對(duì)基層商業(yè)銀行代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)行為監(jiān)管的思考

摘要：商業(yè)銀行代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)行為歷來(lái)是國(guó)庫(kù)監(jiān)管的重要內(nèi)容，新形勢(shì)下如何對(duì)其代理行為實(shí)施更為有效的監(jiān)督管理，對(duì)于確保國(guó)庫(kù)資金安全，提高國(guó)庫(kù)資金運(yùn)行效率無(wú)疑具有重大現(xiàn)實(shí)意義。本文就常德市各商業(yè)銀行代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)工作中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出對(duì)策建議，以利代理銀行能夠更好的發(fā)揮其在國(guó)庫(kù)運(yùn)行中的重要作用。

關(guān)鍵詞：商業(yè)銀行 代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù) 監(jiān)督管理 問(wèn)題與對(duì)策

隨著國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的發(fā)展，商業(yè)銀行作為國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)代理機(jī)構(gòu)越來(lái)越多地參與到國(guó)家預(yù)算資金的收納、撥付等環(huán)節(jié)當(dāng)中，在推動(dòng)財(cái)稅體制改革、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮積極作用，同時(shí)的同時(shí)，對(duì)國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作提出了更高的要求。本文擬對(duì)國(guó)庫(kù)代理業(yè)務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀、存在問(wèn)題進(jìn)行分析，進(jìn)而提出監(jiān)管對(duì)策和建議。

一、商業(yè)銀行代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)現(xiàn)狀

常德市商業(yè)銀行主要代理了稅款經(jīng)收、非稅收入收繳、代理國(guó)庫(kù)集中支付等業(yè)務(wù)（本文不包括代理國(guó)債發(fā)行業(yè)務(wù)）。2010年9月末，常德市代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的銀行機(jī)構(gòu)類別有4家國(guó)有商業(yè)銀行及農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、交通銀行、長(zhǎng)沙銀行、農(nóng)村信用社。代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)總計(jì)有256家，占全部銀行機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)的56.8%。其中，4家國(guó)有商業(yè)銀行所有網(wǎng)點(diǎn)均代理了國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)，農(nóng)村信用社網(wǎng)點(diǎn)由于多處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，僅有70家機(jī)構(gòu)代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)，占信用社全部機(jī)構(gòu)數(shù)的21.3%。此外，8家農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行參與經(jīng)收了少量糧食企業(yè)稅款經(jīng)收業(yè)務(wù)。

2008-2010年，常德市銀行機(jī)構(gòu)代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)量取得大幅度增長(zhǎng)。2008年、2009年業(yè)務(wù)量筆數(shù)與上年度相比分別增長(zhǎng)8.3%、9.1%。

二、代理業(yè)務(wù)存在的問(wèn)題

（一）稅款劃繳不規(guī)范。劃款不及時(shí)甚至延解、占?jí)憾惪睿巧虡I(yè)銀行代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)中出現(xiàn)較多的問(wèn)題。在每年的柜面監(jiān)督和現(xiàn)場(chǎng)檢查中，問(wèn)題個(gè)數(shù)占總額的一半以上，其特點(diǎn)是數(shù)額小、筆數(shù)多。主要原因是代理銀行對(duì)經(jīng)收業(yè)務(wù)欠重視，或監(jiān)督和管理不到位，往往只注重資金對(duì)銀行利益的影響，而忽視資金核算的合規(guī)性和安全性，有的銀行機(jī)構(gòu)延遲1-2天的情況時(shí)有發(fā)生，但故意延解、占?jí)旱那闆r不多。如現(xiàn)場(chǎng)檢查發(fā)現(xiàn)，2010年1月14日，中行XX支行收納稅款一筆，金額11679.56元，未及時(shí)處理，直到1月18日才上劃市分行，當(dāng)日繳入國(guó)庫(kù)，推遲劃繳3天時(shí)間。二是將稅款通過(guò)其他科目核算。為了利用財(cái)政資金，逃避財(cái)政性繳存款，有的代理行經(jīng)收稅款沒(méi)有納入“待結(jié)算財(cái)政款項(xiàng)”科目核算。如2010年4月工行XX支行收納XX分理處劃繳的13688.63元稅款，未通過(guò)“待報(bào)解預(yù)算收入”專戶進(jìn)行核算，。當(dāng)日入“其他應(yīng)付款核算網(wǎng)點(diǎn)內(nèi)貸報(bào)暫付”賬戶，于次日才劃入“待報(bào)解預(yù)算收入”。

