基于微觀視角:省管縣財政改革對縣域經濟的影響

摘要：本文以沅陵縣為例，探討了“省直管縣”財政體制改革既有利于縣域經濟發展，又存在削弱縣級財力的問題，同時指出，實施“省直管縣”財政體制改革需要不斷地矯正、調整對縣域經濟發展不利的因素，實現改革帕累托式最優。

關鍵詞：財政體制改革縣域經濟效應

一、引言

湖南省決定從2010年1月1日起，調整和完善省以下財政管理體制，除市轄區、湘西自治州所轄縣(市)、長沙縣、望城縣仍維持省管市州、市州管縣(市)的財政體制外，全省其余79個縣市實行“省直管縣”。這是1994年分稅制改革以來，又一次重大財政體制調整。

省管縣財政體制是對原有財政體制的重大調整，是對省域內財政體制框架的重新構建，因此必然會對省域經濟產生多方面影響。省管縣財政體制可以繞開“省管市”、“市管縣”的層級結構，降低交易成本，落實國家對縣鄉的各種扶持政策和補助金的到位，從而促進縣域經濟的發展。縣域經濟是省域經濟的主要組成部分，也是省管縣財政體制改革的主要影響對象。在新的財政體制下，縣域經濟的發展狀況將受到什么樣的影響以及影響的程度如何，將構成對省管縣財政體制評價的重要方面，也有助于分析研究當前的省管縣財政體制改革，并提出有益的政策建議。因此，本文將從微觀層面，以沅陵縣為例闡述、例證省管縣財政體制對縣域經濟的影響。

二、省管縣財政體制對縣財力的影響

沅陵縣是全省版圖面積最大的縣，總面積達5856平方公里，人口65萬，2009年全年GDP80.4億元，人均收入6850元。作為國家級貧困縣，財力十分有限，2009年全年地方預算總收入XX億，其中地方一般預算收入XX億元，預算調撥收入XX億元，財源主要依賴國家轉移支付。同時2009年全年地方預算總支出XX億元，其中地方一般預算支出達XX億元，是屬于典型的“吃飯”財政。

省管縣財政體制后，按照“分稅分享、統一規范，存量不動、增量調整，利益共享、風險共擔，精簡高效、注重基層”的基本原則推行，一方面將賦予沅陵縣財政較多的財力，擁有更多的財政資源，使其獲得更大的經濟支配權，用更多的財力來促進本縣域的經濟發展。另一方面，由于沅陵縣經濟發展沒有重化工業作支撐，民營經濟不活躍，稅源后勁不足，資源型財政依賴性強（礦產、水電），稅收增長緩慢，致使新體制對沅陵縣也有不利的一面。

（一）有利方面

1．縣級共享收入基數測算小于實際完成數，留利縣財政。按照新體制，對縣級增值稅、營業稅、資源稅實行省縣共享，省縣按25:75比例分成（舊體制下則全部屬于縣財政收入）。根據測算，2010年沅陵縣省縣共享增值稅、營業稅、資源稅基數合計XX萬元，小于2009年實際完成數XX萬元。按照省縣分享25:75比例計算，三項共應上劃省級財政XX萬元，按實際完成數計算應上劃XX萬元，大于基數上劃數XX萬元。因此只要今年沅陵縣增值稅、營業稅、資源稅維持2009年數額，即可增加縣財政收入XX萬元，如果上述三項稅收2010年增幅較大，則直接增加了沅陵縣財政收入。

