對“省直管縣”財政管理體制改革的調(diào)查與思考

摘要：本文通過對湖南省實施“省直管縣”改革后，株洲地區(qū)財政收支、縣域經(jīng)濟變化情況的實證分析與探討，得出：省直管縣對加快縣級財政資金周轉(zhuǎn)，增加省級、縣級財政收入，調(diào)控能力有明顯作用；同時指出，改革中還存在一些不足，各項配套方案、措施必須盡快完善、跟進，才能確保改革的有序進行，成果的快速轉(zhuǎn)換。

關(guān)鍵詞：財政體制改革 省直管縣 株洲

2010年，湖南省在全省推行“省直管縣”改革，此次改革是繼1994年分稅制改革后又一次體制重建，株洲市醴陵市、攸縣、株洲縣、茶陵縣、炎陵縣5縣均列入其中。改革實施以來，效果如何，對各級財政收支、經(jīng)濟造成哪些影響，存在哪些問題，株洲國庫展開了專題調(diào)研。

一、“省直管縣”基本情況及主要措施

（一）基本情況

此次，株洲市納入改革的5個縣，2009年，人口總量282.59萬人，GDP總量502.41億元、財政總收入34.14億元，分別占株洲市人口、GDP、財政收入總量的73.82%、49.06%、31%，人均GDP、人均財政收入低于株洲市平均水平8972元、1669元。5縣中株洲縣、茶陵縣、炎陵縣GDP總量在全省122個縣(市)區(qū) (不含長株潭城市群“兩型社會”建設(shè)五大示范區(qū))中分別位列66位、70位、112位，屬落后貧困縣。

（二）改革的主要措施

此次改革的核心內(nèi)容包括“省直管縣”財稅體制改革和收入分享改革兩個方面。

1、“省直管縣”財稅體制改革。與浙江、湖北、吉林等各省相似，即對財政體制的制定、轉(zhuǎn)移支付和專款的分配、財政結(jié)算、收入報解、資金調(diào)度、債務(wù)管理等財政管理的各個方面，全部實行省對縣直接對接，地級市與縣(市)在財政管理體制上相互獨立，同時保留了市對縣市財政業(yè)務(wù)指導(dǎo)、工作銜接和監(jiān)督管理等職能。

2、收入分享改革。包括分享稅種及基數(shù)核定。分享稅種可以概括為“兩分兩調(diào)兩放”6個字。“兩分”即分享增值稅、營業(yè)稅。將除湖南中煙公司和華菱集團的增值稅繼續(xù)作為省級收入以外，其他行業(yè)增值稅地方25%部分，改為省與市縣按25：75分享；將除高速公路和鐵路建安營業(yè)稅及屬于省級的鐵路運營營業(yè)稅繼續(xù)作為省級收入外，其他省屬企業(yè)營業(yè)稅與原屬市縣營業(yè)稅，改為省與市縣25：75分享；“兩調(diào)”，即調(diào)整所得稅、資源稅分享范圍。將原屬省級的省電力公司、省經(jīng)濟建設(shè)投資公司、財信控股等企業(yè)所得稅地方40%部分下劃市縣，按省與市縣30：70比例分享，并改變跨市縣企業(yè)所得稅分配辦法，實行總分支機構(gòu)按比例繳納。將資源稅原省與市州按50：50比例分享調(diào)整為省與市縣按25：75；“兩放”，即下放土地增值稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。將原省市縣按50：50比例分享土地增值稅和城鎮(zhèn)土地使用稅下放市縣，增量部分省財政不參與分享。二是核定基數(shù)。以2009年1-10月的實際完成數(shù)加后兩個月推算數(shù)，作為增值稅、營業(yè)稅、資源稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅以及新下放的企業(yè)所得稅等稅收基數(shù)。

二、改革取得成效

（一）省與縣對接，財政資金運轉(zhuǎn)效率提高

改革前，除了大部分一般性轉(zhuǎn)移支付和少數(shù)專項轉(zhuǎn)移支付直接分配到縣市，其余都需要通過市級財政再分配，使得一些上級往來資金不能及時撥付到縣。改革后，縣財政的資金調(diào)度由省財政直接劃撥到縣，減少了劃撥資金的中間環(huán)節(jié)，各種財力性轉(zhuǎn)移支付資金基本能夠按時間進度劃撥到位。5-7月，改革5縣共計接收上級往來資金8.1億元，同比增長11.42%，若剔除“兩稅”返還數(shù)，實際增長244.68%。上級轉(zhuǎn)移資金到位及時，縣財政對公共領(lǐng)域投入明顯增強，對支持新農(nóng)村建設(shè)，提高農(nóng)民保障起到了積極作用。5-7月，改革5縣辦理財政支出13.69億元，增長36.92%，占到1-7月支出總額的45.08%，其中：交通運輸、科學(xué)技術(shù)、公共安全、農(nóng)村環(huán)境保護、醫(yī)療衛(wèi)生、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)同比增長均在50%以上。2010年二季度，5縣農(nóng)民人均收入3970元，同比增長15.7%，較2009年同期上升5.9個百分點，增收538元。

