欠發達地區公共財政民生支出問題研究

摘要：公共財政是政府管理和服務社會的物質基礎，主要用途是解決事關城鄉群眾根本利益的各類民生問題，保證全體社會成員平等享有社會資源和改革發展成果。本文通過分析湘西州財政支出向民生傾斜的結構性變化，探究民生支出中存在的問題，并提出了解決問題的建議。

關鍵詞：公共財政 民生支出 支出結構

一、湘西州公共財政民生支出的特點

（一）民生支出增幅比例大

近年來，湘西州逐步加大了民生支出力度，2008年和2009年各項公共財政民生支出同比分別增長28.00%和34.45%。特別是社會保障與就業、環境保護等支出尤為突出，近兩年都保持在35%以上的增長速度。（詳見表1）

（二）民生支出占一般預算總支出比重大

2007～2009年，湘西州公共財政民生支出分別占一般預算總支出的69.30%、74.27%、60.07%（一般預算總支出不含調撥支出、基金支出和國有資本經營預算支出，以下同上），占比雖有波動，但都保持在60％以上。全州各縣市民生支出占比都在75%以上（詳見圖1）。

（三）行政公共管理費得到有效控制

2009年，湘西州一般公共服務支出（一般公共服務支出主要是指各政府部門的行政運行支出和一般行政管理事務支出）占一般預算支出比重分別比2007年、2008年下降6.25%、3.65%，呈逐年下降趨勢；2009年湘西州一般公共服務支出的增長率比2008年也下降了6.25個百分點。

二、存在的問題

（一）民生保障水平較低

湘西州是一個集民族、貧困、山區“三位一體”的欠發達地區，民生保障水平較低。如2009年全州城鄉低保對象人均獲低保金906元，而湖南省長沙市人均為1204元、懷化市人均為1132元，分別低于長沙市和懷化市25個百分點和20個百分點。2009年全州城鎮居民恩格爾系數為34.8%，農村恩格爾系數為60.5%。全州城鄉居民恩格爾系數差距在湖南省最大，相差25.7%。

(二)縣鄉民生支出到位率不高

近年來，縣鄉財政普遍面臨困境是不爭的事實，而且在很多貧困縣，機構運轉都有些勉強， 部分縣鄉民生支出到位困難。如2009年，湘西州州府吉首市城鄉社區事務支出近2億元，而瀘溪縣、古丈縣僅有1000萬余元，還不到吉首市此項支出的十分之一。

（三）民生支出的公平性有待提高

在民生支出的公平性方面，目前比較突出的是城鄉之間的不公平，無論是受益范圍還是保障水平，農村都低于城市。例如從教育資源的配置來看，教育資源在城鄉之間以及地區之間的分配存在失衡現象。吉首市重點小學每班的學生都在70～80人，與此相比，在廣大農村小學，一至六年級學生每班平均不足25人，有的連六年制班級也難湊齊。表面上看，農村教育資源過剩而城鎮教育資源不足，但這一現象背后卻折射出城鄉教育之間的差距問題。事實上，農村教育投入不足，才是導致農村教育落后，促使農民紛紛將子女送入城鎮小學接受教育的根本原因。

（四）現行社保基金管理模式存在漏洞

一是社保基金支付環節多，鏈條長。目前，湘西州社保基金在支付過程中，不是直接支付到基金收益人賬戶，而是由人民銀行國庫部門劃款至財政、社保部門的財政專戶上，財政、社保部門再依據社保經辦機構的款項需求，過渡到社保經辦機構的支出專戶，再由此專戶支付給基金受益人或支付到基金收益人賬戶。基金支付過程中幾個過渡賬戶和諸多管理部門，環節多、鏈條長、效率低，潛藏資金風險。二是缺乏事中監管。在目前的體制下，作為地方政府領導下的勞動和財政這兩個社保基金監管的主要部門，對社保基金支出指令缺乏行之有效的管理手段，審計部門也只能在事后進行監督，難以真正做到“收支兩條線，專項管理，專款專用”。

