳達國庫，國庫通過數據集中系統與現代化支付系統的連接，實時直接支付至商品供應者或勞務提供者的賬戶，實現實時收付，并提高集中收付效率。

參考文獻：

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（作者單位：國家金庫懷化市中心支庫）