（二）部分稅種下放，縣級一般預(yù)算收入增加

改革后，市不再參與縣稅收分成，省將土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅全額下放給縣（市），同時把原省與縣五五分成的資源稅再下放25%給縣市，株洲市縣級一般預(yù)算收入增長。5-7月，縣級一般預(yù)算收入17.94億元，同比增長51.52%，月平均入庫5.98億元，較改革前月平均多收1.88億元，增長45.85%。1-7月，縣級一般預(yù)算收入34.42億元，同比增長30.87%(見表1)，其中：土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、資源稅同比分別增長83.89%、44.89%、72.39%。

(三)省級財力壯大，省級財政調(diào)控能力增強

此次改革，將增值稅地方25%部分，地方營業(yè)稅改為省與市縣25：75共享，雖然在已實行改革的省份中最低，但依然大幅度提高了湖南省省級收入份額。1-7月，株洲市共計上劃省級收入5.55億元，同比增加3.26億元，增長70.15%(見表1)，較2009年同期上升68個百分點。其中，5-7月，省級增值稅、營業(yè)稅分別入庫0.65億元、1.45億元，同比分別增長550%、752.94%，共計增收1.83億元，占到1-7月省級增收額的56.13%。省級財力增加，按照改革精神，省將把增量資金更多投入到欠發(fā)達縣市，這將對實現(xiàn)我省公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展起到很強的促進作用。

(四)省、市雙指導(dǎo)，縣級財政管理水平提升

改革后，省里的很多會議、培訓(xùn)班直接開到縣級，使縣里了解各種財政信息更及時、更全面，對各種財政政策的理解和掌握更加到位；同時保留了區(qū)市對縣市財政業(yè)務(wù)指導(dǎo)、工作銜接和監(jiān)督管理等職能，市里的重要會議、重大改革縣級財政也都參與。省與市雙重領(lǐng)導(dǎo)與幫助，大大提高了縣級財政管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作水平，對提升5縣財政管理水平起到了積極作用。

三、目前改革存在的問題

（一）市縣收入質(zhì)量下降，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力大

此次改革省將土地增值稅、土地使用稅下放給縣市，將增值稅地方25%部分、營業(yè)稅作為省與縣(市)共享收入，這種“分享主體稅種，下放土地管理稅種”方式，導(dǎo)致地方政府更加注重契稅征管、非稅收入的挖潛、土地交易市場的盤活等，使地方收入質(zhì)量進一步下滑，同時更加依賴于房地產(chǎn)市場發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力加大。1-7月，株洲市地方稅收收入24.05億元，占全市地方財政總收入的45.36%，較2009年同期下降4.2個百分點，其中：市、縣級增值稅、營業(yè)稅12.21億元，占地方財政總收入比重的23.03%，較2009年同期下降4.3個百分點。土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅、國有土地使用權(quán)出讓金收入7.7億元，占地方財政總收入的14.52%，較2009年同期上升10個百分點，多增6億元。二季度，5縣市全社會固定資產(chǎn)投資額123.78億元，增長60.2%，較2009年同期上升8個百分點，而高新技術(shù)產(chǎn)品增加值2.3億元，同比僅增7.8%。

（二）部分縣市財力減弱，改革促經(jīng)濟發(fā)展作用不明顯

省直管改革，減少了管理層次，目的是增加縣級財力，擴大縣級管理權(quán)限，從而推動縣域經(jīng)濟發(fā)展。但從目前情況來看，部分縣市財力不增反降，改革促經(jīng)濟發(fā)展作用不明顯。截止7月末，5縣中株洲縣、茶陵縣、攸縣財政庫存余額同比分別下降51.6%、19.62%、13.88%，共計減少1.3億元。2010年二季度，5縣（市）實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值248.53億元，同比增長14.8%，總量占全市生產(chǎn)總值的47.56%，較2009年同期下降2個百分點，增幅較株洲市總水平低0.7個百分點，較2009年同期下降0.8個百分點(見表2)。