2．省級財政分權讓利，增加縣級財政收入。一是電力、冶金、有色等部分省級增值稅收入與縣級財政分成增加了縣財政收入。按照改革方案，原屬省級收入的電力、石化、冶金、有色等增值稅下劃市州、縣(市)，與原屬各市州、縣(市)的增值稅一起，由省與市州或省與縣(市)分別按25∶75的比例分享。由于沅陵縣屬于水電大縣，每年上解省級水電增值稅達XX萬元，縣級財政參與分享后，只要超額完成省財政下劃的省級共享基數XX萬元，則可直接增加沅陵縣財政收入。通過2010年1-9月份新老體制對比表分析，由于電力、冶金、有色等部分省級增值稅收入與縣級財政分成，使我縣縣級增值稅增加XX萬元，增長85.54%。二是土地增值稅、城鎮土地使用稅全部納入縣級財政，增加了縣級財政收入。按照新體制，將原土地增值稅、城鎮土地使用稅省與縣(市)分別按50∶50比例分享的規定改為全部納入縣級財政，省級財政不參與分享，增加了縣級財政收入。如2010年1-9月份新老體制對比表所示，新體制下2010年1-9月份土地增值稅、城鎮土地使用稅分別增加XX萬元、XX萬元，增長率分別達99.99%、100%，縣級財政受益顯著。

3．加大了財力性轉移支付力度。實行“省管縣”財政體制改革實行后，省對縣的專項資金撥付、轉移支付直接到縣，直接與縣財政結算，不再通過地市級財政“中轉”，打破市壓縣、市刮縣的局面，“雁過撥毛”情況不復存在。根據初略測算，以2009年省財政對沅陵縣轉移支付XX億元為基數，按照通過地市級財政“中轉”20%的“漏損率”折算， 2010年沅陵縣轉移支付僅此就可增加X億元。據統計，2010年1-9月份轉移支付（新體制下）XX萬元，比上年同期(老體制下)增加XX萬元，增長38.93%。加上每年轉移支付15%增長幅度（沅陵縣屬于國家級貧困縣，省財政財力性轉移支付增長幅度較大），預計2010年全縣轉移支付增長額達XX萬元，從而進一步強化了縣級財力。

4．壯大了農業和農村經濟發展資金實力。實行“省管縣”財政體制改革后，縣財政與省財政直接聯系，直接向省相關部門申報支農項目，爭取更多的支農資金，支持農業基礎設施建設，改善農村生產和生活環境，促進農村經濟的發展。目前縣政府向省涉農相關部門申報支農項目XX項，金額XX億元，已審批X個項目，金額XX億元，預計2010年財政支農資金增長XX萬元，確保社會主義新農村建設持續發展。

（二）不利方面

1．新體制下省級財政抽取了部分縣級財力。按原體制縣級收入中的增值稅、營業稅年增長部分全部屬縣級收入，完全歸縣財政支配。省管縣財政體制后，省財政對縣級收入中的增值稅、營業稅按年核定基數，除基數范圍內省財政參與分享外，對超基數部分也按比例分享，導致縣本級增值稅、營業稅增長部分被省級按比例分享掉。如2010年1-9月份新老體制對比表所顯示，2010年1-9月份縣級營業稅XX萬元(新體制下)，比老體制下減少XX萬元，減少16.19%，若按老體制則全部是縣級可用財力，因而削弱了縣級財力。相反由于省財政對縣級營業稅參與分享，使省級營業稅大幅度增長， 2010年1-9月份省級營業稅XX萬元(新體制下)，比老體制下增加XX萬元，增長137.76%，增強了省級財力。

2．省級財政下劃收入基數過大，縣級財力受益不明顯。省級財政對沅陵縣下劃收入主要是五強溪、鳳灘電廠電力增值稅和湘中電力局增值稅、五強溪電廠企業所得稅及金融保險業營業稅。按照湘財預[2010]109號文件中基數核定的方法，省財政對上述省級增值稅、營業稅的下劃基數為XX萬元，按照省縣分享比例計算，省級下劃基數XX萬元，而2009年實際完成數小于下劃基數，相差938萬元。加之五強溪、鳳灘電廠均為水電企業，其生產能力基本為設計的恒定值，無政策性變化很難有增量，在電量、電價沒有增量的情況下，2010年很難完成下劃的基數，縣級財政無法從中受益，只有實際完成數超基數時，超過部分按比例分享后留在縣財政，縣財政才能受益。

