欠發達地區國庫現金管理問題探析

摘要：國庫現金管理是科學合理利用國庫資金的現實需要。本文從張家界市國庫現金管理的現狀出發，深入分析了當前欠發達地區國庫現金管理的個性問題及地方國庫現金管理的共性問題，提出了解決問題的對策，以期為欠發達地區的國庫現金管理實踐提供參考和借鑒。

關鍵詞：欠發達地區；國庫現金管理；問題；對策

一、引言

近年來，隨著財政國庫管理體制改革的不斷推進，各地方國庫庫存余額快速增長，產生了大量閑置資金。通過規范國庫現金管理，能夠有效控制政府借債數量、降低借債成本、提高國庫現金管理水平、促進國內金融市場發展、促進財政政策和貨幣政策之間的協調，從而增進社會總福利。因此，地方政府有關部門和社會對地方開展國庫現金管理的呼聲日益高漲，實現國庫庫存余額最小化，投資收益最大化，已是地方國庫管理部門亟待研究的課題。

當前，具有代表性的國庫現金管理的運作模式主要有三大類：一是國庫現金全部存入人民銀行，二是國庫現金余額存入商業銀行，三是國庫現金余額進入貨幣市場用于短期投資。張宏偉從周口市國庫現金管理現狀出發，提出了基層國庫現金管理的對策。本文在借鑒前人對國庫現金管理運作模式研究的基礎上，擬從張家界市國庫現金管理面臨的難點入手，分析經濟欠發達地區國庫管理過程中存在的問題，探討欠發達地區國庫現金管理問題的解決辦法。

二、欠發達地區國庫現金管理中的個性問題分析

（一）國庫資金存量不足，運作空間受限

張家界市屬于旅游城市，經濟發展不平衡，2009年GDP總量僅203億元。由于經濟發展水平不高，國庫庫存余額與經濟發達地區相比，有很大差距。從2007年1月1日至2010年10月30日張家界市國庫庫存余額（全轄）均值為81796萬元，最高庫存出現在2010年10月13日，余額為130293萬元，最低庫存出現在 2007年1月2日，余額為39271萬元。從張家界市2007年到2009年國庫月末庫存變化（見圖1）可以看出：雖然國庫存款增長較快，國庫存量相對較小，而對國庫現金進行管理，需要支付相關的機構運營成本，收益和成本相抵之后，可能經濟效益并不明顯，這樣就會限制經濟欠發達地區國庫現金管理的運作空間，增加管理的難度。

從張家界市2008年1月1日至2009年6月30日的日庫存余額（全轄）波動情況圖（見圖2），我們可以看到：國庫現金的季節性波動導庫存現金存量水平不一，會增加國庫現金管理的難度， 難以發揮國庫現金的最大使用效益。在此期間日均庫存為84440萬元，最高日庫存出現在2008年 12月 25日，余額為118264萬元，最低日庫存出現在2009年1月12日，余額為52356萬元，最高庫存與最低庫存的差額為65908萬元，波動幅度較大。

（二）財權和事權不匹配，導致國庫資金短缺

1994年我國實行分稅制財政體制后，一定程度上出現了財權上收、事權下放的現象。欠發達地區地方政府承擔的事權越來越多，但地方政府的財力卻并沒有相應增大，地方政府財權與事權不統一問題日益突出。欠發達地區財權和事權不匹配，預算收入遠小于預算支出，導致了國庫資金短缺。

從張家界市近十年的收支情況來看，全市財政一般預算收入遠遠小于一般預算支出，財政收支缺口逐年加大（見圖3），財政“保吃飯”特點突出。張家界市2000年度財政一般預算支出為67511萬元，而財政一般預算收入僅為29878萬元，收支缺口達37633萬元；2009年一般預算支出為440127萬元，當年財政一般預算收入也只有120381萬元，收支缺口更是達到319746萬元，十年間收支缺口放大了8.5倍。

欠發達地區由于財權和事權不匹配造成的國庫資金缺口只能靠上級的轉移支付來填補，這就使得欠發達地區的預算支出嚴重依賴于上級轉移支付。雖然上級的轉移支付逐年增加，但是仍然難以滿足地方財政支出的需要，預算支出對上級轉移支付的依賴程度呈逐年上升的趨勢。張家界市2000年市本級的上級轉移收入為38990萬元，上級轉移支付占預算支出的比重為57.8%；2009年市本級的上級轉移收入為342973萬元，上級轉移支付占預算支出的比重增加到了77.9%（參見圖4）。十年間雖然上級轉移收入增加了近8倍，但是預算支出對上級轉移支付的依賴率卻從57.8%上升到了77.9%。

