當前農村土地流轉現狀\\問題及對策建議

摘要：農村土地實行有序流轉，是穩定完善農村土地承包關系的重要環節，也是農業現代化建設的必由之路。為了解當前農村地區土地流轉情況，以探索適合農村特點的土地流轉方式，本文以安仁縣為典型案例，通過對安仁縣農村土地流轉情況進行充分調查，著重對當前制約農村土地流轉的因素進行深入分析，并提出相應的對策建議。

關鍵詞：農村 土地流轉 問題 建議

農村土地實行有序流轉，是穩定完善農村土地承包關系的重要環節，也是農業現代化建設的必由之路。最近，國家金庫安仁支庫對此開展了專題調查。調查發現，當前農村地區土地流轉情況雖然取得了一定成效，但在具體實施過程中也存在一些問題，需采取措施予以完善。

一、安仁縣農村土地流轉現狀與特點

安仁縣是一個典型的農業大縣，轄21個鄉鎮225個行政村。全縣總人口42.8萬，其中農村人口38萬，占87%。該縣共有農村土地資源 203.46萬畝，其中耕地面積30.97萬畝，林地面積107.37萬畝，人平耕地面積0.86畝，人平林地面積3畝。目前全縣土地流轉面積達12.54萬畝。其中耕地流轉面積8.28萬畝，占土地流轉面積的71%，占耕地總面積的27.6%，其中互換1.5萬畝，占18%；轉讓 1.2萬畝，占14 %，轉包3.56萬畝，占43%；出租0.82萬畝，占9%；入股1.2萬畝，占14%。調查發現，當前該縣農村土地流轉呈現如下一些特點：

（一）龍頭企業帶動型。即以龍頭企業為依托，以經濟效益為紐帶，以特色農業為主導，實行“公司+基地+農戶”的模式，發展規模經營，全縣向龍頭企業流轉面積達1.4萬畝，占流轉面積的11%，如生平米業、坪上食用菌、東南陽光等企業的流轉面積均達3000畝以上。

（二）主導產業帶動型。即以主導產業為龍頭，結合區域優勢、建設標準化、規模化農產品生產基地，帶動和輻射周邊，形成規模效益。全縣稻、煙等優勢產業流轉面積達 4.2萬畝，占耕地流轉面積的50%，如安平、坪上、龍海等鄉鎮；烤煙產業流轉面積達1.2萬畝；靈官、牌樓、禾市、清溪等鄉鎮的優質稻產業流轉面積達1.7萬畝；豪山茶葉產業流轉面積達0.4萬畝。

（三）合作組織帶動型。即通過建立合作社，采取統一培訓、統一產供銷等方式，變分散經營為組織化、集約化經營，全縣此類土地流轉達1.6萬畝，如禾市鄉龍頭優質稻種植專業合作社、清溪星火蔬菜合作社、坪上食用菌農民專業合作社、安仁現代煙草農民專業合作社吸納流轉土地均達500畝以上。

（四）集體經濟帶動型。即依托集體經濟組織采取股份合作聯合社，以農村土地承包經營權入股等形式，推動規模經營。軍山鄉冷水村在省扶貧工作隊的扶持下，按照自愿流轉、村組協商、連片開發，依法有償使用的原則，流轉土地2000多畝，辦起了“千畝油茶示范園”，實行村集體經營。龍海水垅村在市扶貧工作隊的扶持下，流轉地1000余畝，也建起了“千畝油茶示范園”，同樣實行村集體經營。