3．按照“存量不動、增量調整”的原則，縣財政受益較難。根據省管縣財政體制中“存量不動、增量調整”的原則，體制上解縣（即上劃收入小于下劃收入縣）要把上解省級基數上劃省財政，以彌足省財政存量，只有超上解省級基數時縣財政才能受益，而沅陵縣屬于體制上解縣，即上劃收入小于下劃收入。2010年沅陵縣上解省級財政基數XX萬元，省下劃基數XX萬，體制上解數（上解省級基數=省下劃基數X萬元-縣上劃基數X萬元）XX萬元。按照“存量不動、增量調整”的原則，沅陵縣體制上解數XX萬元要全部上解省財政，彌補省財政存量。只有在縣級共享收入和省級共享收入全面增收的情況下，縣財政才得以受益，如果縣財政完不成基數任務，省財政從縣轉移支付中進行扣減，來彌補省財政存量，反而使縣財政受損。

三、省管縣財政體制對縣域經濟的影響

省管縣財政體制將賦予縣級財政較多的財政權力，使其獲得較大的經濟支配權，集中財力提高縣域經濟發展規模和提升發展空間，也為省域經濟繁榮和發展提供了強有力的支撐。

（一）省管縣財政體制促進縣域公共產品更有效供給

省管縣財政體制通過賦予縣級政府更多的經濟資源，在推動城市基礎設施建設、健全社會保障體系、著力改善民生將“底氣十足”，大大提高縣級政府為本縣域提供更加周到的公共產品和公共服務的能力。如沅陵縣2010年增加公共服務專項支出XX萬元，用于城市污水處理系統改建、煤氣管道建設、城區路面硬化等市政建設工程，借用省管縣財政體制為縣域財力“輸血”的功能，實現縣域公共產品和公共服務供給最優化。

在促進農村經濟發展過程，縣級財政也加大了對本縣域農村地區的公共產品和公共服務的投入，對于配合社會主義新農村的建設也起到了良好的作用。2010年沅陵縣增加改善農村生產生活設施、鄉村公路改造、中小學危房改造等專項支出XX萬元，主要用于修繕農田水利設施，改善農民生活用水用氣，建設鄉鎮衛生院（所）等支出。

（二）省管縣財政體制有利于縣域產業結構升級

沅陵縣作為欠發達地區，經濟總量相對較小，不具備比較優勢，沒有支柱產業，多年來產業結構優化升級緩慢。2009年GDP總產值80.4億元，其中第一產業22.4億元，第二產業30.7億元，第三產業27.3億元。服務業發展滯后，第二產業（工業）主要是資源消耗型產業，產品科技含量不足，附加值低。在今年省管縣財政體制下，縣政府因地制宜，加快結構調整和發展方式轉變，著重做好本縣域經濟產業結構優化升級的基礎性工作。縣政府根據本縣域經濟的特點，積極安排扶持基金，通過財政補助、專項扶持等措施，促進產業結構調整和優化升級。

一是在農業方面不斷加大對農業扶持的投入，引導農業走上現代農業、綠色農業、高效農業、規模農業的發展道路。農民由于自身知識結構的不完善，單個承擔科研投資風險的能力較弱，因此今年縣級財政為政府與科研機構共同參與科研項目提供資金XX萬元，承擔科研項目的早期研究成本，等科研項目成果開始成熟，轉交給農戶，在本縣域大力推廣，將早期的財政支出轉化為未來充盈的稅收。同時扶持農業龍頭企業走規模化、集約化道路，2010年縣級財政安排扶持基金XX萬元，對生豬及水產養殖、茶葉開發、林農業加工等龍頭企業在擴大規模、技術改造等方面給予補貼和貼息，鼓勵企業向集約化、產業化、效能化邁進。