1、部分改革配套措施未實施，省對縣扶持有限。改革后，省級財政管理單元由原來的14個增加至93個，管理幅度是改革前的6.42倍，管理單位劇增，管理事務(wù)增加，加上改革涉及面廣，很多改革配套管理措施目前尚未落實，部分縣可自主支配財力減少。一是全省“兩稅”返還暫停。僅此一項5縣共計較2009年減收5900萬元，下降39.33%；二是按新體制核算1-4月縣級600萬凈調(diào)入資金8月仍未到位；三是省對縣支持并沒有發(fā)生實質(zhì)性改變。改革后，省直撥資金效率提高，但轉(zhuǎn)移資金絕大部分是專項的轉(zhuǎn)移支付，只是在原來設(shè)區(qū)市應(yīng)得的大蛋糕里，由省里直接撥付給縣，并沒有把蛋糕加大。

2、市幫扶縣積極性削減，貧困縣獲上級扶持減弱。改革后，雖然省明確提出鼓勵市級繼續(xù)對縣市給予支持和補助，株洲市政府也表示將繼續(xù)按照2009年標(biāo)準(zhǔn)給予縣支持，但從實際情況來看，在各項改革配套方案不明朗時，市對縣支持進度有所放緩。如，2009年，株洲市政府提出“農(nóng)民用水，政府買單”農(nóng)村水費改革，當(dāng)年市財政對5縣補助農(nóng)村水費改革支出1020萬元。改革后，截止7月底，市財政對縣農(nóng)村水費改革補助支出為0。

3、收入基數(shù)重新核對，部分縣市收益受損。“省直管縣”改革一個重要的工作環(huán)節(jié)是核定收入基數(shù)，是以2009年前10個月的實際完成數(shù)加后兩個月收入數(shù)(后兩個月收入測算數(shù)按前10個月月平均收入的1.24倍計算)確定改革后的收入依據(jù)和省財政轉(zhuǎn)移支付的撥付指數(shù)。這一方案顯然不利于2009年基數(shù)較低縣市。如，茶陵縣屬于老少邊窮縣， 以采掘、建材、冶煉、鑄造為四大支柱產(chǎn)業(yè)。在前兩年，茶陵縣受冰災(zāi)、金融危機、落實環(huán)保等政策因素的影響，關(guān)、停了一些冶煉、造紙企業(yè)，再加上落實各項優(yōu)惠政策辦理退庫，增值稅等主體稅種連年減少，2009年增值稅減收35.48%，尤其港澳和外商企業(yè)和私營企業(yè)減少幅度較大，分別達44.15%和56.56%。以2009年增值稅減收35.48%的基數(shù)核定改革后的增值稅收入數(shù)，增量部分則進行調(diào)整，基數(shù)核定后，茶陵將減少收入900萬元。

(三)市級調(diào)控能力減弱，市本級財政收支矛盾突出

近年來，為加快“兩型”社會建設(shè)步伐，株洲市加快了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府債務(wù)規(guī)模大幅擴大，償債壓力明顯加大，2010年市本級需償還政府債務(wù)規(guī)模達33.35億元。舊體制下，市本級不但掌控了自身財力，同時庫存中還包含著中央、省對縣轉(zhuǎn)移支付資金的一部分及縣上繳收入，市財政可調(diào)劑資金較充裕。改革后，省直接對縣撥付資金，縣不再向市上繳收入，部分稅種分享比例變化，市財政掌控資金減少，資金調(diào)劑能力明顯減弱，收支矛盾突出。截止7月末，市本級一般預(yù)算收入12.01億元，同比增長8.75%，較2009年同期下滑5個百分點，一般預(yù)算支出28.75億元，增長81.7%，較2009年同期上升60個百分點，市本級庫存余額6.1億元，同比下降47.27%，較年初減少9.8億元。

