對(duì)國庫業(yè)務(wù)代理機(jī)構(gòu)監(jiān)管問題的探討

摘要：國庫業(yè)務(wù)代理機(jī)構(gòu)是整個(gè)國庫系統(tǒng)的有機(jī)組成部分，為確保國家財(cái)政預(yù)算計(jì)劃執(zhí)行發(fā)揮著積極作用，但也存在一定的不足。本文將根據(jù)湖南省國庫工作的實(shí)際，嘗試對(duì)代理機(jī)構(gòu)監(jiān)管中存在的問題進(jìn)行概括和分析，并提出有關(guān)措施和建議。

關(guān)鍵詞：國庫業(yè)務(wù) 代理機(jī)構(gòu) 監(jiān)管

隨著財(cái)政金融體制改革的不斷深化，國庫經(jīng)收處、代理國庫、集中支付代理銀行更多地參與到國家資金收納、撥付運(yùn)行的全過程，它們?cè)谪S富和完善國庫體系的同時(shí)，也暴露出一些問題和不足。深入探討對(duì)國庫業(yè)務(wù)代理機(jī)構(gòu)（以下簡稱為代理機(jī)構(gòu)）監(jiān)管中存在的困難，并尋找行之有效的解決措施對(duì)推動(dòng)整個(gè)國庫業(yè)務(wù)的發(fā)展具有十分重要的意義。

一、對(duì)代理機(jī)構(gòu)監(jiān)管中存在的問題

近年來，湖南省分庫主動(dòng)探索加強(qiáng)國庫經(jīng)收處、代理國庫、集中支付代理銀行監(jiān)管的新思路、新途徑、新方法，并根據(jù)轄內(nèi)實(shí)情穩(wěn)步推進(jìn)，取得了一定成效，但在實(shí)踐過程中，我們發(fā)現(xiàn)仍存在一些亟待解決的問題：

（一）對(duì)國庫經(jīng)收處監(jiān)管中存在的問題

1、國庫經(jīng)收處點(diǎn)多且散，導(dǎo)致全面檢查難開展。截止2009年，我省銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)共8959個(gè)，其中大部分網(wǎng)點(diǎn)都辦理國庫經(jīng)收業(yè)務(wù)，而全省國庫專職監(jiān)管員只有14人，即使加上國庫兼職監(jiān)管員也不足100人，很難對(duì)國庫經(jīng)收處開展全面的現(xiàn)場檢查。因此，現(xiàn)階段通常采用隨機(jī)抽樣或者根據(jù)柜面監(jiān)管、人員舉報(bào)提供的線索進(jìn)行追蹤等監(jiān)管方式，選擇部分經(jīng)收處的部分月份賬務(wù)進(jìn)行檢查。檢查對(duì)象和檢查范圍的局限性使得經(jīng)收處常常抱有僥幸心理，導(dǎo)致稅款延壓、非稅收入不及時(shí)劃繳等問題難以得到根本解決。

2、國庫經(jīng)收處支付環(huán)境落后，導(dǎo)致實(shí)地監(jiān)管難實(shí)施。部分國庫經(jīng)收處支付清算環(huán)境落后，未直接或間接參與支付系統(tǒng)、同城票據(jù)交換，其經(jīng)收的稅款資金和票據(jù)需通過其他網(wǎng)點(diǎn)來中轉(zhuǎn)。一旦涉及到這些經(jīng)收處的監(jiān)管，就需要檢查該網(wǎng)點(diǎn)和資金中轉(zhuǎn)網(wǎng)點(diǎn)以及該上級(jí)行行內(nèi)資金清算賬戶的賬務(wù)，使監(jiān)管難度增大。

3、國庫經(jīng)收處非主觀違規(guī)，導(dǎo)致監(jiān)管處罰難定性。《湖南省非稅收入管理?xiàng)l例》中規(guī)定：“非稅收入?yún)R繳結(jié)算賬戶內(nèi)的資金，按照收入級(jí)次和規(guī)定的類別定期劃解國庫或者財(cái)政專戶，不得拖延、滯壓、挪用”；《關(guān)于非稅收入分成劃解有關(guān)事項(xiàng)的通知》中進(jìn)一步規(guī)定：“除財(cái)政部明文規(guī)定劃繳時(shí)間的應(yīng)按財(cái)政部有關(guān)規(guī)定辦理外，其余非稅收入分成劃繳事項(xiàng)，各市（州）、縣（市、區(qū)）非稅收入管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)于每旬終了2個(gè)工作日內(nèi)，按非稅收入項(xiàng)目和規(guī)定的比例計(jì)算分成收入并劃解”。而在實(shí)際操作過程中，部分非稅收入管理機(jī)構(gòu)并不按照規(guī)定時(shí)限開具繳款書，而是通過人為控制簽發(fā)非稅收入繳款書的時(shí)間來達(dá)到調(diào)節(jié)收入進(jìn)度的目的。這種情況下，一方面非稅收入代理銀行由于受財(cái)政行為的影響，形成了非主觀故意延解的違規(guī)事實(shí)，對(duì)其進(jìn)行處罰顯得于情不合，也難以根除非稅收入劃解違規(guī)的癥結(jié)；另一方面，如果要對(duì)財(cái)政進(jìn)行監(jiān)督處罰，又囿于缺乏相應(yīng)的規(guī)定和手段。

