“省直管縣”財政新體制的初期效應及對策建議

摘要：為了準確掌握“省直管縣”新的財政體制運行狀況和存在的問題，本文以湖南省永州市為例，通過“省直管縣”改革初期實證調研，全面剖析了“省直管縣”新體制的實施效應和面臨的困難，并提出相應對策建議。

關鍵詞：財政體制 初期效應 國庫管理

2010年1月1日起，湖南省全面推行“省直管縣”財政體制，改現行的“省管市、市管縣”財政管理體制為“省管市、省管縣”的財政管理體制，并從5月1日起正式按新體制運行。本文以湖南省永州市為例，就新財政體制的運行狀況和對基層財政和基層國庫管理帶來的新問題進行實證分析。

一、數據解讀“省直管縣”體制運行的初期效應

（一）新轉移支付制度是縣級財政最大利好

一方面，縣級轉移性收入增長快。長期以來，欠發達地區縣級財政對上級轉移支付依賴程度高。以永州市為例，2009年轄內9個縣轉移性收入占縣級預算收入比例最高為80.37%，最低為74.22%。在原轉移支付制度下，省財政對縣級財政轉移支付資金要通過地市級中轉，難免會出現一些地市級財政滯留甚至占用應撥付縣級財政資金，以便于地市級財政當期安排的情況。而部分財力困難的縣級財政則“等米下鍋”，迫切需要轉移支付資金及時到位，以維持財政正常運作。今年5月實行新的轉移支付制度后，省級對下級財政的轉移支付由省財政廳直接下達市級和縣級，極大增強縣級可用財力。5至6月永州市轄內縣級轉移性收入122049萬元，比去年同期增長24.05%，而市級（含所轄零陵、冷水灘兩城區，以下同）因不再中轉和滯留，轉移性收入降幅較大，5至6月為56346萬元，同比減少73.25%。加之改革后省級財政將增加對困難地區的轉移支付補助，通過調整存量、預算新增、爭取中央支持等途徑緩解縣市配套壓力，如今年全省地方債發行89億元，其中省級安排46億元，轉貸市縣43億元，新增的7個億全部給市縣。加之對老、少、邊窮地區以及糧油、生豬生產大縣給予傾斜照顧，縣級財政尤其是欠發達地區和農業大縣可謂利好多多，也更符合“強縣擴權”的改革宗旨。

另一方面，對縣級撥付資金較為均衡。我們對2009年和2010上半年縣級轉移性月度收入進行了對比分析（如圖1），可以看出，由于新體制下省財政對縣級財政撥付轉移支付資金采取了預撥方式，按照確保工資發放和重點民生支出的原則，綜合考慮當地庫款、支出進度等因素測算資金調度數，每月撥付資金額度較2009年更為均衡，且轉移支付資金從省到縣一步到位，從而避免了縣級可用財力大起大落的情況發生，保證了縣級財政月度正常預算支出，并有效解決了困難縣級財政周轉難題。

（二）新稅收分享政策對基層財政財力具有雙重影響

其一、改革期間各級次收入保持良好增長。6月末，永州市財政收入實現“雙過半”，增幅高于預期。全市財政一般預算收入小計上半年累計為282952萬元，增幅達28.2%，比上年同期加快17.7個百分點，比年初政府工作目標高15.2個百分點，比市委經濟工作會議提出的目標高12.2個百分點，超過市政府工作計劃的“雙過半”增幅2.2個百分點。其中中央級收入90027萬元，同比增長37.22%，省級收入23897萬元，增長51.96%；市級收入75860萬元，增長19.12%；縣級收入92538萬元，增幅為22.85%。總體而言，新的收入分享辦法更側重于收入分配關系的明晰和理順，考慮到省級財政因調整財政體制集中的收入增量將用于減免困難縣市的體制上解，而永州市屬經濟欠發達地區，故預計經過改革過渡期后，永州市地方各級財政收入會保持更為良好的增長態勢。

