惠民資金直撥模式的分析與實踐

摘要：金融國九條提出要“加快金融服務現代化建設，全面提高金融服務水平”。岳陽市中心支庫改進工作方式，創造出惠民資金的直撥模式，較好地實現了政策的要求。本文對惠民資金直撥模式的設計及運用狀況進行了解讀。

關鍵詞：財政補貼資金 批量撥付 清算

一、現有惠民資金劃撥方式分析

目前的財政補貼款撥付模式，屬多環節傳遞撥付模式，其基本環節如下：

財政部門撥付補貼資金——人行國庫依據財政部門提供的撥款指令劃轉至資金主管部門在金融機構開設的專用過渡賬戶——主管部門通過專用過渡賬戶劃撥到鄉鎮政府或其他相關部門（如勞動局、民政局）在代理銀行開設的賬戶——代理銀行將資金分解撥付到最終收款人賬戶，或由相關部門將現金直接發放到收款人手中。

以縣級糧食直補資金為例，其操作模式大體如下：縣級郵政銀行（農信社）為農戶開設專戶用于補貼資金的撥付——財政部門開具預算撥款書撥付補貼資金——人行國庫將資金撥付到農業發展銀行專戶（即資金主管部門在金融機構開設的專用過渡賬戶）——資金主管部門將資金從農業發展銀行轉劃到郵政銀行（農信社）補貼資金代發戶——郵政銀行（農信社）將資金分解撥付到各農戶。調查顯示，上述撥付模式存在明顯不足：

（一）資金撥付環節多導致撥款到戶效率不高

據岳陽市財政部門反映，盡管岳陽財政補貼資金發放實行限時工作制，但傳統的手工操作仍然制約了工作效率，撥款到戶一般需要1周，最快也需3天時間，個別補貼資金到位效率更低。如岳陽縣支庫反映，轄內水庫移民補貼一般在2周以上才能到賬。華容縣支庫反映，計劃生育補貼從計生局向財政局提交補貼明細，到郵政儲蓄銀行將款項劃轉至各補貼人賬戶需時1周；新農村合作醫療補助從享受醫療補助患者上報發票時開始，一般要2-3個月時間才能補貼到患者手中。

調查顯示，補貼資金到位效率低一定程度影響到補貼效果。如2008年以來，化肥、農藥、種子等農資價格均出現了較快上漲，有的價格甚至翻番。農民獲得各項補貼的時間滯后于政策制定所依據的價格基點，拿到的補貼抵不上價格的漲幅。這種補貼發放的“時間錯配”問題影響了補貼效果。

（二）部門利益驅動，使得惠民資金撥付時間人為延長

隨著國家惠民政策的普及，惠民補貼資金量越來越大，逐漸成為相關部門爭寵的香饃饃，紛紛利用管理中的漏洞謀利。一是資金管理部門有意延緩資金撥付，賺取銀行利息。如以部分數據采集不完整和不準確為由，推遲整個資金撥付，利用資金在途時間獲得利息收益。二是有意增加中間環節，平衡銀行關系。如某縣涉農補貼資金委托郵儲銀行發放，但為了平衡與農信社關系，將資金賬戶開設在農信社，客觀上造成資金運轉的環節增加。三是委托銀行為了完成存款考核任務，故意放緩資金的分解撥付速度。這些，都延長了惠民資金的撥付效率。

（三）補貼資金未實現全封閉運行，易滋生截留挪用等現象

對財政等相關部門的專項資金調查反映，財政資金在下撥過程中，因為未直達最終收款人賬戶，資金運行的中間環節易產生漏領、冒領、挪用截留惠民資金等現象。岳陽市財政局調查表明，農村稅費改革后，由于村提留取消，少數鄉村從財政獲得的各類轉移支付難以維持村級組織運轉，出現了個別村組干部扣押農民補貼維持村級組織運轉等現象，由此也導致了部分農民對村級組織意見大甚至上訪等問題。此外，一些部門也出現“以補抵收”現象，如華容縣支庫反映，個別學校將義務教育“兩免一補”專項資金未直接發放到學生手中，而是直接沖抵學生生活費，引起了部分學生家長的不滿。

綜上，當前各項惠民措施出臺的頻率、補貼資金規模的增長、撥付時效要求的不斷提高，使得傳統的資金撥付模式已不適應需求，需要革新。

二、惠民資金直撥模式設計與運用實踐

（一）惠民資金直撥模式設計

1.主要流程。按照“便民、高效、直達”的要求，惠民資金直撥省略了財政將款項撥往金融機構專戶的中間環節，財政部門開具撥款書至人民銀行國庫部門，同時將批量撥付信息（撥付明細）發送到國庫部門，國庫以小額批量撥付系統為依托實行批量處理，實現涉農惠民資金從國庫賬戶“點對點”高效直撥到最終收款人賬戶，時間在途時間大大縮短。具體流程如下：

