財政資金專戶管理重在規范

摘要：本文對財政專戶運行過程進行了分析研究，探討了財政專戶存在的問題、產生的原因及對經濟運行的影響，對如何規范財政專戶管理進行了深入的思考。

關鍵詞：財政資金專戶 專項資金 國庫單一賬戶

財政資金專戶是財政部門根據有關政策和制度的規定，將資金存放在金融機構，實行專戶儲存、專項核算、專戶管理的一種財政性專項資金賬戶。實行財政資金專戶管理制度，對于加強專項資金管理，確保資金及時足額撥付，避免發生資金擠占、挪用現象，提高資金使用效率，具有重要作用和意義。隨著國庫集中收付制度改革的不斷推進，會計核算制度的變革，財政資金管理要求的提高，財政資金專戶管理中的弊端也顯現出來，亟待研究解決。

一、基本情況

財政資金實施專戶管理，能夠提高財政資金的調度能力和保障財政資金的安全。一是保證了資金優先供應，從一般預算資金中分離中來，優先保證社會保障資金的及時到位。二是防止了專項資金倒流用于彌補正常經費的不足以及專項資金橫向流動用于其他方面的支出。三是約束了政府和財政部門的不規范行為，促進了爭取的項目資金和投向的一致性。據岳陽調查統計，目前，岳陽全轄共開設**個專戶，按照種類劃分，有社保類（養老、醫療保險專項資金等）、基建類（如城市建設資金、交通設施建設資金、農村基礎設施建設資金等）、教育類、農業和農補類（主要是對農、漁、林業的直補資金）等六大類。按財政資金存儲地點分類，財政資金專戶分別開設在國有商業銀行（如工行、建行、農行、中行）、非銀行金融機構（農村信用合作聯社、郵政儲蓄銀行）、政策性銀行（農業發展銀行）、其他商業銀行（交通銀行等），其中國有商業銀行開戶數占比為74%。

二、存在的主要問題

（一）專戶數量較多，開設不夠嚴謹。從財政專戶在金融機構開立情況來看，賬戶呈現遍地開花的局面。如一個縣** 個財政專戶，開戶行基本囊括縣內7家金融機構，分別為工行開立**個、農行**個、中行**個、建行**個、農村信用社**個、郵政**個和農發行**個。同一性質的資金賬戶在兩家或兩家以上的商業銀行分別開立的現象也多有存在。又如一個縣級市財政局社保股在不同銀行開設有**個專戶，也與有關政策精神和制度要求相違背。

（二）違規調度資金，獲取高額收益。由于財政資金在人民銀行國庫的計息利率是按活期存款利息計付，利息較低，少數財政部門為了獲取更多的財政資金收益，將資金轉入商業銀行進行現金管理運作，違反了有關制度和規定。

表1：華容縣金融機構財政專項賬戶及資金利息分布情況表（略）

（三）分流國庫庫款，脫離國庫監管。開設在商業銀行的各種財政專戶，期初期末余額都比較大，一般都在1-2億之間，年度中間由于財政專戶資金定期存款，賬戶上也還經常留有較大的余額，對國庫庫款影響較大。資金沉淀在商業銀行中，一方面其資金沉淀率高，沒有充分發揮財政資金的作用，也與財政國庫單一賬戶管理的初衷相悖；另一方面財政專戶資金在國庫體外循環脫離了人行國庫監管的范圍，存在一定的風險隱患。據統計，2009年末，岳陽轄內一個縣級市財政部門在各商業銀行開設專戶滯留的資金，占同時點已入庫縣級預算收入的比率高達26%。

（四）資金使用不規范，隨意性大。有些專戶使用并無指定用途，只是用于資金調撥，資金來去不甚明了，如暫存預算資金賬戶的使用，并無指定用途，只是用于資金調撥；有些資金流出國庫后進入專戶，無法知道資金的流向，也不能確認是否專款專用。