二、當前農村土地流轉過程中存在的主要問題及制約因素

（一）農村土地制度管理架構制約了農村土地流轉。1980年以后，隨著家庭承包經營責任制的實施，土地逐漸分散化，農村開始通過抓鬮等方式決定土地的歸屬，但是由于土地的好壞差異較大，土地分配與調整過程中的問題較多。各鄉村為了減少矛盾糾紛，將好田和差田按一定比例搭配進行了調整，絕大多數農民的耕地被分散于不同地段，難以做到協調耕作和集約化經營。對農戶而言，過于分散的土地加上承包期長，只適應于家庭耕作，即使有些農戶愿意將土地進行流轉，但因地塊分散也給土地規模化種植帶來諸多不便:對承租人而言，為了取得相對集中的土地，需要與不同的農戶進行協商，即使大多數農戶同意租出，但個別農戶如果不愿意轉出的話，造成的結果必然是成片土地得不到有效流轉，加大了土地流轉的難度和成本。

（二）農村土地制度保護弱化制約了農村土地流轉。一是農村土地使用權期限過短，削弱了投資者的心理預期。目前農村土地承包經營權只有30年，且部分土地的使用期已有十幾年，期限過短削弱了投資人受讓農村土地的積極性，制約了農村土地的流轉。二是農村土地流轉登記制度缺位，產權缺乏公信力。目前，農村土地流轉沒有相應的登記制度作支撐，城鄉統一的登記制度還沒有建立，從而導致產權缺乏公信力，制約了農村土地市場化流轉。三是土地征收制度的不健全，讓受讓人對未來利益保障缺乏積極的心理預期。一方面，《憲法》第十條第3款規定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。《物權法》第四十二條同樣規定：為了公共利益依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地。另一方面，《土地管理法》第四十七條規定的土地征收補償標準過低，僅能保障被征收人的基本生活。然而土地流轉的受讓人受讓土地的動因在于增加對土地的投入，提升土地的利用價值，提高土地收益。在土地征收制度不健全的情形下，土地流轉受讓人受讓的土地隨時可能被征收且得不到合理補償，其對受讓土地缺乏積極的心理預期。

（三）農村土地市場管理制度缺位制約了農村土地流轉。一是土地流轉沒有專門立法。目前指導農村土地流轉的法律《土地管理法》、《憲法》、《物權法》、《農村土地承包法》、《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》，在實際執行過程中，由于相關內容和程序不夠明確具體，缺乏可操作性，導致許多地方出現有法難依的現象。同時，由于典出多門，司法部門在仲裁此類糾紛案件中缺乏權威性，裁定結果往往令糾紛雙方不服。二是流轉程序、手續不規范，容易引發土地糾紛。主要表現在：一是土地流轉特別是農戶與農戶之間口頭協商的土地流轉隨意性比較大，未能按照協議簽訂書面合同；二是在土地流轉過程中未充分征求流轉雙方的意愿，流轉雙方的合理要求未能及時協調解決；三是部分流轉協議條款不齊全，雙方權利義務不夠明確，合同未能鑒證和公證。這些情況的存在，將使流轉雙方的權益得不到有效保障，不但影響土地流轉工作的順利進行，還容易引發土地糾紛。三是土地流轉市場尚未形成，缺乏中介服務平臺。一方面想轉出土地的農戶尋找流轉對象難度大，而另一方面具有一定規模的種植大戶、合作社、龍頭企業卻苦于和農戶的談判費時費力，又不能保證連片規模發展。土地流轉信息不暢、空間狹窄，嚴重影響了土地成規模化流轉。

（四）農村社會保障機制缺失制約了農村土地流轉。在中國大多數農村，土地不僅是最重要的農業生產資料，也是農民最基本的生活保障，可以這樣說，受制于農村社會保障機制不健全，在當前和今后相當長的一段時期，土地在一定程度上仍然是農民最大和最后的保障。相當一部分農民在經商務工后，雖然收入有了提高，但仍然把承包田看成是“活命田”和就業“保險田”，特別是國家免除農業稅、實施糧食直補等支農惠農政策后，農民更怕喪失土地承包經營權。加上農民對未來的收入預期是不確定的，在未出現一種替代性的模式可以解決農民在沒有土地的情況下也有可賴以生存的出路之前，農民對土地流轉的態度是比較謹慎的。在我們調查的農民中，也確實存在一些農民將手中土地出租的情況，但租期一般為一年，僅局限于家中土地較多的外出打工農戶。

