淺析財政資金專戶管理存在的問題及建議

摘要：財政資金專戶為財政專項資金高效利用提供了很大方便，但隨著專戶資金余額的逐年增長，一些腐敗現象應運而生，為財政專戶監督和管理工作帶來嚴峻挑戰。本文以邵陽為例對財政專戶開立、資金存量和流量進行分析，揭示當前財政專戶管理存在“多頭開戶”、“資金利用率低”以及“弱化預算監督”等諸多問題，并提出嚴格開戶準入制、完善資金管理體制及提升國庫職權等建議。

關鍵詞：賬戶管理；財政專戶；問題及對策

財政資金專戶是財政部門用于管理預算內、預算外專項資金的專用賬戶，為部分財政資金高效利用提供較大方便。隨著國家稅費體制改革的不斷深入和社會保障機制的不斷完善，國家對地方財政的各種專項轉移支付逐年增加，專戶資金余額也逐年增長。邵陽市地處湘西南，所轄八縣三區一市，總面積20876平方公里，總人口735萬人，屬貧困落后地區，農業所占比重高、工業化水平低、城市化水平低和經濟外向度低。2009年末，邵陽市地區生產總值600.7億元，占湖南省總量的4.6%，全市財政總收入39.6億元，占全省總量的2.8%，財政較為困難，嚴重依賴上級財政轉移支付。2010年3月，邵陽中支組織人員對邵陽市區財政資金賬戶開立和使用情況進行地毯式調查發現，盡管財力嚴重不足，財政資金專戶開設卻較多、資金余額大，管理運作不規范。

一、專戶開設及使用基本情況

截至2010年2月末，邵陽市本級及三區共4家財政機構共開立賬戶**個（見表1），平均每家財政開設**個賬戶，資金性質有工資資金、社保資金、國債資金、支農資金、扶貧資金、稅收收入、預算外收入、改制資金等。財政資金賬戶開戶行囊括市內各金融機構，包括農發行、工行、農行、中行、建行、市城信社、城郊農信社和中心農信社等8家行社下設的57個分支網點。

（一）開戶主要依據是地方政府文件和上級財政文件。對248家專戶開戶文件依據進行統計（見表2），開戶依據基本分三類：各財政社保基金、支農資金、扶貧資金基本上是依據省以上財政部門文件開設，雙清、大祥以及北塔三區鄉鎮所開設的經費支出戶、工資統發戶、收入匯繳戶、區級結算戶以及一般預算戶主要依據是當地政府文件；而單位基建、清理“二會一部”、稅收過渡戶等主要依據是其他部門文件。

（二）專戶開設隨意性大，穩定性差。財政專戶是各銀行爭取的重中之重。據調查了解，財政資金專戶開戶行選擇往往取決于二方面：一是個人關系，這也決定了雙方一旦有人事變動，就會出現“人走戶走”情況，或者是專項資金撤離，形成久懸賬戶；二是開戶行給地方政府的項目融資程度，融資多的財政賬戶開戶數及資金存量就多。

（三）賬戶開設多頭、分散。調查發現，資財政資金管理較為分散，賬戶開設多、資金少，有些賬戶的核算內容交叉重復。如北塔區**鄉、大祥區**鎮、**鄉等鄉鎮財政所在不同的農村信用社、城市信用社或國有商業銀行等開立5－6個賬戶。

（四）賬戶開設相對集中在信用社。調查顯示，邵陽財政專戶開設在開戶銀行選擇上呈現二個集中:一是集中于邵陽市城市信用社。在市區**戶財政專戶中，有**戶開在邵陽市城市信用社，占總量的36.3%，而在中國銀行開設的專戶僅有**個，占總量的1.6%，財政專戶開設明顯集中于城信社（見圖1）。二是集中于個別營業部。如在邵陽城市信用社廣場營業部開設**戶，占總量的17.3%，建行邵陽寶城支行開設**戶，占總量的13.3%。

（五）賬戶資金流量大、存量高。據初步統計，2009年邵陽市區4家財政開設的**個專戶資金流量高達**億元，其中累計收入**億元，支出**億元。截止到2010年2月末，財政賬戶余額合計達**億元（見表3），戶均余額**萬元，其中留有余額最多的是社保資金，高達**億元（見表4）。財政資金賬戶余額相當于同期市本級及三區在國庫存款的40%。