(五)成為違規收費的“避風港”。目前，地方財政部門對行政事業單位的預算外資金收入，采取“核定收支”的管理形式，即以收定支。如果行政事業單位沒有收入上繳財政專戶，綜合財政是不可能安排支出的。這樣往往會導致一些行政事業單位魚目混珠，將亂收費等違規收入也存入了財政專戶；有的甚至把一些本來屬于預算內的收入，如罰款等變通為服務性收費、贊助費等形式，繳入財政專戶，通過財政專戶周轉后再申請撥款，“搖身一變”成為單位的合法收入。

（六）專戶管理與國家有關規定不一致。根據國家預算外資金管理規定，行政事業單位和社會團體通過市場取得的不體現政府職能的經營、服務性收入，不屬預算外資金，不納入財政專戶管理。由于一些經濟欠發達地區的財政預算收支矛盾較大，故而對行政事業單位的服務性收費采取“核定收支基數、收入全額上解、總額分成”的辦法，各單位按收入總額的10-20%歸政府調控的管理模式，致使行政事業單位一些本不應該納入財政專戶管理的項目繳入財政專戶后，既要繳納地方稅費，又要接受地方政府控制。同時，還出現了一些非稅收費項目，以實行財政專戶收支兩條線管理就不再征稅為理由，產生了一些少繳應繳地方稅收的現象。如行政事業單位的房產收入應繳納營業稅、房產稅等。

（七）財政專戶管理還存有某些“死角”。一些行政執法機關利用權力成立的行業協會，其收入長期未納入財政專戶管理。如一些管理部門違規收取下屬單位的管理費、風險金、責任等皆未存入財政專戶；有的單位還采取“以支抵收”的形式，其收入根本未交入財政專戶。上述違規收入，不少單位用于發放有關人員的獎金、獎品或在飯店消費等。這些也都應屬不正之風，極容易滋生腐敗行為。

三、產生問題的原因分析

（一）地方財政預算支出可變性較大，監督制約機制乏力。一方面一些基層財政部門預算編制工作不科學，不合理，執行不嚴格，隨意性大，事后追加預算的現象經常出現，另一方面對中央未明確規定的財政專項資金，地方財政部門操作更加靈活，調度頻繁，監督工作難以到位。

（二）地方財政資金逐利性味道較濃，忽視了資金風險。一方面，國庫存款按照活期利率計息，一些基層財政部門不愿將財政資金存放在國庫部門；另一方面由于財政存款基本沒有風險，各個商業銀行為了多拉存款，爭相給予財政存款各種優惠政策，造成大量財政資金沉淀在商業銀行，減少了財政資金使用操作和管理的透明度，同時也加劇了金融機構的不正當競爭，助長了財政資金管理上的“權利尋租”。

四、不合規專戶對經濟運行的影響

（一）存在干擾貨幣供應指標的問題，不利于人民銀行實施貨幣政策。首先預算專項資金從中央銀行轉存到商業銀行，在未被迅即使用的情況下，通過減少財政在中央銀行的存款相應增大了銀行存款準備金和流通中現金，從而增大了基礎貨幣，再通過基礎貨幣的擴張性，促使社會貨幣供應量增加，不利于宏觀經濟調控。另外，預算專項資金在國庫部門已列入財政有關預算支出，而轉存到商業銀行相當時期內并未支出，這就使國庫會計核算資料和報表信息失真，直接影響到財政政策與貨幣政策的合理搭配與協調決策。

（二）存在誘發不正當競爭的問題，不利于保持地方金融秩序穩定。存款是商業銀行重要的資金來源，各商業銀行為了自身利益而開展不正當的業務競爭屢禁難止。由于預算專項資金可以存于商業銀行，目前，商業銀行紛紛向財政部門爭取專項存款，結果造成財政部門在商業銀行頻繁或多頭開戶，存款搬家頻繁，不利于商業銀行資金來源的穩定和運用，不利于金融秩序的穩定。

（三）存在監督權責不對稱的問題，不利于央行國庫對資金效能進行準確評價。一方面，對于專項資金的使用管理，多數是從數字上的簡單匯總，而沒有從效益角度加以分析和利用，特別是缺乏對專項資金使用管理情況的綜合評價和長期考核機制，挪用項目資金違規現象時有發生，扭曲了專項資金的真實用途，專項資金的效益得不到充分發揮，造成財政專項資金的嚴重浪費。