（二）賬戶管理不嚴(yán)謹(jǐn)。有些銀行機(jī)構(gòu)在賬戶管理上放松要求，不嚴(yán)格按照制度規(guī)定辦理，加上集中支付改革仍有不徹底、不規(guī)范問(wèn)題，導(dǎo)致銀行機(jī)構(gòu)在賬戶管理上存在漏洞。主要表現(xiàn)：一是銀行機(jī)構(gòu)不按規(guī)定設(shè)立“待報(bào)解預(yù)算收入”專戶，或設(shè)立“待報(bào)解預(yù)算收入”專戶但未使用。有的銀行機(jī)構(gòu)賬戶名稱不規(guī)范，如以“征收機(jī)關(guān)名稱”為戶名，直接以“待結(jié)算財(cái)政款項(xiàng)”科目為戶名等。此類問(wèn)題是商業(yè)銀行代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)出現(xiàn)較多的問(wèn)題，基本上在每年國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)檢查中均有所發(fā)現(xiàn)；二是未經(jīng)人民銀行審批或備案，違規(guī)開(kāi)設(shè)財(cái)政資金賬戶。主要是開(kāi)立一般賬戶、同一專項(xiàng)資金在多家銀行開(kāi)戶。2010年8月現(xiàn)場(chǎng)檢查發(fā)現(xiàn)，XX銀行常德市分行未經(jīng)人民銀行審批，為市財(cái)政局開(kāi)設(shè)被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金專戶。少數(shù)代理銀行為財(cái)政部門(mén)、預(yù)算單位開(kāi)設(shè)零余額賬戶，雖按照《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》要求報(bào)經(jīng)人民銀行審查批準(zhǔn)，但未按規(guī)定將賬戶的開(kāi)立、變更、撤銷(xiāo)等情況報(bào)人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)備案。財(cái)政專戶過(guò)多設(shè)置、重復(fù)設(shè)置，以及財(cái)政專戶未統(tǒng)一歸口到同級(jí)財(cái)政國(guó)庫(kù)部門(mén)管理，可能產(chǎn)生私設(shè)小金庫(kù)、隱匿瞞報(bào)收入、坐收坐支等問(wèn)題，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管不到位，財(cái)政資金形成一定隱患；三是應(yīng)繳入國(guó)庫(kù)的非稅收入與財(cái)政預(yù)算外收入未分科目分賬戶核算。由于對(duì)此缺乏明確的制度規(guī)定，易造成預(yù)算收入的隨意性，逃避人民銀行國(guó)庫(kù)監(jiān)管。

（三）業(yè)務(wù)處置不合理。存在資金隱患，主要表現(xiàn)在：一是業(yè)務(wù)操作欠規(guī)范。少數(shù)經(jīng)收處按規(guī)定辦理國(guó)庫(kù)經(jīng)收業(yè)務(wù)的意識(shí)比較淡薄，處理業(yè)務(wù)時(shí)不按規(guī)定程序操作，隨意性大。如受理超過(guò)繳款限繳日期、要素不齊或有誤的繳款書(shū)、上劃的繳款書(shū)缺印章等，甚至還有個(gè)別經(jīng)收處認(rèn)為經(jīng)收業(yè)務(wù)是無(wú)償服務(wù)，進(jìn)而發(fā)生推諉、拒收現(xiàn)金稅款情況；二是提前截止辦理集中支付業(yè)務(wù)。代理銀行往往嫌手續(xù)煩瑣，加上怕墊付資金，對(duì)代理的財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)采取提前截止辦理的做法，造成預(yù)算單位用款不便。

（四）管理機(jī)制不健全。一是代理銀行普遍存在“重服務(wù)、輕管理”問(wèn)題，有的票據(jù)傳遞不及時(shí)，有的人員變動(dòng)頻繁、交接不到位，有的清交員隨意將票據(jù)交由不相關(guān)人員代辦交換等等，導(dǎo)致代理工作不能適應(yīng)國(guó)庫(kù)資金安全運(yùn)行的總體要求；二是由于人民銀行縣支行只是支付系統(tǒng)的間接參與者，受基層同城定時(shí)、定場(chǎng)次清算的限制，可能造成國(guó)庫(kù)集中支付的資金當(dāng)日無(wú)法清算，客觀上加大了代理銀行墊付資金的壓力。商業(yè)銀行難以做到零余額賬戶在日終時(shí)不留有余額的情況下，硬性把對(duì)零余額賬戶退回和墊支的資金，掛在“暫收”和“暫付”款賬上，集中支付資金退回未及時(shí)繳入國(guó)庫(kù)，而國(guó)庫(kù)部門(mén)難以及時(shí)監(jiān)督。