（二）對(duì)商業(yè)銀行代理國庫監(jiān)管中存在的問題

1、監(jiān)管手段相對(duì)落后。隨著財(cái)政國庫管理制度改革的不斷深入，代理國庫業(yè)務(wù)量開始成倍地增長，人行國庫單純地依靠日常會(huì)計(jì)核算的非現(xiàn)場監(jiān)督，以及有限的現(xiàn)場檢查，已經(jīng)很難實(shí)現(xiàn)國庫監(jiān)管的全面性、及時(shí)性、有效性，而監(jiān)管人員的相對(duì)不足更進(jìn)一步地削弱了現(xiàn)場監(jiān)管這一傳統(tǒng)監(jiān)管方式的實(shí)際效果。

2、監(jiān)管時(shí)間相對(duì)滯后。商業(yè)銀行代理國庫由于自己的機(jī)構(gòu)性質(zhì)和業(yè)務(wù)特點(diǎn)，相對(duì)地方政府、財(cái)政、稅務(wù)等國家行政部門處于弱勢(shì)，監(jiān)管信心不足，即使在柜面監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)撥款、退庫業(yè)務(wù)超計(jì)劃、依據(jù)不足等問題，也難以理直氣壯地開展有效的后續(xù)檢查。再者，商業(yè)銀行利潤最大化的經(jīng)營本質(zhì)致使其不愿得罪財(cái)稅等服務(wù)對(duì)象，代理國庫的監(jiān)督措施往往流于形式，柜面監(jiān)督形同虛設(shè)。而人民銀行對(duì)代理國庫經(jīng)辦業(yè)務(wù)的監(jiān)督工作，只能算是事后監(jiān)督，監(jiān)管時(shí)間相對(duì)滯后，監(jiān)管效率大打折扣。

3、處罰面臨小罰不痛不癢，大罰執(zhí)行難的窘境。商業(yè)銀行代理國庫受人員素質(zhì)、內(nèi)部控制等多種因素影響，業(yè)務(wù)工作質(zhì)量起伏較大，實(shí)際工作中往往是國庫資金挪用、盜竊案件等大問題沒有，“待結(jié)算財(cái)政款項(xiàng)”賬戶設(shè)置不規(guī)范之類的小問題不少，但僅根據(jù)這些小問題，人民銀行國庫在年審時(shí)尚不足以確定其為不合格，只能予以警告或小額罰款處罰，對(duì)商業(yè)銀行的觸動(dòng)不大，難以取得很好的警示作用。而且，近年來隨著金融體制改革不斷向縱深推進(jìn)，國有商業(yè)銀行紛紛進(jìn)行股份制改組上市，對(duì)縣域金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行大幅撤并，導(dǎo)致在某些地區(qū)，人民銀行根據(jù)規(guī)定需要撤銷違規(guī)代理機(jī)構(gòu)的代理資格時(shí)，由于當(dāng)?shù)刂挥幸患肄r(nóng)村信用社或郵政儲(chǔ)蓄銀行，沒有別的金融機(jī)構(gòu)可供選擇，從而面臨無法更換代理銀行的尷尬。

（三）對(duì)商業(yè)銀行代理集中支付業(yè)務(wù)監(jiān)管中存在的問題

1、集中支付法規(guī)不完善，制約監(jiān)管效力。首先是違規(guī)處罰依據(jù)不足，只能借用或套用《財(cái)政違法行為處罰辦法》、《金融違法行為處罰辦法》和《商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務(wù)管理辦法》等相關(guān)條款，不利于明確責(zé)任和規(guī)范執(zhí)法處罰。其次是國庫集中收付法規(guī)零散。自從2001年3月財(cái)政部中國人民銀行印發(fā)《財(cái)政國庫治理制度改革試點(diǎn)方案》以來，由于各級(jí)財(cái)政對(duì)代理銀行的要求和業(yè)務(wù)操作模式不盡相同，由此制定的配套辦法也各有不同，而且隨著業(yè)務(wù)的發(fā)展，修訂辦法層出不窮，不僅代理機(jī)構(gòu)難以全面掌握，也對(duì)人民銀行履行監(jiān)管職責(zé)提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

