地方政府融資平臺存在的問題及財政性建議

摘要：通過調查當地政府融資平臺運行情況，發現地方融資平臺存在軟約束機制，風險容易轉移到財政和商業銀行體系。本文結合國務院于2010年6月10日發布的《關于加強政府融資平臺管理有關問題的通知》，側重財政視角提出建議。

關鍵詞：財政管理 財政資金管理 融資平臺

2008年下半年以來，在國家“擴內需、保增長”的政策調控基調下，各級地方政府融資平臺迅速發展，為應對國際金融危機，推動經濟增長發揮了重要作用。但這種融資模式存在諸多弊端，從財政運行的角度看，大規模的由地方融資平臺主導的信貸高速增長，增大了財政的隱性負債。在地方財政出現償還困難時，或者將轉嫁為商業銀行的不良資產，或者將由中央財政事實上承擔償還責任，這會在客觀上成為少數地方政府擠占信貸資源以及財政負債能力的一個重要渠道。對此，筆者對轄內地方政府融資平臺情況展開了專項調查，并結合國務院近期發布的《關于加強政府融資平臺管理有關問題的通知》（以下簡稱國務院《通知》）精神，針對其中存在的問題提出了財政性建議。

一、永州市政府融資平臺基本情況

（一）融資平臺類型和融資規模

2009年末，永州市級政府融資平臺擁有城市基礎設施建設投資和財政融資中心，2010年正在籌劃成立的還有市交通運輸基礎設施建設投資平臺、鳳凰園開發區融資平臺、市旅游融資平臺，各縣區還有一些農業、水電、城建開發等方面的融資平臺。據信貸咨詢系統相關數據顯示，截至2009年末，永州市政府平臺類貸款余額達到29.26億元，占全市貸款總余額的9.13%，其中2009年發放的政府平臺類貸款達18.6億元，占當年新增貸款總額的24.38%。截至2010年5月底，永州市政府融資平臺貸款余額增加到31.22億元，其中工行6.45億元、建行5.85億元、農發行18.41億元，貸款主體為永州市及各縣區城市建設投資有限公司、各縣區的工業園及農業發展有限公司等。

（二）抵押擔保融資的主要方式

永州市政府融資平臺貸款抵押擔保方式主要有以下五種：一是土地抵押方式。如祁陽縣的24875萬元貸款均以土地為抵押，抵押物經縣國土局土地評估事務所評估，價值約69000萬元。二是土地抵押和財政預算擔保方式。如新田縣農業發展有限公司的4000萬元貸款以土地為抵押，同時該縣人大常委會審議又出具了《關于同意將償還對縣農副產品加工園項目建設資金列入財政專項預算的決定》，同意將項目資金及利息列入財政預算，由財政收入或其它來源償還。三是企業資產抵押和財政擔保方式。如江華縣的水利水電公司和工業園的貸款9600萬元，均以企業資產作抵押，縣財政作擔保。四是房地產抵押和財政擔保方式。如對于寧遠縣非稅收入管理局的4000萬元貸款，寧遠縣政府下發了《寧遠縣人民政府關于將財政局等22個行政事業單位房地產作抵押申請流動資金周轉貸款的函》（寧政函[2008]65號）。抵押采用位于縣城中心段原寧遠縣直22個行政事業單位的房地產，抵押房地產變現能力強，評估價值13154萬元。同時，還由縣人大出具承諾，納入當年度財政預算，而且有財政部門出具的還款承諾函。五是財政擔保方式。如寧遠縣城市建設投資開發有限責任公司向該縣國家工作人員借款2303萬元，借款雙方簽訂了《寧遠縣國家工作人員借款協議》，借款由寧遠縣財政局擔保，鑒證機關為寧遠縣人民政府。

二、政府融資平臺反映出的主要問題

（一）地方財政存在較大的資金缺口

一是目前欠發達地區都表現為吃飯型財政，財政運轉很大程度上依賴上級撥付轉移性資金。如永州轄內各縣，2009年轉移性收入占縣級預算收入比重最高的達80.37%，最低的也有74.22%。二是地方財政除應付日常開支外，還要承擔大量公共與民生建設，財權與事權不匹配，以及政績考核等因素，驅使地方政府想方設法通過融資平臺籌措資金。三是相比民生投入，政府更愿意上項目搞建設，即使資金存在缺口，舉債也上，導致地方融資平臺負債越來越高。

（二）融資擔保存在法律缺陷

一是為拉動投資，地方政府以各種名義規避《預算法》的約束，打擦邊球，融資平臺等地方融資中介也由此產生。二是融資平臺公司作為獨立經濟實體，《公司法》并未明確規定地方政府對其承擔債務責任。如果貸款建設項目效益不佳，政府還款承諾難以兌現，債權銀行將難以通過司法程序主張債權。如前些年永州市藍山縣建行因地方政府出具了擔保承諾，對藍（山）嘉（禾）公路發放了1800萬元貸款，后因多種原因該建設單位無法償還貸款，而地方政府又不履行承諾，最終導致不良貸款形成。三是財政部已經明確表態，對于違反《擔保法》的一些地方政府信用擔保貸款，一旦資金鏈出現問題、無法還貸時，地方政府的擔保無效，不良貸款將由銀行全額埋單，銀行債權人的利益將得不到最大程度補償。