（三）貨幣市場有待建立和完善

從發達國家的經濟運行規律我們可以看到，安全高效的國庫現金管理需要以一個具有較高流動性和安全性的貨幣市場作為支撐。現今我國還沒有建立起發達成熟的貨幣市場， 尤其是欠發達地區貨幣市場還有待完善， 投資渠道有限。目前張家界市貨幣市場尚未建立，尚無貨幣市場交易活動，受客觀條件的制約，現階段對國庫資金進行日常操作受到限制。由于缺乏成熟的貨幣資金市場，國庫實際庫存資金在低于最佳庫存時，不能通過買賣債券、證券回購等貨幣資金市場交易緩解資金支撥壓力。

（四）財稅庫信息化水平較低

近年來，人民銀行國庫信息化建設伴隨著金融電子網絡化的發展取得了長足進步，但從總體上看，在經濟欠發達地區，由于財力有限，并且業務量相對較少，財稅庫信息化水平還比較低，國庫系統數據信息管理共享程度不高，還未實現國庫數據大集中，基層區縣財稅庫橫向聯網并未完全建立，國庫收入、支出與退庫業務未完全實行電子化，庫款層層報解，資金在途時間較長，在一定程度上制約了國庫現金管理的及時性和有效性。

三、地方國庫現金管理中的共性問題分析

（一） 地方政府融資活動缺乏規范，增加國庫資金風險

現階段政策不允許地方政府直接進行融資活動，要嚴格做到收支平衡。但目前的現實狀況是各級地方政府大都通過不同渠道進行了融資活動， 比較典型的做法是設立政府性的企業融資平臺。截至2010年2月，張家界市共有10家政府融資平臺，其中6家為區縣級平臺公司，地方融資平臺負債共計59.57億元，絕大部分來自于銀行貸款。融資平臺以政府所擁有的土地作質押進行融資，靠政府綜合收費能力而非項目自身的運營能力償還債務。一旦還款出現問題，財政首當其沖面臨償債風險，國庫資金一旦用于還債，會使國庫庫存大落，可能造成國庫資金短缺，這會增加國庫現金管理難度。據悉，根據全國信貸登記系統監測，2009年末全國各級政府地方融資平臺貸款總額達6萬億元，其中有80％是項目貸款。一些地方性融資平臺的負債率達到94％，有的地方甚至高達400％，面臨很高的償債風險，這些高負債貸款相當于是“綁架”了地方財政。這些融資活動并無明確的規范措施， 使地方政府的財政狀況存在很大的不確定性， 增加了國庫資金風險。個別地方存在在融資平臺資金不夠時，從國庫轉移資金運作的情況，使國庫現金管理陷入混亂，加大了國庫現金管理難度。

（二）國庫管理體制滯后

一是財政國庫管理體制政策滯后。現行國庫管理體制是委托管理型，法律賦予了人民銀行經理國庫的職責， 但是現有政策并未明確規定如何在經理國庫的同時確保庫存資金保值增值， 因此地方國庫部門只能被動地依據現行規定進行資金管理， 缺乏提高國庫資金運用總體效率的激勵約束機制；二是預算外資金管理問題。由于受地方利益、財政體制、管理機制和認識差異等多方面因素影響， 預算外資金作為滿足政府履行職能需要的財政性資金一直游離于國庫管理之外。從資金的有效運用來看， 沒有將預算外資金納人國庫核算管理， 就談不上真正意義上的國庫現金管理， 也就偏離了國庫資金保值增值的目標；三是國庫單一賬戶體系還有不足。受諸多因素的制約，欠發達地區仍然存在多重設置賬戶，真正意義上的國庫單一賬戶體系的形成還有待時日，因此，難以對國庫資金進行高效運作。

（三）實行國庫集中收付改革造成部門利益之間的矛盾

國庫集中收付改革產生的現金余額集中化是地方國庫現金管理的基礎。在未實現現金余額集中化的國庫管理模式下，國庫現金余額被分散在各個商業銀行的賬戶中，大量財政資金游離于國庫管理之外，政府財政部門不能科學合理地運用財政資金，財政預算無法全面、準確、完整地反映國庫收入的實際情況。雖然國庫集中收付改革在整合財政資源、規范財務行為、簡化撥付程序等方面發揮了重要作用，但同時也觸及了某些部門利益，如取消在商業銀行開設的賬戶，商業銀行減少了穩定大額的存量資金，銀行配合政策的積極性會受到很大影響。由于缺乏利益的驅動，各商業銀行在宣傳開立扣稅賬戶、及時清算聯網扣稅資金等方面表現出被動和消極的態度。

