地方政府債券投資運作的實踐與思考

摘要：本文通過調查邵陽市地方政府債券資金運行情況，總結了地方政府債券資金運作中的特點和效果，剖析了制約地方政府債券效能發(fā)揮的六個主要矛盾，為充分發(fā)揮地方政府債券效能發(fā)揮提出了建設性建議。

關鍵詞：地方政府債券 投資運作 制度設計

2008年下半年，為防止我國經濟受美國次貸危機的影響、出現大幅下滑，中央政府啟動了4萬億元的振興投資計劃，其中2.82萬億由中央代發(fā)地方政府債券籌措建設資金。地方政府債券作為一種新的融資工具，在拉動地方經濟增長中發(fā)揮的效能如何，地方政府債券的發(fā)行與管理運行機制怎樣，湖南省分庫組成聯(lián)合調查組，對邵陽市本級及所轄9縣（市）3 區(qū)2009年地方政府債券資金運行情況進行了專題調研。

一、實踐探索：地方政府債券運作模式、特點及效果

邵陽市位于湖南西南部，是一個人口大市、農業(yè)大市和財政窮市。2009年末，邵陽市總人口數為764.14萬，其中農村人口占83.3%。按常住人口計算，人均GDP為8857元。全市財政總收入39.60億元，人平收入518元，不足湖南省人平收入的四分之一。其中市本級財政收入9.37億元，同比增長16.7%，邵陽市一般預算支出127.47億元，為當年財政總收入的3倍，屬典型的靠中央財政轉移支付保運轉的地區(qū)。截止到2010年6月末，邵陽市本級顯性、隱性債務高達38億元，為本級財政收入的4倍，轄內各縣（市）政府債務平均為12億元。

（一）地方政府債券資金投資運作模式

1、管理流程。2009年，中央代湖南省政府發(fā)行地方政府債券82億元，湖南省轉貸邵陽市債券資金2.9億元，資金使用年限為三年，年利率為1.7%。

2、資金投向。邵陽市政府安排轉貸債券資金投資在32個項目方面。項目計劃總投資額為4.6億元。具體分配方案為：安置房建設9400萬元，占地方債券資金的32.4%；城市道路建設資金9200萬元，占31.7%；廉租房建設2500萬元，占8.6%；歸還開行貸款利息1800萬元，占6.2%。

（二）地方政府債券資金運作特點

1、按實際填補了缺口。經邵陽市人大批準，市政府將大部份轉貸債券資金用于解決了近10年來積累的安置房建設和安置戶過渡費用發(fā)放的難題。

2、按要求選擇了項目。邵陽市及轄內各縣（市）根據財政部規(guī)定的債券資金使用范圍，選擇了廉租房建設的配套項目和符合經濟發(fā)展要求、停工待建的項目。

3、按規(guī)定列入了預算。除邵陽縣未將轉貸債券資金納入當年政府預算外，邵陽市及所轄縣（市）地方人大常委會全部將具體項目列入同級財政預算管理，做到專款專用。

4、按制度防控了風險。為促進債券資金的規(guī)范使用，邵陽市人大嚴格執(zhí)行預算方案，加大對債券資金項目的檢查力度。今年年初，邵陽市財政和審計部門對所有使用債券資金的項目進行了跟蹤監(jiān)督，保證了債券資金的使用安全、規(guī)范、有效。

（三）地方政府債券資金產生的積極效果

1、化解了政府拆遷工程的突出矛盾。邵陽市政府安排轉貸債券資金，著力解決火車站廣場公益性開發(fā)項目用地中300戶最困難居民的拆遷安置問題，有效維護了社會穩(wěn)定。

2、加快了城市開發(fā)區(qū)路網建設。邵陽市投資9200萬元（市本級投資6600萬元）修建寶慶科技工業(yè)園的園區(qū)路網、魏源東路建設等，提升了城市開發(fā)區(qū)和市縣工業(yè)園基礎設施水平。

3、促推了保障性安居工程建設進度。轉貸債券資金解決了邵陽市保障性安居工程急需的配套資金，使邵陽市本級和轄內縣市全面啟動了廉租房建設工程，新建廉租房2500多套，近10000人有望住入新居，極大地緩解了無房低保戶的住房難問題。

4、改善農村農民的基本生活設施。本次轉貸債券資金配套項目建成后，可部分解決農村公路和農村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展相對落后、鄉(xiāng)鎮(zhèn)飲水難的問題，邵陽的新農村建設朝縱深推進。

二、掣肘因素：地方政府債券效能發(fā)揮面臨的矛盾

（一）資金分配集中與資金需求面廣的矛盾

2009年，中央代發(fā)湖南省地方政府債券82億元，其中省級財政分配46億元，占全省的56%，邵陽市分配2.9億元，僅占全省的3.5%。邵陽市的2.9億元中，市本級分配2.25億元，占邵陽市的77.6%，分配到所轄8縣1市的地方債券僅有0.65億元，占23.4%。省市分配大頭、基層分配小頭，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，進一步加劇了地區(qū)間發(fā)展的不平衡。

（二）“戴帽式”債券發(fā)行與地方實際需求的矛盾

中央代發(fā)的地方政府債券，規(guī)定了資金的專項用途，地方政府選擇投資項目的主動權有限。債券額度、用途、期限帶有明顯的計劃指標色彩，自上而下“戴帽式”債券發(fā)行與地方實際資金需求有些背離。

（三）資金使用的有償性與償債責任不明確的矛盾

地方政府債券的使用需要歸還本金和利息、需要支付發(fā)行費用。調查發(fā)現，邵陽市多數地方政府領導對債務的有償性使用缺乏認識，將之等同于國債或財政轉移支付，因而未建立有效的償債機制，償債資金來源和計劃未落實，債券到期只能聽任上級財政扣劃本級收入，影響經濟的持續(xù)發(fā)展。