2、賬戶監(jiān)管成為老大難。首先是賬戶亂設(shè)難制止，根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)與規(guī)范財(cái)政資金專戶管理的通知》[財(cái)辦(2006)12號(hào)]的規(guī)定，財(cái)政資金專戶應(yīng)當(dāng)經(jīng)國務(wù)院、財(cái)政部以及省級(jí)人民政府或省級(jí)財(cái)政部門以正式文件批準(zhǔn)后開設(shè)，而實(shí)際上基層財(cái)政內(nèi)部職能部門有資金管理權(quán)限的多達(dá)10余個(gè)，財(cái)政專戶開立常常五花八門、屢清不止，甚至存在財(cái)政部門以科（股）室名稱開立專戶的現(xiàn)象，由于缺乏審批權(quán)，對(duì)此人民銀行國庫部門難有作為。其次是報(bào)備制度執(zhí)行不到位。部分代理銀行開設(shè)零余額賬戶，雖按照《人民銀行結(jié)算賬戶管理辦法》要求報(bào)經(jīng)人民銀行審查批準(zhǔn)，但未按規(guī)定將賬戶的開立、變更、撤銷等情況報(bào)人民銀行國庫部門備案，致使國庫部門對(duì)財(cái)政賬戶信息掌握不完全，也難對(duì)游離在預(yù)算外的資金有清楚的認(rèn)識(shí)。

3、代理行內(nèi)部賬務(wù)處理復(fù)雜，影響監(jiān)管效率。由于集中支付業(yè)務(wù)量大、支付資金劃轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)多，而各家代理銀行資金劃轉(zhuǎn)流程、資金過渡賬戶設(shè)置不盡相同，且大多數(shù)代理銀行仍然采取手工操作的方式進(jìn)行相關(guān)賬務(wù)處理，對(duì)集中支付代理業(yè)務(wù)檢查必須掌握其資金清算處理流程并對(duì)支付資金清算的全部賬戶進(jìn)行檢查，致使現(xiàn)場檢查所需時(shí)間長、難度大。

4、存在監(jiān)管盲區(qū)。由于檢查時(shí)間和檢查人員數(shù)量的限制，對(duì)授權(quán)支付業(yè)務(wù)的檢查仍局限于對(duì)代理集中支付業(yè)務(wù)的管理行和主辦行經(jīng)辦授權(quán)支付業(yè)務(wù)情況進(jìn)行檢查，對(duì)于開設(shè)在代理行各個(gè)網(wǎng)點(diǎn)的預(yù)算單位零余額賬戶和各網(wǎng)點(diǎn)的支付資金中轉(zhuǎn)賬戶無法逐一進(jìn)行定期檢查，這也成為了集中支付業(yè)務(wù)監(jiān)管的盲區(qū)。

二、對(duì)策建議

（一）重視手段創(chuàng)新，建立健全現(xiàn)代化監(jiān)管機(jī)制

一是信賴科技力量，努力實(shí)現(xiàn)國庫監(jiān)督的信息化和自動(dòng)化。逐步建立政府預(yù)算信息、退庫比對(duì)、賬戶比對(duì)、電子對(duì)賬等一籃子電子系統(tǒng)，通過系統(tǒng)參數(shù)、預(yù)警條件的設(shè)置，實(shí)現(xiàn)計(jì)算機(jī)對(duì)源頭數(shù)據(jù)的要素合法性、要素間關(guān)聯(lián)性、額度指標(biāo)等進(jìn)行監(jiān)測、校驗(yàn)和控制，拒不合規(guī)數(shù)據(jù)于庫門之外，用機(jī)控代替人控，提高監(jiān)管效率；二是建立健全非現(xiàn)場監(jiān)管機(jī)制，要求代理機(jī)構(gòu)向當(dāng)?shù)厝嗣胥y行每月報(bào)送監(jiān)管報(bào)表、業(yè)務(wù)報(bào)告，將存在的風(fēng)險(xiǎn)類型、業(yè)務(wù)差錯(cuò)率、人員變動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)控制措施、監(jiān)管建議等內(nèi)容及時(shí)匯總反映，從而解決現(xiàn)場監(jiān)管難的問題。