其二、由于增值稅和營業稅實行省與市州或縣市按25：75分享，相關省級收入和可用財力增長較快。據統計，永州市5至6月省級稅收收入9419萬元，比去年同期增長93.13%，其中增值稅1609萬元，同比增長779.23%；營業稅5773萬元，同比增幅為171.54%。相對而言，市級和縣級稅收收入增幅較低，分別增長31%和16.01%，其中市級增值稅和營業稅同比分別下降11.12%和8.58%。

其三、部分稅種下放后激活地方組織稅源動力，相關稅種收收入增幅較大。如資源稅改原由省與市州50：50分享為省與市、縣級按25：75比例分享后，永州市市級和縣級5至6月相關收入同比增長294.25%和87.10%；土地增值稅和城鎮土地使用稅全部下放市和縣后，其中市級和縣級土地增值稅同比增長394.37%和300.60%，市級和縣級城鎮土地使用稅分別增長162.17%和255. 47%。所得稅方面，因為部分個人所得稅市與縣級共享分成比例有所調整，對相關級次收入產生一定影響，如市級其他個人所得稅426萬元，同比下降26.04%，而縣級收入1503萬元，同比增長98.81%。

其四、新體制下基層財政庫存呈穩中有升趨勢。6月末，縣級和市級庫存此增彼減，其中縣級庫存余額71259萬元，同比增長11.15%，市級庫存余額93050萬元，同比下降12.46%。但市級和縣級庫存均處于高位運行，且半年來呈穩中有升趨勢（如圖2），充分保障了基層財政可用財力安排。

其五、暫時取消稅收返還政策對基層財政影響較大。在原體制下，永州市部分縣級財政增值稅和消費稅返還比例達90%以上，如2009年5至6月市級和縣級返還性收入達1529萬元和5623萬元，通過稅收返還優惠政策，有效的反哺了地方經濟。今年5月份后暫時取消了 “兩稅”返還，直接削減了對基層財政特別是縣級財政的可用財力。另一方面，受轄內長豐汽車產銷形勢好轉和卷煙批發環節消費稅翹尾因素影響，5至6月中央級增值稅和消費稅收入增幅較大，分別比同期增長31.85%和94.46%。

二、新體制運行中基層財政和國庫管理面臨的問題

（一）現有管理辦法亟待改進

一方面，改革過渡期問題值得關注。一是市級與縣級財政存在歷史遺留問題。縣級財政迫切希望與市財政及時清算歷年債權債務。如調查中了解，2009年永州市級財政清欠道縣財政2140萬元，至今尚未結清。二是省級財政過渡期安排有待改進。如省級轉移支付資金多在每月下旬下撥，不利于縣級財政當月資金安排，且因全省集中下撥和市中心支庫中轉等因素，到支庫已臨近下班時間，賬務處理較為倉促。又如新體制運行后市縣基數未確定，暫時取消了資金預留比例，給地方財政造成一定的資金壓力，同時也容易產生市、縣級財政跑省里，想法設法爭項目資金的攀比效應。另一方面，配套管理體制有待進一步理順。一是目前縣級財政已直接與省級對接，而“人頭”等還歸市里管，故從長遠上看，行政等深層次管理體制改革有待跟上。二是“吃點菜”企業的安排有待深化。改革后，繼續將湖南中煙工業公司、湖南華菱鋼鐵集團的增值稅和企業所得稅地方部分作為省級固定收入，其增值稅和企業所得稅數額較大（約占省級稅收收入30%左右），而企業所屬地的地方財政未能充分分享“吃點菜”企業的稅收成果。三是市級和縣級財政管理體制分開運行后，部分市級政府可能會利用手中權力、資源，通過招商引資、產業轉移等方式，集中優勢企業于市級，而縣級財政缺少相應稅源，稅收收入“捉襟見肘”。