二是在工業方面，以工業園為重點，大力發展產業集群。借助省管縣財政體制之契機，加大工業園區“三通一平”等基礎設施投入。2010年上半年就爭取到預算內安排的企業挖潛改造資金、科技三項費用，省級扶持企業發展專項資金等XX萬元，投入到工業園水電設施建設、道路擴改建、產品研發，為縣域外企業落戶沅陵工業園提供良好的投資環境。上半年已有8家具有成長性好、技術含量及產品附加值高且符合環保要求和國家產業政策的縣外企業落戶沅陵。

三是借助省管縣財政體制之力大力發展循環經濟，注重對生態環境的保護，走可持續發展的道路。2010年縣政府與金石礦業、永興礦業、長青礦業等15家縣域骨干企業共同建立低碳經濟發展基金XX萬元（政府出資金30%，企業出資70%，按經營規模分攤），鼓勵企業自主研發、流程改造、產品升級，并為企業技術創新提供融資擔保，降低耗能和排放，走綠色經濟、循環經濟、低碳經濟之路，促進縣域經濟結構調整和發展方式轉變。

（三）省管縣財政體制有利于縣域小城鎮建設

省管縣財政體制突出了縣級單位在經濟管理中功能和地位，能夠在縣域內加強管理和調控，積極支持小城鎮的發展，為小城鎮的基礎建設和公共服務機制的建設提供強有力的支持。

一是增強統籌本縣域財稅資源和統籌城鄉協調發展的能力。通過構建縣域內的公共財政體制，加大對小城鎮和農村的財政投入，加快小城鎮基礎設施建設。按照“選擇一批先發展，縣城區帶動周邊小城鎮同發展，最終實現全縣城鄉協調發展”的發展模式，2010年沅陵縣選擇官莊、五強溪、七甲坪三個鎮優先發展小城鎮建設，投入資金XX萬元用于三鎮基礎設施建設，同時縣城區帶動太常、涼水井、麻溪鋪等周邊鄉鎮同發展，協同完成基礎設施、公共衛生等建設，全面加快沅陵縣小城鎮建設步伐。

二是試行“強鎮放權”，為小城鎮建設注入活力。2010年沅陵縣以省管縣財政體制改革為契機，以“強縣擴權”為模式，選擇官莊、五強溪兩個鎮為“強鎮擴權”試點鎮，賦予試點鎮部分縣級經濟社會管理權限，涉及財政、規費、資金扶持、土地、社會管理等方面。利用3-5年時間，通過政府推動、政策扶持，建設成為產業的集聚區、人口的集中區，形成特色明顯、經濟發達、輻射能力強的小城市。

（四）省管縣財政體制有利于民營經濟的發展

一是財政部門運用專項補貼、資金配套和貸款貼息等手段，積極引導信貸資金流向重點發展的行業領域，引導民營經濟向產業結構優化方向發展；二是財政部門有針對性地加大了對重點發展行業所需要的基礎設施投入，給民營經濟提供良好的發展平臺。

四、完善省管縣財政體制的幾點建議

（一）進一步明確省、市、縣三級財政職責，增強主動作為意識

在省與縣之間，要切實把解決縣級財政困局的根本點放在提高其自身發展能力上，在“省直管縣”的激勵機制下，真正把體制力量轉化為尋求發展的內在動力，激勵縣(市)從擴大投資、加快發展、培植稅源的角度，尋求從根本上破解財政困局的辦法。同時，在市與縣之間，要進一步明確對縣(市、區)宏觀調控是設區市的基本管理職責，是促進縣域經濟發展的必要手段，要充分發揮市級財政在組織收入、調查研究、加強監督和業務指導等綜合性工作上有不可替代的作用。對涉及跨區域的公共產品供給，市縣兩級政府要取得共識，加強協調，明確市、縣財政的支出責任，縣級財政要主動承擔應有的義務。