（五）財稅金融配套服務不到位制約了農村土地流轉。一是地方政策扶持不到位。隨著農業產業化組織程度的提高，農村經濟結構正在發生新的變化，農戶生產經營規模不斷擴大，對資金需求量日益增長。從調查情況來看，安仁縣尚未出臺有關農村土地流轉、規模經營的激勵扶持政策；政府對規模種養大戶、經濟合作社、農業農頭企業在基礎設施建設、收稅優惠、資金投入等方面的扶持措施還相對較少。此外，各級政府財政支農資金雖然逐年增加，但“點眼藥水”式的扶持方式，達不到應有的扶持效果。此外，目前實行的種糧農民“綜合直補”政策，一般是由鄉鎮財政所按村組造冊上報的人口發放，未能實現誰種誰有，不種不補的原則，大量外出農民不種糧，甚至拋荒土地均可領取糧食直補，勢必降低土地流轉的積極性。二是金融部門跟進不到位。受制于農村土地產權不明晰，收益不穩定的現實，加上過嚴的信貸責任管理機制，涉農金融機構在發放涉農貸款時（農戶小額信用貸款除外），要求貸款者必須具有易變現的有效抵押物，而將農村土地經營承包權排斥在有效抵（質）押范圍之外，致使農村土地流轉難以得到金融機構及時有效的支持。此外，政策性保險在保護和推動土地流轉的健康發展，增強其抗風險能力的保險品種開發上也處于一種“真空”狀態。

三、政策建議

（一）遵循農村土地流轉原則，積極探索土地流轉新思路。一是積極貫徹落實黨在農村的基本經營制度，堅持在家庭聯產承包責任制不變的前提下，把不改變農村土地性質和用途作為先決條件；二是按照“穩制活田”和“自愿、依法、規范、有償”的原則，充分尊重農民意愿，切實保護農民的生產經營自主權。三是嚴格遵循政策規定，充分保障流轉雙方的合法地位，著力規范土地流轉申請、登記、備案、公證各項程序，依法合理有序進行土地流轉。四是把農民利益放在第一位，保障農民土地流轉收益權，因此，土地流轉遵循的原則是一方面要促進農業結構調整步伐的不斷加快，另一方面是農民的收益得到保護并不斷提高，確保農民利益不受損害。

（二）加強政府行政引導，健全農村土地流轉服務新體系。一是建立市、區（市）、鄉鎮三級農村土地使用權有形市場交易網絡。其中：市級建“三農”服務中心，區（市）建農村土地使用權交易服務中心，鄉鎮建農村土地使用權交易服務所。農民、合作社或銀行拿到土地使用產權證，可以到土地交易所進行交易；同時土地交易所對土地進行客觀公正的評估，給交易雙方提供參考價格，這樣就形成了農村土地產權交易的有形市場，提供了土地使用產權交易的平臺，解決了制約農地流轉的市場缺位問題。二是大力發展農村土地流轉合作社，促進土地與資本的結合，實現土地流轉效益最大化。具體操作程序是：第一、農戶以所承包的耕地或林地作為資本，申請加入土地合作社。合作社與農戶簽訂《土地承包經營權委托經營協議書》，鄉（鎮）農經站與合作社對入社農戶的承包土地登記造冊，土地合作社發給入社農民《合作社成員證》予以確認，合作社成員憑《合作社成員證》獲得土地收益。第二、合作社可以將流轉用地的一部分承包給專業生產大戶，以純粹的租金方式獲取收益，同時提供統一的有償服務，只收取成本費；另一部分由合作社統一耕種、管理、經營，合作社以勞務用工的形式雇用人員從事日常的生產活動，用工支出從土地收益中提取。第三、合作社對收益實行按股份分紅的原則。合作社將純收益的大部分按照農民入社的土地面積、地級、林地產出能力等進行按股份分紅；然后再從剩余部分中提取合作社發展公積金和風險基金，風險基金用于購買農業保險等。