四、優化欠發達地區國庫現金管理的對策

（一）為充實國庫廣辟財源

欠發達地區的地方政府應該充分利用有利的內外部條件，加快經濟發展，不斷培育新的經濟增長點，淘汰落后產能，優化產業結構，進一步加大招商引資力度，大力扶持重點骨干稅源企業，為企業提供更好的軟硬件環境，以吸引更多的資金，對有發展前景的重點稅源企業在政策、資金等方面給予更多的支持，不斷提升服務水平，以增強企業的發展后勁，從而促進經濟的持續、穩定、快速發展，為國庫提供穩定可靠的財源。財稅部門應通力協作，突出工作重點，抓好財源建設， 充實地方國庫資金。另外，為改善欠發達地區財權與事權不匹配問題，中央財權應考慮向經濟欠發達地區傾斜：一是加大經濟欠發達地區財政的轉移支付力度，二是提高經濟欠發達地區稅收地方分成的比例。

（二）培育完善貨幣市場

地方國庫的現金管理需要以流動性高、安全性強的貨幣市場為平臺。因此，培育競爭有序、監管嚴格、統一高效的貨幣市場是開展地方國庫現金管理的首要前提。針對欠發達地區貨幣市場不活躍的情況，應從培育市場交易主體、豐富市場交易品種、擴大市場交易規模、加強制度建設、規范市場管理等多方面入手，加快貨幣市場建設。具體來講，一是要大力發展貨幣市場的參與者，形成市場主體多元化，把握好現金頭寸，及時調控流動性水平；二是加強貨幣市場各子市場的建設，推進市場一體化進程；三是逐步發展多種交易工具，如證券回購、國債、金融債券、大額可轉讓存單等。

（三）為開展國庫現金管理提供更為完備的技術保障

欠發達地區的人民銀行國庫部門應加快系統建設步伐，做好國庫信息處理系統的推廣工作。積極推介國庫集中支付資金匯劃系統，逐步建立完整的國庫信息化服務體系。構建一個國庫資金數據監測信息化平臺，該信息化平臺能夠及時反映國庫收支、庫存、退庫等資金流量與存量，反映國庫收支情況的變化趨勢，對國庫資金實行動態監控管理，通過國庫資金預測提供數據資料，為今后國庫現金管理提供更為完備的技術保障，促使地方國庫現金管理工作邁上新臺階。

（四）規范地方政府融資平臺，確保國庫資金安全

在當前地方政府融資渠道不暢、融資手段單一的現狀下，政府融資平臺仍有其存在的合理性，尤其是經濟欠發達地區財政資金缺乏，對政府融資平臺有著更強的依賴性，關鍵是對其進一步規范。一是要加強融資平臺的債務風險控制，在運營現金流、內部治理、實出資本、資金運用等方面加強管控，嚴格貸款審批制度；二是要實行政企分離，避免政府對融資平臺的行政干預，建立政府主導的市場化投融資平臺，弱化融資平臺的政府背景，強化企業信用，預防并杜絕融資平臺的債務風險轉化為地方政府財政風險；三是整合融資平臺，將分散的融資平臺分類整合，重組成幾個具有規模效應的融資平臺，有利于加強管理，增強融資平臺的融資能力和抗風險能力；四是加強對融資平臺的監管，金融監管部門要強化對具有地方政府背景的融資平臺貸款過程的監管。

（五）科學構建欠發達地區國庫現金管理制度框架

經濟欠發達地區應立足本地情況，在現行的地方國庫現金管理制度下，探索出一條適合欠發達地區區情的國庫法規制度，加強制度建設，以健全的法律制度體系來推動地方國庫現金管理體制的建設。一是修訂相關國庫管理法律規定，使之有利于開展欠發達地區國庫庫存資金的日常運作；二是建立嚴格的制約監督機制；三是規范地方政府融資平臺；四是將預算外資金專戶納入單一賬戶管理，全面推行國庫集中支付改革；五是建立順暢的協調機制和信息共享制度。

（六）加強相關部門之間的溝通協調

為保證地方國庫現金管理制度能夠有效實施，必須進一步加強地方國庫現金管理工作的管理主體和操作主體之間的協調溝通。雖然目前財政部和人民銀行都有國庫部門，但對國庫現金的管理還處于初期探索階段，對各自的職能定位和分工還不是很明確，因此需要盡快在財政與央行之間、財政與央行內部各職能部門之間建立渠道暢通、溝通有效的協調機制，以確保財政國庫資金的安全性和效益性，促進財政政策和貨幣政策調之間的協調配合，切實履行政府的公共職能。同時，我們還應注意到，在推進國庫集中收付改革過程中，不可避免地要考慮商業銀行的利益，在競爭的基礎上兼顧公平，協同推進國庫現金管理工作。

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（課題組長:王君成員：李清蓉 劉軍 鄧建 王驍 陳軍執筆：陳軍）