（四）存在資金利用率偏低的問題，不利于實現公用事業建設資金的需求。財政部門為了應付各方面的考核和檢查，將上級專項或本級預算安排的資金撥付專戶。專項資金結余量較大，受益項目未按期完工或未能及時驗收，有些項目掛在賬上竟然有四五年，造成專項資金長期閑置，不能及時發揮資金使用效率。同時，當前縣級財政資金來源相對匱乏，地方稅源受到經濟落后的限制。各級政府為了保工資、保運轉，專戶資金被挪用、占用時有發生，當遇到地方公用事業大規模建設時，捉襟見肘的財政資金難以對公用事業進行支撐，致使地方經濟可持續發展缺乏后勁。

五、相關建議

（一）改進地方預算管理工作，使財政資金運用透明化。一是改變目前財政資金粗放式管理現狀，大力推行部門預算和滾動預算，將有限的財政資金的效益充分發揮出來。二是建立健全現代化公共財政體系，逐步將預算內、外收支以及專項資金的運行狀況進行政務公布，使財政資金的運用透明化，全面接受人大、審計等部門真實、可靠的監督。三是全面推行財政集中支付，減少轉移支付數量，逐步將所有財政性資金全部納入國庫單一賬戶體系管理。

（二）完善財政專戶管理規定。進一步完善《預算法》、《國家金庫條例》及其實施細則等相關法律法規，明確人行國庫部門依法經理國庫的法律地位，強化國庫監管權利，豐富國庫監管內容。在法律層面上，對財政專戶的設立、使用、監督、罰則等予以明確規定，同時將預算內、外資金全部納入國庫管理，努力提高財政資金使用效益，不斷推進財政國庫管理制度改革深化。

（三）提高金融服務質量和水平。一是加快財稅庫行橫向聯網建設，將財政專戶資金納入聯網之列。逐步取消財政部門在商業銀行開設的各種財政資金專戶，實現專戶資金收入直達人民銀行國庫。二是充分利用現代化結算手段，積極推廣人民銀行國庫直接辦理財政集中支付業務，實現工程采購、商品、勞務款項、個人工資“直達”指定賬戶。

（四）建立健全監督、檢查約束機制，確保資金的安全。財政、國庫、銀行等部門應在按照規定明確相關責、權、利，發揮各自監管作用的同時，加強部門間溝通聯系，通過采取聯合檢查或建立定期、不定期檢查機制，有效防范財政專戶資金風險，切實提高財政專戶監管水平。各級財政部門要加強對本級財政資金的管理，上級財政部門要對下級財政資金專戶的開立、使用加強督促檢查和指導。財政部門可會同人民銀行、審計、紀檢監察等部門對專戶資金進行不定期檢查監督，對賬戶的開立、使用過程中出現的違規違紀問題，依照有關規定區別不同情況給予嚴肅查處，及時排除資金管理安全隱患。

（五）完善單一賬戶體系。將各專戶統一歸口管理。一方面：財政國庫已開始實行國庫單一賬戶核算，財政預算專項資金應統一存放人民銀行國庫部門管理，以確保國庫資金的高效、安全調度。另一方面：實行財政專戶統一管理。財政部門應當將所有的財政專戶統一歸口財政部門的一個部門管理，即由財政部門設立的國庫集中支付局統一管理。這樣有利于財政部門加強對財政專戶的賬戶管理，進行資金的統一調度，便于監督管理檢查。可以做到管錢和管事分開，各負其責，互相牽制。

參考文獻：

（1）財綜字（1999）87號財政部監察部國家發展計劃委員會審計署中國人民銀行關于印發《行政事業性收費和罰沒收入實行“收支兩條線”管理的若干規定》的通知

（2）財綜字（1999）88號財政部監察部中國人民銀行關于印發《行政事業單位預算外資金賬戶管理的規定》的通知

（3）財預（2000）127號財政部關于將部分行政事業收費和政府性基金納入預算管理的通知

（作者單位：國家金庫岳陽市中心支庫）