（四）資金管理粗放與高效使用資金的矛盾

地方政府債券由中央代發(fā)后逐級下?lián)埽胤截斦鶕贫ǖ馁Y金分配方案劃給項目使用部門，但地方財政部門未實行債務資金專門賬戶管理，未實施按工程進度撥款的方式，債務資金管理粗放，資金使用部門無須承擔還款責任人，導致地方政府債務資金使用效率低下。

（五）債券品種單一與需求多樣化的矛盾

中央代發(fā)的地方政府債券為3年期、5年期兩種，缺少10年期以上的長期債券品種。地方政府將轉貸債券資金投資于基礎設施建設，工程產生效益的時間長短不一，品種單一的債券資金結構影響資金綜合效益的發(fā)揮。

（六）地方投融資平臺的“自由化”與審慎監(jiān)管的矛盾

為拓寬地方政府債券配套資金融資渠道，2009年3月中國人民銀行和中國銀監(jiān)會提出支持地方政府組建投融資平臺。邵陽市地方融資平臺存在著籌資主體多元化、借債方式多元化、債務保全措施不力及債務信息披露制度缺乏等問題，地方投融資平臺產生的債務難以實現市場化運作和規(guī)范化管理，監(jiān)督管理機制建設嚴懲滯后，地方政府債務風險日益顯現。

三、制度設計：構建法律保障體系和運行機制

（一）完善相關的法律法規(guī)

中央代地方政府發(fā)債，將增強地方安排配套資金和擴大政府投資的能力，2010年兩會政府工作報告中明確中央要繼續(xù)代發(fā)地方債并納入地方預算中，地方政府發(fā)行債券可能會長期化和合法化。修訂《預算法》的相關規(guī)定，賦予地方政府舉債權，規(guī)范地方政府債券的發(fā)行、監(jiān)管及償還行為應提上議事日程。1992年頒布的《中華人民共和國國庫券條例》已完全不適用當前的國債管理和國債市場建設，加快國債立法進程尤為迫切。

（二）科學核定地方發(fā)債規(guī)模

國際公認的《馬斯特里赫特條約》要求歐盟國家的國債負擔率不超過60％，而我國的國債負擔率目前不到20%，我國的發(fā)債空間還很大。各級地方政府要衡量地方債務使用人均債務余額、債務余額占個人收入比重、財政赤字率等指標，嚴格核算地方債務規(guī)模，確保地方財政經濟與債務管理的可持續(xù)發(fā)展。

（三）建立健全較為完善的發(fā)債機制

1、合理界定地方政府債務范圍。為加強地方政府債務管理，地方政府應全面清理其顯現債務、隱性債務和或有負債，掌握真實的政府債務規(guī)模，劃分償還責任，增加債務的透明度，做到向上級財政申請轉貸政府債務規(guī)模時心中有數，不增加當地納稅人的財務負擔。

2、實行自下而上的報批模式。改變目前自上而下的“戴帽式”債務資金劃撥方式，事先由地方政府根據國家債券資金的政策投向規(guī)定、地方建設需要及償債能力篩選投資項目，上級政府根據項目安排債券資金使用額度、撥款進度及債券期限品種等。切合地方實際需求的項目安排可產生更好的實施效果。

3、地方政府債務期限應多樣化。2010年6月，中央財政發(fā)行了5年期的地方政府債券，3年期、5年期的發(fā)行品種還不足以滿足地方基礎設施建設的需要。建議增加10年期或10年期以上的中長期政府債務，償還期限與地方經濟增長周期趨同，與其償還能力相適應，可避免地方政府借新債還舊債。

（四）構建地方政府債務監(jiān)管體系

1、設置地方政府債務管理機構。各級政府要設立地方政府債務歸口管理機構，以改變政府負債多頭管理、各政為政、責權利不清的現狀。管理機構要密切監(jiān)控地方政府的債務負擔狀況、制定舉借債務審批體系和適度的籌資規(guī)模，防范地方政府發(fā)生債務危機，降低地方政府債券的違約風險。

2、建立監(jiān)督管理責任體系。地方人大要負責對地方債券的發(fā)行規(guī)模、建設立項、還款來源進行審查和監(jiān)管；政府審計、監(jiān)察機構要全程監(jiān)控基本建設工程的概算、預算及結算進程；當地財政要全程跟蹤政府債務投資的工程進度，確保資金的高效使用。

3、提高地方債務的透明度。地方政府要適時公開披露政府債務風險，包括舉債規(guī)模、債務結構及投資項目的實施情況等，接受社會公眾及社會媒體的監(jiān)督，減少過度舉借現象的發(fā)生。

（五）建立地方政府債務資金償還機制

1、確立償債資金來源。地方政府要建立專門的償債基金。利用地方政府債券資金所建項目交付使用后，可直接將部分效益撥入基金管理賬戶；每年制定地方財政年度預算時，規(guī)定年財政收入的一定比例作為債務的還本付息資金， 盡量控制債務風險。

2、建立無力償還債務應對機制。地方政府債券可能因為借款與償債能力不匹配、宏觀經濟調整及管理不善的等造成債務無法償還，在強化責任人的業(yè)績考核外，還需地方政府及時進行財政調整和整合，增強地方政府的預算約束。

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【6】國海證券固定收益證券研究中心，淺議中央代發(fā)地方政府債，《政府債務與金融》2010年9月，第2期，46頁。

（作者單位：國家金庫湖南省分庫 國家金庫邵陽市中心支庫）