（二）調整省以下財政體制，少取多予

在原財政體制下，增值稅、營業稅全部屬于縣財力，兩者均是縣級財政最主要來源（占地方一般預算收入33%）。省管縣財政體制后，省級財政參與分享縣級增值稅、營業稅。為增強縣級財力，對于縣域經濟發展關系密切的增值稅、營業稅），調低省級分享比例，由目前25:75分享比例調整為15:85或者省財政不參與分享，全部作縣級財政收入，給縣級財力“輸血”。同時對今后新開征的物業稅、環境保護稅等稅種，中央與地方分享比例劃定后，在確定省與縣市收入劃分比例時，適度向縣級傾斜。

（三）實行事權與財權相匹的稅收屬地原則，提高行政效能

一是實行與事權相配比的稅收屬地原則，按縣收入情況確定財力，測算共享稅分成比例，對地方實行不同地區不同共享稅分成比例。共享稅總分成比例根據界定的事權、區域財力等因素決定，做到不僅在增量上分成，也在存量上做徹底的調整。二是在財政支出上統籌兼顧。尤其是今年國家和省出臺了很多拉動內需的政策，已經有不少超出了地方財力保障的可能。因此建議省在制定出臺支出政策時，不能一刀切，要統籌考慮事業發展需要和地方承受能力，給地方執行政策一定的彈性。對縣級的項目配套資金要適當的減少，這樣能夠改變財力不寬裕的縣級在爭取項目時的進退兩難的局面。

（四）完善省級財政轉移支付體系，提升轉移支付效率

省級財政制定一般性轉移支付政策，要堅持財權與事權相適合，明確省級政府和縣級政府之間的責任，充分調動縣政府發展經濟、培植財源的積極性。通過省管縣財政體制下轉移支付體系的建立和完善。逐步實現地區間公共服務均等化，促進縣域經濟之間的平衡發展。一是要規范省對縣的轉移支付方式，調整和優化轉移支付結構，增加一般性轉移支付。二是要充分考慮到各縣（市）本身的財政經濟現狀，適當減少轉向轉移支付，充分考慮縣級財政配套資金的能力，提高轉移支付的實際效率。三是轉移支付要法制化，轉移支付要在適當的制度下有條不紊地運行，必須有法律制度作為保證，減少縣域之間的尋租行為。

（五）開源節流，把好財政支出關

首先，必須樹立公共財政的理念，調整財政支出結構，清理、界定財政支出范圍，將限價財政資源主要投向本縣域的公共產品提供和公共服務體質的建設上來，集中資金加大對公益性基礎設施、社保、安保、環保和農村教育科技等領域的投入，為縣域經濟的長遠發展服務。

其次，必須建立嚴格的財務管理制度，加強對縣級財政的內部監督和外部監督，建立透明的財政體制，實行“陽光預算”。

最后，在科學劃分支出范疇的前提下，有效地增加縣級財政可用財力。縣級政府通過積極扶持自己的稅源，通過樹立“放水養魚”的稅收意識，對未來一個較長的時間作出長遠有計劃的財政收入安排，能夠確保縣級政府從長期發展的角度來規劃本縣域的經濟發展，克服地方經濟發展過程中的短視行為。

五、結論

湖南省管縣財政體制改革實施還不到一年時間，對縣域經濟的影響初露端倪。隨著改革逐步深入，對縣域經濟發展的影響將日益顯現，通過改善縣級財政的收支狀況和省級轉移支付，將進一步激發縣市活力，不斷壯大縣域經濟。當然，由于各縣市經濟結構、經濟發展程度及資源環境等迥異，省管縣財政體制對其經濟的影響也存在差異，需要各縣市政府采取不同的行政、經濟手段適應省管縣財政體制改革的要求，降低行政成本，力求省管縣財政體制對縣域經濟的影響達到最大效能化。同時在實施省管縣財政體制改革過程中也需要不斷地矯正、調整一些對縣域經濟發展不利的因素，實現改革帕累托式最優。

參考文獻:

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(作者單位：國家金庫沅陵縣支庫)