（三）潛在債務風險不容忽視

一方面，融資項目的還款來源單一，易導致財政風險。政府背景項目主要為基礎設施建設，此類貸款項目基本無直接收益，還款來源主要為投資項目的未來收益及財政的土地出讓收入及收費收入，不光成為了推動土地財政愈演愈烈的導火索，也給財政造成了巨大的償債壓力。如2009年，國家實行公路稅費改革后，“藍大公路”依靠公路收費還貸的愿望基本無法實現，壓力轉嫁到地方財政。另一方面，政府融資平臺注冊資本金少，融資額度大，易誘發金融風險。如道縣農業加工貿易區開發有限公司注冊資本僅500萬元，預計投入4.67億元建設項目，現已向道縣農發行申請貸款1億元。地方政府短時間內融資額度巨大，一旦進入還本付息高峰，可能出現債務危機，風險遂轉嫁至債權銀行。

（四）資金管理面臨嚴峻挑戰

一是資金具體使用和管理脫節。部分融資項目由政府平臺公司以打捆貸款等方式統借統還，但融入資金的使用者是建設單位，平臺公司對項目建設和資金都不實施管理，項目的最終受益也不屬于它，貸款資金實際上完全脫離借款人的監控。二是融資平臺信息披露不充分。目前政府通常不向銀行提供詳細的財政收支變化、政府融資平臺總貸款金額等情況，政府融資的透明度不高，信息不對稱導致了資金管理難度很大。三是相關職能部門未能發揮有效的監督管理和制約作用。中央政府無法獲悉地方政府負債的準確情況，指導和監督職能無法真正落實到位；地方人大側重于預算審核等事前監督，審計部門多為事后定期審計，對于一些融資項目特別是未納入預算管理的融資未能有效履行監督職能。且地方政府項目決策過程也很少有公眾等社會監督團體充分參與，地方政府投資缺乏有效約束。

三、對策建議

（一）完善現行財政制度

一是按照事權和財權相匹配的原則，完善現行的中央與地方收入分配格局。如在主要稅種分成上適度向地方傾斜，特別是對欠發達和不發達地區，應通過加大轉移支付力度解決地方義務教育、民生和公共服務等資金安排。二是通過開展省直管縣等財政體制改革，實現強縣擴權，增強縣級可用財力，有效解決困難縣級財政周轉難題。三是改變現有地方政府考核模式，抑制地方政府舉債建設的政績沖動。四是修改預算法等相關法律法規，把稅收、非稅收入等全部政府收支納入預算安排和國庫核算，以便于財政資金的集中調度和統籌安排。

（二）分類清理現有融資債務

國務院《通知》旨在要求地方政府對融資平臺公司債務進行一次全面清理，對于財力捉襟見肘的貧困縣市而言，無疑是一劑猛藥，很可能產生馬太效應，導致部分地區資金缺口擴大。如何落實國務院《通知》中提到的“妥善處理債務償還和在建項目后續融資問題”尤為重要。對于現有的融資債務，應理性看待，確保債務和經濟增長之間維持良性循環局面。一是只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司，落實還款措施后，應不再承擔融資任務，不再保留融資平臺職能。二是有穩定經營性收入并主要依靠自身收益償還債務的融資平臺公司，應按照《公司法》等有關規定，充實公司資本金，完善治理結構，實現真正商業化運作。三是融資平臺新項目要嚴格控制，以防出現新的融資風險。四是在建項目要妥善處置，避免爛尾工程等情況發生。

（三）加強融資平臺風險控制

一是構建對融資平臺的聯合監督機制。包括人大、國庫、審計等部門外部監督的全程化，形成監督合力。國庫部門對于有關于預算內資金用于融資平臺的支出要加大柜面監督等力度，杜絕非常規撥款等違規行為發生，切實履行經理國庫職能；財政等地方政府部門也應該完善監督和約束機制，統籌本地財政情況，制定合理的還本付息計劃并進行日常監督，各融資平臺公司應加強公司治理機制建設；加大社會監督力度，保證資金正常合規運作。二是強化對融資平臺風險指標監控。監控內容可包括資本金是否充足、抵押擔保是否規范、資金流向和使用效率、還款來源、財政風險社會化程度以及信貸政策變化可能帶來的影響等。重點跟蹤不同地方政府的負債狀況和償債能力，把握融資平臺的還款能力和貸款風險。三是規范對融資平臺債務的清償保障管理，無論是規范各種擔保融資方式，均應得到法律層面保障，同時，需健全各級政府的責任制度和債務的償還保障機制。由于地方政府常因換屆等問題造成責任不清，有必要對之進行事先規范，可引入問責制，從而保證經濟和社會平穩健康發展，避免出現財政危機或政府債務危機。

（四）改進資金管理運作模式

一方面，通過對地方政府融資平臺進行規范化、市場化改革，推動融資平臺的融資行為市場化，并引入民間資本。落實國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的新36條政策，加快出臺多種配套措施拉動民間資本，盡快清理不合理的限制性行業準入制度，鼓勵民營企業進入這些領域。另一方面，條件成熟時，積極探索發行地方政府債券或市政建設債券，取消現有隱性舉債模式，打造“陽光財政”和公開、透明的政府舉債平臺。并鼓勵發行企業債券，嘗試更市場化的方式投融資；或者采取公私合營模式（政府和私營資本各占一定比例）組建平臺，進行市場化運作。

參考文獻：

[1]肖耿，李金迎，王洋.“采取組合措施化解地方政府融資平臺貸款風險” 《中國金融》，2009年，第20期，P18-20

[2]巴曙松.“地方政府融資平臺的發展及其風險評估”，《西南金融》，2009年，第9期，P9-10

（作者單位：國家金庫永州市中心支庫）