（二）整合監(jiān)管力量，建立新型國庫監(jiān)管體系

首先是整合行內(nèi)執(zhí)法部門監(jiān)管力量，開展綜合執(zhí)法檢查，以利于減輕國庫監(jiān)管壓力，提高監(jiān)管效率；其次是繼續(xù)加強(qiáng)與財(cái)政、稅務(wù)部門的溝通協(xié)調(diào)，建立定期溝通和聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制，共同營造良好的監(jiān)管氛圍，形成監(jiān)管合力；再次是調(diào)動(dòng)商業(yè)銀行主管部門的監(jiān)管積極性，通過合理的考核機(jī)制安排，促使其加強(qiáng)對(duì)下級(jí)機(jī)構(gòu)的檢查輔導(dǎo)，確保業(yè)務(wù)操作規(guī)范，切實(shí)改變商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)代而不理、重設(shè)輕管的現(xiàn)象；然后是加強(qiáng)代理機(jī)構(gòu)監(jiān)管聯(lián)動(dòng)，將人行國庫與代理機(jī)構(gòu)監(jiān)管工作同部署、同落實(shí)，切實(shí)做到未雨綢繆，防患于未然。

（三）加強(qiáng)賬戶管理，落實(shí)審核與報(bào)備

加強(qiáng)與規(guī)范財(cái)政資金賬戶（零余額賬戶、財(cái)政專戶、特設(shè)專戶等）的設(shè)立審批制度，積極做好國庫部門預(yù)算單位銀行賬戶審核關(guān)口的前移工作，從源頭上進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)預(yù)算收入繳庫的監(jiān)控。除此之外，要堅(jiān)決將賬戶開立報(bào)備制度執(zhí)行到位，要求當(dāng)?shù)厮薪鹑跈C(jī)構(gòu)向國庫報(bào)備所有財(cái)政賬戶的開立情況，在每月月初報(bào)送上月賬戶的存量、流量數(shù)據(jù)，以此推動(dòng)財(cái)政預(yù)算內(nèi)、外資金的合并監(jiān)管。

（四）完善利益機(jī)制，從根源上消除違規(guī)動(dòng)機(jī)

正確對(duì)待代理機(jī)構(gòu)首先是盈利性的經(jīng)濟(jì)組織、國庫人員首先是經(jīng)濟(jì)人的這一事實(shí)，從成本收益對(duì)等的經(jīng)濟(jì)原則出發(fā)，充分考慮和安排代理機(jī)構(gòu)和國庫人員的經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償。制度上明確代理機(jī)構(gòu)和國庫人員的經(jīng)費(fèi)和待遇問題，提高資金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定資金來源渠道，改變代理機(jī)構(gòu)和國庫人員成本收益失衡的不合理現(xiàn)象，激發(fā)代理機(jī)構(gòu)和國庫人員的工作活力；建立一套可操作性強(qiáng)的獎(jiǎng)罰措施，通過獎(jiǎng)罰分明、獎(jiǎng)勤罰懶、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，增加代理機(jī)構(gòu)和國庫人員的違規(guī)成本，抑止其違規(guī)沖動(dòng)，保障國庫資金安全。

（五）加強(qiáng)素質(zhì)培訓(xùn)，建設(shè)國庫隊(duì)伍

將商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)的工作人員培訓(xùn)納入人民銀行國庫整體培訓(xùn)計(jì)劃，以提高代理機(jī)構(gòu)國庫人員的綜合素質(zhì)和履行監(jiān)管職責(zé)的能力為目標(biāo)，采取崗位培訓(xùn)、專題講座、業(yè)務(wù)練兵、知識(shí)考試、駐點(diǎn)講解等多種形式狠抓國庫人員的職業(yè)道德和業(yè)務(wù)素質(zhì)教育，努力培養(yǎng)出一支“學(xué)習(xí)型、專家型、務(wù)實(shí)型、創(chuàng)新型、監(jiān)管型”的高素質(zhì)、復(fù)合型國庫隊(duì)伍，促使代理機(jī)構(gòu)規(guī)范運(yùn)行各項(xiàng)國庫業(yè)務(wù)。

主要參考文獻(xiàn)：

（1）中國金融學(xué)會(huì)國庫專業(yè)委員會(huì).《2008國庫研究文集》.中國金融出版社

（2）李清峰等.對(duì)代理國庫監(jiān)管的研究討論.吉林金融研究.2008年第10期

課題組組長：朱羅坤

課題組成員：左嘉、周嘯、趙一鳴、邵曙陽

執(zhí)筆：高羽