加強縣級財政專戶管理勢在必行

摘要：本文通過實地調研桂陽縣財政專戶開設的情況，掌握了縣級財政專戶管理存在的多頭分散開戶、管理監(jiān)督不力等問題，并分析問題的成因，提出了相關的對策建議。

關鍵詞：財政專戶 管理

一、桂陽縣財政專戶基本情況

（一）桂陽縣財政專戶的種類

截至2010年6月，財政開立的各項專戶達**個之多(不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所)，開戶銀行有縣工、農、中、建行及農村信用社、農業(yè)發(fā)展銀行、郵政銀行；涉及的股室有國庫股、行政法制股、工資發(fā)放中心、教科文股、經濟建設股、農業(yè)股、會計核算中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理局、非稅收入局、集中支付局、綜合計劃股、社會保障股等18個股室等。具體分類如下：

1、基建類專戶（**戶）。主要有城市建設資金、農村基礎設施建設類資金、經濟適用房資金、土地整理改造資金等。

2、社保類專戶（**戶）。主要是養(yǎng)老統(tǒng)籌、醫(yī)療保險(農村合作、城鎮(zhèn)醫(yī)療專項)、最低生活保障資金(包括農村和城市)、各種對個人的補貼性資金和社會福利性救助資金專戶、計劃生育救助金專戶、行政事業(yè)性收費代管等等。

3、農業(yè)及農補類專戶（**戶）。主要是對農、牧、漁、林業(yè)的直補、對農機類補貼和農業(yè)綜合開發(fā)等等。

4、非稅收入征管類專戶（**戶）。主要是行政事業(yè)性收費及各類罰沒收入。

5、教育類專戶（**戶）。包括小學義務教育專項、校舍加固專項資金等等。

6、支付改革類專戶（**戶）。工資類和集中核算類屬于支付改革類．主要是由于代發(fā)工資及單位財務集中核算需要而設立。

7、其他類專戶（**戶）。上述以外的財政專戶。

（二）財政專戶資金的管理模式。

目前，桂陽縣地方財政專戶資金普遍實行使用權、分配權和管理權“三分離”。即使用權按照專戶資金的不同用途分別歸屬于不同的單位或個人；分配權則按照資金不同的來源渠道分屬于政府的不同職能部門；管理權則全部集中于地方財政部門。目前，財政專戶資金按照專戶存儲、專款專用的原則，全部由財政部門在各家商業(yè)銀行開設不同的專戶，進行管理。財政資金實施專戶管理起到了一定的效果。一是保證了資金優(yōu)先供應；二是可以保證專款專用，有效防止專項資金倒流用于彌補正常經費的不足以及專項資金橫向流動用于其他方面的支出；三是約束了政府和財政部門的不規(guī)范行為，促進了爭取的項目資金和投向的一致性。

二、存在的主要問題

(一)財政專戶開設多頭分散且不規(guī)范。主要表現(xiàn)在，一是專戶開立過多。財政部門賬戶開立過多，且大部分賬戶是以股室名義開立的賬戶，既增加了人民銀行賬戶管理難度，也不利于財政部門自身對財政資金的管理，有著較大的資金風險隱患；二是同一性質的賬戶在兩家或兩家以上的商業(yè)銀行分別開立。財政部門未能按照財政部《關于加強與規(guī)范財政資金專戶管理的通知》(財辦[2006]112號)的有關精神和要求，對同一性質或相似性質開設的專戶進行歸并，實行分賬核算。

(二)國庫部門對專戶資金的征收入庫監(jiān)督乏力。目前仍有相當數(shù)量的非稅收入不能實現(xiàn)直繳入庫，財政專項資金未納入預算內管理，這部分資金游離于正常分配之外，不利于國家宏觀財政政策的制定，國庫部門很難對資金使用的合規(guī)性實施有效的監(jiān)督。

(三)專戶資金的使用與管理存在風險隱患。一是專項資金在財政內部對不同的資金性質屬不同的職能部門管理，專用賬戶資金往往根據(jù)項目實施進行分段撥付，且有些項目實施時間長，容易造成資金長時間沉淀，發(fā)揮不了應有的經濟效益；二是專戶資金分布廣，幾乎從上到下所有支出項目都有專項撥款，就資金的使用情況跟蹤檢查少，在財力緊張的情況下，專項資金可能挪作他用，資金管理存在著一定的風險隱患。三是由于專項資金種類多，賬戶雜、分布廣，隨著時間的推移和人員的變動，有些資金就可能漸漸脫離正常監(jiān)控，極易滋生貪污腐敗擠占挪用發(fā)生違法違規(guī)風險。

