新形勢下基層國庫監管面臨的挑戰與對策

摘要：金融、財稅體制改革的深入和國庫業務電子網絡化水平的提高，對基層國庫監管提出來了新的挑戰，本文在分析金融、財稅體制改革和國庫業務電子網絡化給基層國庫監管帶來風險的基礎上，有針對性地提出了可行的對策和建議。

關鍵詞：國庫業務；監管職能；國庫監管

近年來，隨著財稅國庫管理體制改革的深入，中央銀行履行“政府的銀行” 職能，需要國庫工作從單純服務向服務與監管并重轉變，基層國庫監管面臨著新的機遇和挑戰。在國庫業務發生深刻變化的形勢下，如何運用新觀念、新思維開展對國庫新業務的有效監管，促進國庫管理工作水平的提升，是基層國庫必須研究和探索的重要課題。

一、當前基層國庫監管面臨著新的挑戰

隨著金融、財稅體制改革的深入和國庫業務電子網絡化水平的提高，國庫資金風險點日趨增多，風險防范范圍日益擴大，確保資金安全的難度顯著增大，基層國庫實施國庫監管面臨新的挑戰和考驗。

（一）現有國庫監督手段不適應核算風險前移的要求。國庫資金清算方式的改變，使國庫作為獨立的核算主體，直接處于資金清算的第一線，致使國庫資金風險點前移，直接面臨防范外來風險的考驗，對事前、事中控制和國庫監督提出了更高更嚴的要求，但現階段國庫會計監督管理欠完善，很多時候無法實施有效的事前和事中控制，主要表現為：一是內控約束軟化。崗位設置與國庫人員不足的矛盾加劇，按新的操作規定要求，基層國庫人員配備普遍不足，兼崗現象普遍存在，致使內控制度執行、會計核算質量和風險防范大打折扣。同時，現有制度還沒有對電子信息、電子票據等新業務出臺明確，具體、規范、全面的管理制度，國庫業務在電子網絡和信息監管上存在制度盲區。二是國庫監管技術手段明顯落后。目前，國庫部門行使監督職責，偏重隨機監管信息的獲取，缺乏完整、連續監管信息的收集分析；偏重個人經驗、感性評價，系統全面、過程控制、科學評估在國庫監管中的運用較少；偏重直觀、表象的監督，追根溯源、連續跟蹤，進行深度監督較少，原有手段多停留在對紙制的帳簿、報表、憑證的事后監督。

（二）財政體制改革增大資金風險范圍致使國庫監管難度加大。隨著國庫集中支付改革的實施和單一賬戶體系的建立，國庫業務發生了深刻變化，預算資金在收支領域出現核算風險和政策性風險的范圍擴大，加大了國庫監管難度。

一是預算收入收納過程中的風險。預算收入收納過程中存在一系列風險，如混稅混庫風險，為完成稅收任務，調優收入結構，通過改變稅種、混稅混庫的辦法來完成考核任務；如“空轉”收入風險。財稅任務為突出政府政績，實行空轉虛增財政收入；還有延解積壓風險，在表現形式上手段也是多種多樣，一些國庫經收處收到的稅款不按規定上解，甚至按旬、按月上解，延解占壓稅款，造成稅款上解周期長，影響稅款入庫進度。

二是預算收入撥付過程中的風險。集中支付改變了原有的庫款支撥方式，而其監管卻未得到及時跟進和加強。實行國庫集中支付出現了預算單位超范圍使用授權支付的問題，預算單位將一些較大的采購項目進行拆分，盡量申請授權支付，保留實有資金逃避監督；又如實際上存在的非預算或超預算的撥款，撥款用途的填列也沒有統一的文件規范，國庫部門缺乏相關的資料，難以把握撥款的正確用途。此外，財政撥款憑證管理欠嚴謹，由預算單位人員傳遞票據，這些都給國庫資金留下了安全隱患。

三是預算收入退庫過程中的風險。退庫業務政策政出多門，有的退庫既有財政部的文件又有國家稅務部門的文件，執行政策時易發生偏差；一些企業為減輕稅負鉆營政策空子套取政策性退稅，更有不法企業采取欺詐手段，弄虛作假騙取出口退稅、先征后退、超繳、多繳退稅，這些都使國庫監管面臨較大的核算風險和政策性風險。

四是預算監管體制自身的風險。實施集中支付改革之后，代理銀行申請清算墊付資金，可能出現代理銀行通過超額清算或先清算后支付等方式套取財政資金的問題。只要清算金額在額度控制范圍內，庫款余額又足夠支付，央行國庫就會及時劃轉，至于代理銀行的清算金額是否是當天實際發生的墊付金額，國庫部門無法知曉。