四、相關(guān)建議

（一）加快“省直管縣”體制建設(shè)步伐

一是建立健全省、市、縣財政網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)。以做到省、市、縣既實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，確保工作聯(lián)系和溝通順暢，又降低行政成本，提高工作效率；二是盡快完善改革配套政策。財政體制變化、收入分享改變，各項原有制度已不適應(yīng)新體制要求，必須盡快完善、出臺新的配套政策方案，以保證改革順利進行；三是優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，落實對困難地區(qū)的扶持政策，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，增加基層財政的可支配財力，解決縣鄉(xiāng)財力不足問題；四是完善市、縣、區(qū)激勵機制，安排一部分資金，把資金與地級市管理省直管縣的工作成績結(jié)合起來，安排一部分資金，把獎金與省直管縣自力更生、落實各項省級政策結(jié)合起來，通過激勵制度的設(shè)計，鼓勵地級市與改革縣(市)建立利益聯(lián)結(jié)關(guān)系，幫助縣（市）級政府發(fā)展經(jīng)濟，鼓勵縣（市）級自力更生、自我發(fā)展，促進縣域經(jīng)濟的迅速發(fā)展；五是逐步實現(xiàn)完全“省直管縣”。建立完全的省直管縣體制，既包括財政方面的省直管縣，也包括社會事務(wù)和干部人事方面的省直管縣，因為只有把事權(quán)劃分清楚了，才能調(diào)整和規(guī)范省與縣的收支關(guān)系，建立健全與事權(quán)相匹配的財稅體制，從根本上保證省直管縣的持續(xù)健康有序運行，避免由于財權(quán)、事權(quán)不統(tǒng)一，而造成的內(nèi)部運轉(zhuǎn)的不協(xié)調(diào)。

(二)以改革為契機，做大做強縣級財力

一是縣財政積極對上銜接，全力爭取支持。“省直管縣”改革中明確提出要加大對困難地區(qū)的支持力度。縣級政府要把握這一利好政策，積極爭取上級資金和項目支持，增加地方財政力。在省直管扁平化管理體制下，省級管理幅度過寬可能產(chǎn)生輻射遞減以及在體制改革過渡可能產(chǎn)生銜接不暢等問題，地方政府應(yīng)超前計劃，積極研究省委、政府已經(jīng)出臺和即將出臺的各項扶持政策，把握上級動向，通過多種途徑主動加強對上銜接，積極推介縣域特色資源和產(chǎn)業(yè)，努力引入省級資金和優(yōu)質(zhì)項目，以此拉動縣域經(jīng)濟發(fā)展，促進地方稅收增長；二是強化稅收征管。加大財稅征管工作力度，堅持大稅小稅一起抓，正常收入和清理欠稅一起抓，稅收、基金一起抓，實施全方位監(jiān)管，確保實現(xiàn)的財政收入全部清繳入庫；三是加大招商引資力度。新體制，將原屬省級的電力、石化、冶金、有色四大行業(yè)增值稅，重點工程營業(yè)稅、金融保險稅以及其他省屬企業(yè)營業(yè)稅下劃。地方政府要抓住這一重點，優(yōu)化投資環(huán)境，集中全力引進一批骨干稅源企業(yè)，同時加快金融業(yè)發(fā)展，在良性互動中，以獲取更多稅收。

(三)緊密市區(qū)聯(lián)系，促進市區(qū)財源建設(shè)

改革后，各市區(qū)要重新定位設(shè)區(qū)市功能，要突出“經(jīng)濟區(qū)域”原則，打破市區(qū)界限，切實做好區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，共同促進市區(qū)財源建設(shè)。一是大力培植區(qū)級財源，形成多層次、多產(chǎn)業(yè)、多所有制、多區(qū)域的穩(wěn)定的財政收入增長點，以保證區(qū)級財政正常運轉(zhuǎn)和城鄉(xiāng)社會事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，同時區(qū)經(jīng)濟要主動融入市經(jīng)濟發(fā)展圈范圍，不搞重復(fù)建設(shè)，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟布局；二是市要充分發(fā)揮龍頭作用，以中心城市的輻射力和吸引力來帶動城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化的發(fā)展，通過城鄉(xiāng)結(jié)合，條塊結(jié)合，內(nèi)外結(jié)合來組織開展各地經(jīng)濟活動，特別是在交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面，要注意城鄉(xiāng)統(tǒng)籌兼顧，形成輻射市區(qū)以外鄉(xiāng)村的交通網(wǎng)架，為推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展打下基礎(chǔ)，從而促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展；三是依托長株潭經(jīng)濟一體化發(fā)展，利用三市合力，引進新型產(chǎn)業(yè)，壯大特色產(chǎn)業(yè)，加快地方財源建設(shè)。

參考文獻：

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[2]傅光明，2007，《湖北的省直管縣－－中部地區(qū)財政體制改革的探索與創(chuàng)新》，

[3]駱祖春，2010，《省直管縣財政體制改革的成效、問題和對策研究》，《經(jīng)濟體制改革》第3期

（組長：杜文成員：何強、羅沛凡執(zhí)筆：羅沛凡）