(四)專項賬戶準入把關難。現(xiàn)行賬戶管理規(guī)定，對開立專用賬戶的核準要求除出具開立基本存款賬戶所需要的證明文件外，另需提供一份相關部門的證明文件，以說明資金的性質。這種規(guī)定的空間和彈性太大，依據(jù)難以把握。專戶的開立是否符合上級財政部門的精神，基層人民銀行難以判斷。

(五) 體外循環(huán)現(xiàn)象較為嚴重。財政專戶造成大量財政專項資金留存于商業(yè)銀行，由財政職能部門進行二級撥付，形成體外循環(huán)，資金分散管理，難于被監(jiān)督。財政專戶開設于商業(yè)銀行，造成央行國庫與商業(yè)銀行代理“第二國庫”并存的局面，地方財政資金分散管理的問題相當突出。

三、原因分析

形成上述問題的原因很多，有制度設計的缺陷，管理不力，也有歷史原因造成的，歸納起來，主要是：

（一）體制原因。我國的財政控制監(jiān)督機制建設還處于逐步完善階段，有關部門對財政專戶及各項資金的檢查監(jiān)督職能還有待進一步強化；其次，地方政府為了更方便地利用專戶資金，支持地方公用事業(yè)建設，對財政專戶的清理沒有給予充分關注，也導致財政部門弱化了對各種專戶及專項資金的管理；三是上級財政部門強調按照資金性質開設專戶，致使財政專戶越來越多。

（二）相關法律法規(guī)不完善。頒布于1985年的《國家金庫條例》雖然明確規(guī)定人民銀行國庫部門對財政存款的開戶及使用情況進行監(jiān)督，但非常籠統(tǒng)，無可行性操作方案，相關違規(guī)處罰措施約束力弱。隨著近幾年財政國庫管理制度改革的不斷深化，有關國庫監(jiān)督的各項法規(guī)更是明顯滯后于改革的步伐。目前實施的財政國庫管理制度改革，雖然已將社會保險基金類收入、政府性基金收入和債務類收入納入了國庫預算收支報表，但要真正使這部分財政專戶資金不再游離于人民銀行國庫之外，還需要完善相關法規(guī)，建立一套規(guī)范嚴密切實可行的財政賬戶管理專門制度。

（三）利益驅動。各商業(yè)銀行為完成存款任務，在爭奪財政存款上存在著激烈的競爭，為財政部門開設專戶提供盡可能的便利條件；財政專戶管理部門追逐部門利益在不同銀行間多頭開戶造成財政賬戶越開越多。

四、加強財政專戶管理的對策建議

（一）明確國庫部門對財政資金賬戶的管理權限。加強人民銀行經理國庫職能，從法律上明確賦予人民銀行在國庫收支領域的監(jiān)管地位，明確國庫部門對國庫收支運行的監(jiān)管權限和監(jiān)管范圍，特別是確立人民銀行國庫部門在財政資金賬戶管理中的主體資格。

（二）修訂財政資金賬戶管理的法律依據(jù)。修改《預算法》以及《預算法實施條例》、《國家金庫條例》以及《國家金庫條例實施細則》相關內容，將政府的各種非稅收入征收和管理納入其中，將各種財政專項資金的賬戶設置、管理模式等進行明確，確保財政專戶資金的收支活動納入法律監(jiān)督體系；補充近年來政府非稅收入改革、集中收付改革、政府收支分類改革等新的財政管理改革內容，將財政專戶資金視同政府其他預算資金一同管理，有效解決目前政府非稅收入入庫速度慢、財政專項資金管理分散等問題。

（三）完善財政資金賬戶管理辦法。一是對財政資金開戶的管理辦法應該單列出來，規(guī)定在開設此類賬戶時需經國庫部門先進行審核，再到會計部門審批，合理界定財政專戶開戶原則依據(jù)。二是把好賬戶準入關，同時嚴格要求商業(yè)銀行、信用社加強帳戶管理，密切與央行支付結算部門的工作配合，在財政專戶的管理上形成監(jiān)管的合力。

（四）規(guī)范財政資金專戶管理。嚴格遵循“規(guī)范、統(tǒng)一、高效、精簡”的原則設置財政資金專戶，加強財政專戶的清理，該保留的保留，該歸并的堅決歸并，該撤消的一律撤消。對應該保留的專戶，財政部門應配合開戶銀行和開戶單位提供完整的開戶資料。定期或不定期對財政專戶及專項資金進行檢查，加大對違規(guī)開立使用財政賬戶行為的處罰力度。

參考文獻：

1、李清峰、李艷敏，“對基層財政專戶管理問題的幾點思考”，《金融會計》，2009年第6期。

2、張艷妮、王偉、常華清，“國庫監(jiān)管策略研究”，《金融會計》，2007年第9期。

3、劉朝輝，“當前銀行賬戶管理中存在的問題及建議”，《武漢金融會計通訊》，2008年第4期。

（作者單位：國家金庫桂陽縣支庫）