2.具體模式。分城區和縣市兩種模式辦理。

第一，城區庫由中支國庫科統一辦理。具體流程如下：國庫依據財政部門開出的匯總支付憑證借記“涉農資金發放戶”，通過財政資金批量撥付系統接收批量撥付信息并導出已加簽電子信息，系統自動審核通過后，通過國庫會計核算系統發送小額貸記批量包，將款項直接匯劃至收款人賬戶。批量業務發送成功后，國庫將匯總支付憑證回單聯及發放明細信息反饋財政部門。

第二，縣支庫在中心支庫協助下分別辦理。具體流程如下：縣支庫通過財政資金批量撥付系統接收財政部門發送的批量撥付信息，自動加簽后導出并發送至中支國庫科；同時，縣支庫通過國庫內部往來將資金劃撥到中心支庫，中心支庫收到縣支庫的資金和加簽電子信息，由系統自動審核后，發送小額貸記批量包，將款項匯劃至收款人賬戶。批量業務發送成功后，中心支庫將已發放的明細信息回傳至縣支庫，縣支庫收到中心支庫已確認發送的信息后將匯總支付憑證回單聯交財政部門。

（二）運用實踐及成效

2009年以來，國庫岳陽市中心支庫與轄內各支庫，與轄內各級財政部門通力協作，成功實現了多項惠民補貼通過國庫直撥到戶。2009年7月2日，平江縣支庫首次通過財政資金批量撥付系統，依托小額支付系統成功將127筆75600元的“在職村干誤工補貼”直接撥付到127戶收款人賬上。2009年開辦至今，轄內共實現了5個縣（區）、32個批次、8個項目、58895戶（次）農戶、3747.16萬元惠民資金直撥到戶，相關經驗被總行推介。

實踐證明，相比過去的撥付模式，新的“惠民資金直撥”模式具有較多優勢，效果也較明顯：一是能極大地提高資金發放效率。直撥模式省略了財政將款項撥往金融機構專戶的中間環節，直接由國庫撥至收款人賬戶，能確保資金在1天內到賬，最遲也可次日到賬。二是確保了資金安全性。減少了財政資金在國庫體系之外流轉，管理、發放、對賬環節均由財政與國庫互相監督制約，改變了由銀行專戶發放環節多，手工錄入涉及人員多的現狀，減少了資金風險。三是順應了國家公共財政的要求，有助于推進財政國庫體制改革。避免了暗箱操作，加大了對資金落實情況的監督力度，有利于國家對專項資金的監督。試點經驗可為其他財政資金納入國庫管理提供借鑒，促進加快財政國庫體制的改革步伐。四是“惠民資金直撥”消除了過去可能導致補貼資金截留的中間環節，大大提高了資金匯劃速度和到賬率，能使農戶快捷、安全地享受到國家惠農政策，不僅得到政府部門認可，也深受農民朋友歡迎，是一項真正的民生工程。

（三）困難與問題

一是縣支庫清算渠道窄，影響資金清算速度。目前，縣支庫是大額支付系統和小額支付系統的間接參與者，與其他銀行進行資金清算要經過中心支庫內部往來或手工同城進行，速度慢，信息不能打包發送，不利于國庫創新服務工作的開展。

二是實現財政支出聯網主客觀因素多。實現財政支出聯網需要財政進行設備的支出和開發應用系統的支出，縣級財政在原有基礎上雖取得了較大發展，但仍然底子薄，不能承擔系統開發費用，影響了財政實現支出聯網的速度。

三是財政批量撥付明細文件中如果個別收款人賬號、戶名存在非法字符（如空格等），會導致小額業務處理時出現已發送成功但支付系統未記賬的情況，致使整個小額批量包的全部收款人均不能及時收到款項，只能采取刪除錯誤文件后重新進行相關的業務處理，延誤了資金到賬時間。

三、有關政策建議

（一）實現縣支庫為大、小額支付系統的直接參與者

國庫服務創新和業務拓展后，大量財政專項資金將通過國庫直接進行撥付，國庫對外的資金清算業務量成倍增長，原有的內部往來和手工同城方式已不適應業務發展的需要。建議加強對TBS系統結構改造，加速數據集中和集中核算進程，給予各級國庫支付系統的操作權限，成為支付系統的直接參與者，

（二）建立惠民資金撥付管理公共平臺

由政府主導，財政、國庫等部門參與，將惠民資金撥付信息采集部門、財政集中支付局和國庫進行聯網，實現惠民資金撥付從信息采集、資金撥付到資金分解的不間斷鏈條式服務，實現信息共享，減少重復錄入，縮短資金撥付時間。

（三）完善支付系統功能

針對小額批量包中遇到空格或特殊字符不能正常處理現象，建議完善支付系統，能對一些特殊字符進行識別，做出適當處理，減少不必要的在途時間，盡快讓補貼資金及時到達收款人。

（四）統一規范有關的業務操作行為

目前的業務操作流程，主要為各級國庫與財政部門根據地方實際共同協商制訂，可有效確保惠民資金直撥模式的順利進行，但這種制度不具備統一性，所適用的層面也較單一。建議上級統一規范操作行為，規范監督管理，達到有效防范國庫核算系統風險，確保惠民資金安全、快捷、準確撥付到位。

（作者單位：國家金庫岳陽市中心支庫）