（三）對系統網絡風險的監管亟待加強。當前國庫會計核算系統主要存在的安全隱患主要有：一是計算機病毒風險，目前，國庫核算系統通過系統向上級國庫上報日報，使用的是半開放的MT及NOTE網絡模式，極易使處在中心的國庫核算系統受到病毒侵害。二是網絡非法侵害。由于國庫會計核算系統業務用機和其他機器處于同等地位，內聯網上任何一臺機器，只要安裝了國庫會計核算系統，就有可能作為客戶端登陸服務器進行非法操作。三是應用系統本身設計缺陷引發的風險，如系統訪問控制不嚴密；缺少對通信傳輸操作的控制，未能真正實現崗位互控的作用。四是系統的內部控制功能不足。主要表現在系統對參數設置、科目屬性、級次、比例等不能實現系統自動審核控制，仍需人工操作，有著很大的隨意性。

二、加強國庫監管的對策與建議

（一）以人為本，加強國庫監管隊伍建設。一是要重視國庫隊伍的建設。選拔、培養政治素質高、業務能力強、掌握財稅金融專業知識的優秀人才充實到國庫監管隊伍中；二是加強國庫監管工作的業務培訓。組織基層國庫人員培訓，不僅要學習金融法規和本身業務，還需要增強監管意識，提高監管能力，提高監管人員財稅方面的政策法規水平，真正做到學法、懂法、用法，寓監管于服務之中；三是搭建國庫監管人員的工作交流平臺。定期或不定期的舉辦交流研討會，搭建國庫監管工作的交流平臺，廣泛介紹國庫新業務、剖析國庫監管案例、分析財稅金融體制改革新動向等，多角度、全方位提高國庫監管人員的業務素質、風險意識、創新意識，大局意識、綜合素質和履職能力，培養一支既懂國庫理論又有實踐工作經驗、熟練掌握現代化監管手段的國庫監管隊伍。

（二）嚴格內控，加強國庫事中監督。國庫監管不局限于事后監督，更應加強事中監督，同時國庫監管不能僅限于帳平表對基礎環節，而應把重心放在國庫資金風險上，加強對國庫規章制度執行的監督，利用現代化的管理手段，增強國庫監督的力度。完善內控管理辦法，規范業務操作，遵循有效性、審慎性和全面性原則，把國庫業務的全過程和所有風險都置于管理制度之中，通過實施有效的內部控制，確保各項職能的充分實現。

（三）更新觀念，加強國庫業務監管。一是加強對代理銀行監管。針對集中支付改革后預算資金撥付業務發生的新變化，及時調整監管思路，重點加強對商業銀行零余額賬戶及代理財政資金支付清算業務的監管。二是加強預算收入支撥、退付的監督管理。嚴把柜面審核關口，依據政策法規，業務操作流程，合規開辦業務，嚴拒不合規業務。三是加強對計算機網絡風險的監管，優化和完善新系統及內部網絡建設。與科技部門建立溝通協調機制，針對新系統及網絡方面存在的問題和風險，制定切實可行的監督和防范措施，加強國庫業務用機使用的管理；四是提高事后監督工作的效率，及時進行風險提示，為國庫資金安全和國庫會計核算質量保駕護航。

（四）完善法規，強化國庫監管職能。針對國庫工作面臨的新情況、新問題，及時修訂《中華人民共和國國家金庫條例》及其《實施細則》，以法律的形式明確國庫的監管地位、賦予國庫檢查監督和處罰權力，確保國庫監管的權威和地位；二是加強內控制度建設，建立內控機制平臺。根據國庫業務的發展，建立健全科學規范的國庫內控制度體系，不留內控死角，充分運用現代信息技術，開發內控預警機制平臺，建立監管預警系統，消除風險隱患；三是建立健全國庫業務實施細則和操作規程，確保國庫業務操作規范，確保國庫監督職能的有效發揮。

（五）創新手段，提高國庫監管能力。一是加強信息溝通，提供及時有效的監管依據。密切財稅庫行工作交流，及時通報最新的制度信息，增強監管的權威性和時效性；二是加強監管制度建設。制定詳細的監管辦法和監管程序，使國庫監管工作制度化，增強國庫監管工作的規范化和程序化；三是利用現代科技手段提高風險防范能力。開發監管系統，采用簡便實用的監管指標體系，簡化手工操作，為國庫監管工作提供提供必要的業務系統支撐平臺；四是加強央行各職能部門協調配合，形成內部監管合力，形成“大監管”的格局，促進人民銀行經理國庫職能的有效履行。

參考文獻：

1、黃紅梅，“當前國庫監管存在的問題及對策研究”，《.武漢金融》，2005年第3期；

2、王家紅，“基層人行履行國庫監管職能的思索”，《金融會計》，2005年第10期；

3、柳曉春，“加強國庫監管工作的難點及對策”，《內蒙古金融》，2006第6期。

（作者單位：國家金庫宜章縣支庫）