三、監(jiān)管對(duì)策及建議

（一）強(qiáng)化電子監(jiān)管手段。由于預(yù)算收支與管理信息的電子化程度越來(lái)越高，國(guó)庫(kù)只靠傳統(tǒng)的手工監(jiān)管難以適應(yīng)需要。人民銀行國(guó)庫(kù)要加大TMIS系統(tǒng)推廣力度，依靠新系統(tǒng)強(qiáng)大的數(shù)據(jù)分析、監(jiān)測(cè)功能，實(shí)現(xiàn)對(duì)原始收支信息的有效過(guò)慮、科學(xué)處理，形成第一手監(jiān)管資料。同時(shí)建立起一套完整的國(guó)庫(kù)信息管理、信息分析系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政、稅務(wù)、 國(guó)庫(kù)及商業(yè)銀行之間的信息資源共享和系統(tǒng)橫向聯(lián)網(wǎng)，將國(guó)庫(kù)各種日、月報(bào)解報(bào)表、代理銀行申請(qǐng)劃款憑證、財(cái)政零余額賬戶對(duì)賬單和預(yù)算單位零余額賬戶對(duì)賬單等資料輸入系統(tǒng)，為開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查提供重點(diǎn)和方向。將國(guó)庫(kù)監(jiān)管效率與效果提高到更高的水平。

（二）加大依法監(jiān)管力度。建議修改《商業(yè)銀行、信用社代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)管理辦法》（“1號(hào)令”）部分內(nèi)容，修改內(nèi)容涵蓋：代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)種類和范圍，賬戶設(shè)置與管理，內(nèi)部控制與管理。出臺(tái)統(tǒng)一的業(yè)務(wù)操作規(guī)程，規(guī)定代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)種類和范圍、賬戶設(shè)置方法、內(nèi)部控制辦法、檢查、監(jiān)督辦法等，促進(jìn)銀行機(jī)構(gòu)規(guī)范代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)行為。

（三）實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)管措施。根據(jù)商業(yè)銀行代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)類型，實(shí)施有區(qū)別、有重點(diǎn)的監(jiān)管。在對(duì)銀行經(jīng)收處的監(jiān)管上，要求經(jīng)收處每月向人民銀行國(guó)庫(kù)報(bào)送賬戶設(shè)立情況、預(yù)算收入劃解情況、為征收機(jī)關(guān)預(yù)算收入過(guò)渡戶開(kāi)設(shè)情況、待報(bào)解預(yù)算收入分戶賬借、貸方發(fā)生額和重大事項(xiàng)書(shū)面報(bào)告等資料。在對(duì)代理支庫(kù)、集中收付代理行的監(jiān)管上，要求報(bào)送內(nèi)部管理自查情況報(bào)告表、財(cái)政、預(yù)算單位零余額變動(dòng)情況、資金清算情況報(bào)告等資料。國(guó)庫(kù)部門(mén)根據(jù)上述信息整理和分析，對(duì)銀行機(jī)構(gòu)一般操作問(wèn)題加強(qiáng)輔導(dǎo)，予以規(guī)范，對(duì)延壓國(guó)庫(kù)資金、先清算后支付等嚴(yán)重問(wèn)題的機(jī)構(gòu)，確定為重點(diǎn)監(jiān)督對(duì)象，開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)檢查，予以重點(diǎn)關(guān)注。

（四）拓展聯(lián)合監(jiān)管渠道。一是整合內(nèi)部資源，建立國(guó)庫(kù)、會(huì)計(jì)、后督、營(yíng)業(yè)室等部門(mén)的信息共享機(jī)制，便于國(guó)庫(kù)及時(shí)查詢賬戶管理、資金清算等業(yè)務(wù)，為監(jiān)管提供依據(jù)；二是建立與財(cái)稅部門(mén)的監(jiān)管機(jī)制，協(xié)商處理代理業(yè)務(wù)中的棘手問(wèn)題，便于老大難問(wèn)題得到及時(shí)解決。

參考文獻(xiàn)：

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（2）張綺.“新時(shí)期商業(yè)銀行代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)健康發(fā)展的必要條件”，《浙江金融》2008，10，68

課題組組長(zhǎng)：呂北回

課題組成員：王曉軍燕奇志（執(zhí)筆）