表3：邵陽市區財政賬戶余額分開戶行統計（略）

表4：邵陽市區財政賬戶分資金性質統計（略）

二、專戶管理面臨的主要問題

（一）財政專戶多而散嚴重弱化人大預算監督。一方面，專戶雖是依據地方政府文件和上級財政文件而開設的，但因現行賬戶管理規定局限，基層央行對專戶開設難把關；另一方面，各商業銀行都想攬到財政資金，地方政府也有意識將其專戶開設與資金存儲多少與各商業銀行支持地方經濟發展融資額相掛鉤，造成專戶開設的隨意性大、穩定性差，導致了財政專戶開設多頭散亂。財政專戶過多開設使得預算資金不斷從國庫流往商業銀行沉淀下來，影響預算支出的真實性，也不利于地方政府和人大對預算進行管理和監督；收入也往往能夠通過專戶暫時隱蔽下來，人為地左右全年預算收入任務完成。

(二)財政專戶資金對銀行金融機構的流動性影響大。從邵陽調查情況來看，當地財政基于其是地方性銀行出資人，開設財政資金專戶更多選擇地方性銀行、信用社，以扶持地方性金融機構發展。調查顯示，邵陽財政專戶開設主要集中于邵陽市城市信用社。在市區財政專戶中，有36.3%的戶開在邵陽市城市信用社，而在中國銀行開設的專戶僅有**個，占總量的1.6%。專戶資金一旦集中使用，對地方性銀行的流動性構成較大影響，并可能造成支付風險。

(三)專項資金流量大存量高，降低資金利用率。邵陽市財政專戶資金流量大存量高，資金沉淀嚴重。據初步統計，財政專戶余額相當于同期市本級及三區在國庫存款的40%。而被轉出的專項資金監督處于“空白”地帶，弱化了央行對財政資金使用的監督權。調查發現，受當地經濟落后的限制，在工作中，財政專戶在“靈活調劑、資金融通”的幌子下，將“專款專用”變成了“專用專款”，有的縣將非常有限的專項資金以日常辦公費、招待費和外出考察費用等項目違法違規挪用，造成了財政專項資金的嚴重浪費。

（四）專戶資金管理散亂，弱化央行經理國庫職能。各專戶商業銀行經常把大量的資金一次性從金庫撥出至其專戶，然后逐筆撥給用款單位，形成典型的“二級國庫”；調查發現，個別專項資金存在截留，預算收入劃繳不及時和商業銀行逃避財政性存款繳存的情況，有悖于《國家金庫條例》《財政國庫體制改革管理辦法》對央行管理財政資金和賬戶的定位和國庫單一賬戶制原則，對國庫部門統計分析地方收支情況和人民銀行貨幣政策的實施造成較大的負面影響。

三、政策建議

（一）嚴格開戶準入制。各級人民銀行會計部門、國庫部門要從維護《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》嚴肅性的角度，加強協調配合，對財政專戶開戶管理，建議在開立財政資金專戶時必須經國庫部門先行審核后，再由會計部門審批開戶，形成內部管理合力。

（二）完善資金管理體制。要將預算內、外資金全部納入國庫管理，將政府的全部財政性資金（包括政府預算資金和預算外資金）集中在國庫，全面推行以國庫單一賬戶為基礎、人民銀行直接支付為主要方式的資金繳撥制度，要支持地方財政資金的保值、增值需要，大力開展國庫現金運作，努力提高財政資金使用效益，促進財政專戶資金從商業銀行回流國庫，不斷推進財政國庫管理制度改革深化。

（三）提升央行國庫職權。一是從體制上，進一步完善《預算法》、《國家金庫條例》及其實施細則等相關法律法規，明確人行國庫部門依法經理國庫的法律地位，強化國庫監管權利，豐富國庫監管內容。并在法律層面上，出臺明晰的財政資金賬戶管理條例，對其設立、使用、監督、罰則等予以明確規定。二是從宣傳上，從上而下有組織、分步聚地宣傳央行國庫工作，特別是有針對性對地方政府、人大領導干部的宣傳，實在地為各級政府提高優質國庫服務，為各級人大做好預算執行監督、信息反饋工作，提高央行國庫工作在地方政府、人大中的地位。三是在行動中，在加強對“收”這條線管理的同時，進一步加強對“支”這條線的管理，明確資金的支出范圍、支出項目和支出標準。對實行收支脫鉤的單位和部門，統一由同級財政部門按照其履行職能需要核定的預算予以及時撥付。規定上解下撥的資金必須通過各級財政逐級結算，防止截留、挪用及逃避政府調控的現象發生。嚴把財政資金的支撥關，尤其對撥給財政部門開設在金融機構專戶的資金更應嚴格審核，對不合規的撥款堅決拒絕辦理；并建議對TBS系統增加預算單位賬戶數據與人民銀行賬戶管理系統自動核對功能，提高國庫支出的準確性。

課題組長：何小平

成員：曾紀秀、劉 成、謝曉梅

執筆：曾紀秀、劉 成