（五）缺乏完整有效的財政民生支出績效考評體制

一是相關法律制度不完善。目前《預算法》、《審計法》等法律法規對財政支出均側重于資金投入的管理和監督，而對資金產生的投資效益則缺乏相應的制度約束。至今尚未出臺全國統一的有關民生財政支出績效考評工作的法律法規。二是地方領導重視不夠。全州各級財政部門并沒有把民生財政支出績效考評工作作為財政支出管理的有效手段，只重視關系到地方政績的大型工程財政支出。三是未構建規范的指標體系。各有關部門當前開展的財政支出績效評價主要是通過若干固定的財務、技術和工程管理指標進行評價，評價側重于技術、工程和資金使用的合規性評價，指標、方法和組織程序差異大，難以形成統一的，全面的財政支出績效評價，民生福利指數與財政支出績效評價體系脫離，使公共財政支出缺少必要的監督機制。

三、對策與建議

（一）深化財政體制改革， 增強縣鄉財政公共服務能力

深化財政體制改革，主要是解決各級財政事權與財權不對稱的問題，特別是縣鄉財政事權大于財權的問題。縣鄉財政本來就稅源少，稅種零星分散，而近些年農業稅的取消以及主要工商稅種(營業稅、企業所得稅、個人所得稅)超收部分上劃給省級財政、提高起征點等政策更使縣鄉財政政策性減收明顯。事權大而財權小，就使得縣鄉財政在履行職能方面心有余而力不足。因此，要在合理劃分財權與事權的基礎上，完善轉移支付制度， 降低財政困難縣鄉的配套資金比例，以增強縣鄉財政的公共服務能力。

(二)保障民生支出公平性，逐步縮小城鄉間保障水平差距

在民生保障方面，城鄉居民享有平等的權利。但是，由于目前城鄉居民收入的差距，農村居民所能繳納的“個人戶賬”保險費用較低，而社會統籌部分主要依賴財政支出。這意味著要提高農村居民的保障水平，必須增加財政對農村居民的保險投入，以逐步縮小城鄉之間保障水平的差距。事實上，長期以來，農村居民為城市的發展作出了很大的犧牲和貢獻，雖然農業稅已經取消，但農村居民仍然是工商稅收(增值稅、消費稅、營業稅等)的實際納稅人。這部分稅收大部分由中央、省、市等級財政獲取，而且其中很大一部分被用于城市。所以原則上中央、省、市級財政也應分擔農村居民的保險費用，逐步提高財政支出比例。

(三)推進公共財政民主化，切實保障與改善民生

為了使各項財政預算支出真正落到實處，必須推進公共財政的民主化，完善公共預算制度和監督制度，使民眾對預算擁有知情權、參與權和監督權。在強化財政部門內部監督管理的同時，還要充分發揮人民代表大會以及審計、監察等部門外部監督和媒體輿論監督作用，使公共財政真正成為民眾的財政。

（四）將社保基金納入國庫單一賬戶進行管理

針對目前社保基金管理中存在的隱憂，建議依托國庫單一賬戶管理，實施社保基金集中支付，將所有社保資金都納入國庫單一賬戶體系管理，有財政國庫支付中心通過國庫單一賬戶體系將社保資金直接撥付到受款人，可以實現社保基金“直達”，從根本上解決社保基金因撥付“中轉”環節過多，造成截留、挪用資金的現象。

（五）建立行之有效民生支出績效考評體系

建立科學的民生支出績效考評指標體系，為檢驗解決民生問題是否落到實處提供標準和依據。改進和完善考評的方式和方法并注重考核結果的運用，發揮考核的導向和激勵作用。將考核結果作為衡量領導班子和干部政績的重要依據，按照目標和責任實施獎懲，帶動民生問題的解決，促進和諧社會建設。

參考文獻：

[1]馬海濤和立道.“公共財政保障民生的次序研究——基于民生支出項目的‘層級分布’要求”，《地方財政研究》，2010年第2期

[2]閆坤，李琳.“2008年我國財政理論研究的重點與進展”，《經濟研究參考》，2009年第36期

[3]張馨.“論民生財政”，《財政研究》，2009年第1期

[4]傅道忠 “財政決策的民生導向探討”，《當代財經》，2009年第3期

[5]夏杰長.“大力推進民生財政的意義與思路”，《領導之友》，2008年第3期

[6]湖南統計信息網 http://www.hntj.gov.cn/

（作者單位：國家金庫湘西州中心支庫）