（三）加快農村社會保障體制改革，建立農村土地保障新制度。首先，土地規模化經營后，市場風險與自然風險會增強，要消除農民的后顧之憂，需要探索建立農村土地流轉的風險保障基金。由土地流轉受讓方預繳一定數額的流轉風險金，存入承包農戶和業主指定的流轉基金專戶，由農業部門代為管理，財政部門監督支付。當業主不能按期支付給承包戶流轉費用時，可用此基金支付。其次，積極推進農村社會保障體系改革，逐步建立和完善農村的各項社會保障制度，降低依靠土地社會保障的份額，最大限度地發揮土地的市場要素功能。對于外出打工的農民，應制定統一的、非歧視的勞動就業制度，把農民工逐步納入城鎮社會保障體系。在有條件的地方可以對城鎮中的農民工采用土地置換社會保障的做法，積極建立統一的城鄉社會保障體系，同時開展職業培訓，提供工作機會。第三，政府部門積極推動保險公司介入農村土地經營效益保險，打消金融機構信貸投入的故慮。

（四）加強財稅金融扶持力度，構建農村土地流轉資金支持新機制。一是建立土地流轉扶持資金，對于全部轉出土地的農戶給予一定補助，扶持其進城務工創業；對于引導農戶流轉土地較多、增收效果顯著的鄉鎮和行政村給予適當獎勵；對于通過采取土地流轉合作方式集中農戶土地進行規模經營，并能切實帶動農戶增加收入的龍頭企業和種養大戶進行重獎，從扶持資金、稅收政策、技術指導等方面給予傾斜。二是政府每年可安排部分資金，建立新型農民創業扶持基金，鼓勵規模化經營者享受政府扶持糧食生產的各項優惠政策；同時積極探索建立涉農擔保機構，可由縣財政和龍頭企業、種養大戶各出一部分資金，為規模經營主體向金融機構進行融資擔供擔保，緩解土地規模化經營的資金難題。三是涉農金融機構要加大信貸服務創新力度，適應農村土地流轉特點，積極開發農村土地經營權抵押貸款方式，滿足土地流轉雙方的合理資金需求。四是改變現有農資綜合直補資金的發放方式，采取多種糧多補貼、少種糧少補貼、不種糧不補貼的辦法，真正調動農民種糧的積極性，還可探索實行重點補貼種糧農民合作經濟組織或專業大戶的作法。

（五）完善涉“流”法律體系，營造農村土地流轉法制新環境。一是結合《土地管理法》、《物權法》、《農村土地承包法》、《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》等法律，制定專門的《農村土地流轉法》將原農業部制定的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》相關內容上升到法律層面，指導農村土地流轉，避免典出多門、無可適從的矛盾。二是制定《不動產登記法》，使《物權法》對農村土地流轉的相關規定落到實處。三是制定《土地流轉稅收條例》。以土地流轉單價及總價建立雙重標準，通過實行超額累進稅率制，征收土地流轉稅，稅收收入作為中央財政專項資金用于支持經濟相對落后地區的建設。四是制定城鄉統一的《房地產管理法》。建立城鄉統一的房地產管理機制，明確城鄉房地產用地管理、價格管理、價格評估、價格申報、轉讓、抵押、租賃、權屬證書等制度，規范農村土地流轉。

參考文獻：

[1]余小春，“我國農村土地流轉現狀及對策”，《合作經濟與科技》，2010年第16期；

[2]李文洋、劉艷飛、王磊，“當前農村土地流轉現狀及對策”，《農業知識：科技與三農》，2009年第11期

[3]陳萬軍，“探討現階段農村土地流轉現狀”，《現代農業科學》，2008年第8期。

（課題組組長：盧兵生成員：盧兵生 李松 張揚平執筆：李松）