（二）基層國庫業務量明顯增加

按照省管縣的財政管理方式，地市級財政不再分成與留用所轄縣市的各項收入，省與縣直接上劃下撥財政資金，財政資金劃轉的力度和頻度增大；各級稅收分成比例與資金留用比例發生變化，資金劃轉業務量明顯增加。如2010年上半年永州市全市國庫業務量105345筆，同比增長10.25%.相對于以上“看得見”的業務量增加，由于中心支庫和縣支庫要調整有關報表數據，參數維護、賬務更正和調整，“看不見”的相關業務量增幅更大，如5月初僅修改TBS和TIPS參數就達2000多條，改革后基層國庫工作也將更為繁重。

（三）基層國庫管理難度增大

一是省管縣體制的實施將直接影響人民銀行國家金庫一級管理一級的現狀，從核算方式、上下級對賬等都需相應的變化，這與人民銀行目前的分級管理體制不相匹配，增加了中心支庫國庫管理難度。二是“省管縣”財政管理體制改革對縣級國庫的管理提出了新要求。按省管縣的財政管理模式，省與縣財政收支直接“對接”，縣級財政資金流動性加快，直接導致縣支庫對核算質量、人員素質和管理工作提出了新的要求。但目前如永州市所轄各縣支庫平均只有專（兼）職國庫人員6-7人，國庫機構多與會計部門合設，人員互相兼職，顧此失彼；部分人員則缺乏財政、稅務、金融等專業知識，日常工作僅限于簡單手工操作，隨著業務量的大幅增加，核算質量必將受到影響。對外的監督檢查更是難以“展開手腳”，這與國庫會計發展目標和從核算型向管理型的要求相差甚遠。三是財政體制調整后，縣財省管，市級對縣級財政的監督和指導職能雖然存在，但明顯削弱。特別是在地方收支的核對，原來因為有市級財政匯總，現在沒有了，而國庫是實行逐級監督模式，這樣增加了監督的難題。原來的區縣級收入包括市級所屬城區，根據新體制縣級收入口徑要剔除，而地市級相應需要增加所屬城區，造成國庫部門統計口徑改變，國庫統計管理難度加大。四是地方政府為了地方利益可能利用串用預算科目，從而避免收入上繳，同時由于項目資金到位比較及時，而項目未開展，可能存在挪用項目轉移收入用于其他項目的情況，也必然增加了國庫監督的難度。若轉移支付等項目資金增多，省財政對縣級財政監督點多面大，鞭長莫及，更多的監督需要國庫參與，國庫監督責任將更為繁重。

（四）國庫機構設置和資金結算亟待改善

從管理上看，市中心支庫是支庫上級管理機構，而新財政體制上業務是一種平行關系，這樣就存在了一些矛盾和需要磨合之處。目前全省還存在一批縣級代理支庫，如永州市江永縣國庫業務由商業銀行代理，新財政體制實施后，其轉移收入會直接下達到代理銀行，如何加強代理支庫轉移支付等資金管理，以及今后新體制下代理支庫何去何從，是一個現實且迫切的問題。同時，目前支庫沒有直接加入現代化支付系統，資金劃轉和清算上依賴于中心支庫，省級財政部門下撥資金不能直接到縣支庫，必須經過三個環節才能到達，即：省分庫-中心支庫-縣支庫，而縣支庫上解省級預算收入同樣也要經過三個環節才能到達省分庫，資金在途環節多，運行速度慢。

三、積極應對“省直管縣”財政體制改革

（一）統籌兼顧，完善財政資金管理

一是全面清理和解決各級財政存在歷史遺留問題，及時清算各級財政歷年債權債務。二是要正確處理效率與公平的關系，確定各項資金分配管理制度，對各項資金的分配實行規范化管理，避免市、縣之間出現攀比效應，杜絕“暗箱操作”，預防腐敗行為。三是省級財政應盡早明確資金預留比例，確定正常的資金調度數額。特別要增加對欠發達縣、市（區）轉移支付力度或者調增返還性比例，在民生支出政策配套方面，省里要出大頭，切實減輕市縣負擔。四是完善與省直管縣財政體制相適應的行政管理等配套改革，建立事權和財權相一致的管理體制。五是“吃點菜”企業應充分考慮企業所屬地的地方財政利益，在稅收分享上予以適度傾斜，以充分調動企業所屬地積極性。六是按屬地原則，妥善處理市級和縣級企業歸屬以及稅收分成關系，市級財政與縣級財政在稅源組織和稅收挖潛方面應加強聯系，搞好協調，共求發展。

（二）與時俱進，加強國庫服務創新

各級國庫在及時辦理預算資金入庫、留解、退付、支撥等業務的基礎上，應及時轉變觀念，在金融服務上樹立創新發展的意識，針對不斷變化的新體制采取更多更好的應對策略，并增強策略的主動性和前瞻性，以適應行政體制、財政管理體制改革的需要。擴大國庫服務外延，積極推進和服務財政國庫集中支付和政府收支分類各項改革，推動非稅收入和社保、醫保、工會經費等預算外收入納入國庫核算范疇。充分利用批量撥付等支付工具，直接辦理政府補助資金發放業務，不斷擴大支付面，拓寬業務范圍，更好服務于民生大眾。

（三）強化監督，注重國庫全程監管

隨著人民銀行職能調整，財政體制變化，基層國庫不僅要提供對象多元化、內容多樣化、手段現代化的服務，還要切實增強國庫監管職能，健全國庫與人大和審計等部門的協同監督機制，強化財政資金運用規范化、法制化監督，聯合財政、稅務部門對預算收入的收支全過程進行全面監管，并通過財稅行庫業務規范化競賽等方式，保證數據的真實、準確、完整，防止延解、截留財政資金等現象的發生。

（四）當好參謀，做好國庫統計分析

基層國庫要充分利用即將上線的TMIS國庫管理信息系統中的統計分析模塊以及現有TIPS信息處理系統相關收支數據，深入開展國庫收支統計分析，加強庫款的預測和庫款的管理，及時掌握預算收支完成進度和變化情況，組織預算收入及時足額入庫，合理支配財力，保證國家預算任務的順利完成；同時通過分析了解區域經濟發展狀況、行業構成等信息，促進貨幣政策與財政政策的協調運作，為地方政府決策提供參考依據，有力地支持地方經濟發展。

（五）系統先行，加快信息網絡建設

一是加快TCBS國庫集中核算系統推廣。通過國庫核算的扁平化來適應財政扁平化的需要，實現國庫數據集中存儲處理，減少業務操作中間環節，實現資金瞬間到賬。同時，支庫可直接參與支付系統，降低支庫在業務上對中心支庫的依賴性，同時減少中心支庫資金劃轉業務量。此外，因國庫集中核算系統崗位設置相對減少，能節約一部分國庫人員專門從事監督工作，進一步確保國庫資金的安全。二是建立國庫電子對賬系統。可依托TIPS系統建立聯網電子對賬系統，建立國庫資金對賬平臺。財、稅、行等有關部門按規定進行對賬，在網上簽署對賬意見，并增加分管領導季度末和年度對賬功能，要求分管領導簽署對賬結果，實行雙方互簽，以明確對賬責任，保證對賬效果。人民銀行事后監督部門也應參與國庫資金對賬監督。必要時，可為人大、審計等監督部門設立查詢監督窗口。三是開發國庫非現場監督系統，對國庫清算業務的各個環節進行實時有效監督，非現場監督進一步延伸到對會計核算過程以及核算系統安全的監督。同時，構建國庫風險實時預警機制。如建立對違規操作、惡意行為識別和預警機制，在業務操作時就能提請監督人員和國庫業務管理人員注意，及時杜絕非法操作，防范國庫資金風險。

參考文獻：

[1]楊德強 “省直管縣財政改革需要處理五大關系”，《財政研究》，2010年，第3期，P17-18

[2]孫學玉 “強縣擴權與省直管縣（市）的可行性分析”，《中國行政管理》，2007年，第6期，P6-8

(課題組長：蔣國政成員：羅新國唐衛東唐興盛 黃守成 田華杰執筆人：黃守成 田華杰)