財政“省直管縣”改革對寧鄉影響的分析

摘要：2010年起開始推行的湖南財政“省直管縣”改革，將對省內的各縣域財政經濟的發展帶來多方面的影響。本文根據寧鄉財政的基本特征測算了改革帶來的直接財政收入沖擊，并針對寧鄉縣級財政在改革中面臨的形勢前瞻性地提出了新體制下發揮區位優勢、促進經濟發展的參考思路。

關鍵詞：省直管縣 縣域經濟 財稅收入

縣域經濟在地方經濟中占有重要地位，為著力加強培育縣域經濟，作為湖南財政體制改革的一項重要內容，“省直管縣”財政改革在2010年起在全省推行。這是增強縣域經濟發展活力、深化行政管理體制改革的重大舉措，必然對縣域財政經濟的發展帶來深遠影響。筆者結合當前寧鄉縣財政的基本狀況，以“省直管縣”改革對地方財稅帶來的變化為切入點，分析了縣級財政在推進改革中面臨的基本形勢，為寧鄉縣在改革中順勢而為鞏固地方財源、發展縣域經濟的提出了一管之見。

一、現實分析：該縣級財政基本情況及特征

（一）總量上：財稅收入增長迅猛

該縣經濟的不斷發展使得縣財稅收入保持了較高的增長態勢，總量和增速均居全省前列。2000年該縣財稅收入不足3億元，2005年全縣入庫的預算收入總量為68598.89萬元，2009年已達164291.13萬元。入庫的財稅收入從2000年起在5年內翻番，隨后的3年接近實現二次翻番，增長明顯加速。2009年全縣財稅收入增速達到28.2%，高于本年度GDP增速11.7個百分點，為10年來最高增速。預計2010年該縣財稅收入增速將繼續攀高，財政收入規模將進一步擴大。該縣地方財政收入占GDP的比重由2000年的2.3%提高到2009年的5.6%，占比提高了近1.5倍。2005年以來，該縣財稅收入保持23.5%的年均高增幅，高于高出同期經濟增長率8.1個百分點（見表1）。稅收收入的快速增長是該縣工業增加值、社會消費品零售總額等各項主要經濟指標超速增長的直接表現，這在某種程度上反映了該縣產業結構逐漸優化、經濟運行質量和效益穩步提高。

（二）結構上：四大稅種占主體地位

從稅種結構來看（見圖1），2005-2009年該縣稅收結構中比重較大的依次是增值稅、營業稅、個人所得稅和企業所得稅。增值稅對稅收總量的貢獻一直保持在三分之一以上，雖然其他稅種無論是絕對量還是占比都有所增加，但直到2009年增值稅收入依然占該縣稅收總量的33%，比重高于第二稅種營業稅近10個百分點，“一稅擎天”的局面未有根本改變；營業稅比重近年來有所增長，五年間在整體中比重增長了18%；企業和個人所得稅比重均有所下降，為10％上下。四大稅種為總稅收提供了將近80%的收入，占絕對主體地位，是該縣稅收的主要支撐力量。以增值稅為第一稅種的稅收結構反映出該縣的稅收增長主要依靠第二產業拉動，可見，第三產業稅收貢獻率有待提高，該縣的產業結構依然有待于優化。

（三）增量上：小稅種增速超總收入

從各稅種的增長速度來看，第一大稅種增值稅的增速落后于總稅收，在總收入中的比重呈現明顯的緩慢下降趨勢。隨著營業稅收入的迅速提升，其在稅收結構中比重和貢獻率逐年上升，2009年對稅收增長貢獻率達29.4%，超過增值稅近8個百分點，成為拉動稅收快速增長的最大主力。近年來小稅種異軍突起，在稅基上呈現出“小荷才露尖尖角”的強勁增長勢態，整體占比從2005年的12%提高到了2009年的22%。消費稅、車輛購置稅和城鎮土地使用稅及土地增值稅年均增幅超過100%，車輛購置稅的年均增幅超3600個百分點，2009年同比增長391.3%，高于總稅收增幅360%，對總稅收增長貢獻率達11%。土地增值稅和城鎮土地使用稅對總稅收增長貢獻率達5%。隨著小稅種規模的日益壯大，各稅入庫比例趨向平衡的趨勢給人帶來了“滿園春色”的希冀，更為重要的是，它表明該縣非重點稅源、稅基在拓寬，經濟發展結構與企業經營狀況呈優化之勢。

(四)稅源上：重點龍頭支柱力量突出

一是納稅大戶龍頭現象明顯。以增值稅為例，2009年繳稅過千萬的稅收大戶共8戶，所繳增值稅占該稅種總量的37%，其中貢獻最大的龍頭企業煙草公司單戶所繳納的增值稅超過總量的10%，在稅收大戶繳稅量中占比近30%。二是優勢產業支撐作用突出。2009年該縣工業機電、食品、礦產、服飾鞋業、再生紙、煙花鞭炮、新能源新材料七大優勢產業發展良好，共計入庫稅金及附加占規模以上工業全年稅收總量的70.8%。其中機電、食品、新材料新能源和礦產四行業納稅已逐步成為推動該縣稅收的支柱性行業。三是工業園區稅收增長迅速，呈現出開發區頂“稅收半邊天”的現象。2009年該縣經濟開發區工業企業入庫稅收達到5萬多萬元，占全年規模以上工業企業稅收總量的46.8%。其中主營業務稅金及附加項目同比增長60.2%，高于全縣稅收增幅30個百分點，占據全縣稅收增長額的55%，成為2009年該縣稅收增收第一大亮點。該縣企業規模普遍較小效益普遍偏低，年納稅能力千萬元以上的骨干龍頭企業較少，集聚和輻射性弱，是該縣稅收收入集中度高的直接原因。從稅收貢獻度高的重點行業來看，有4個為高耗能、高污染行業，其中還有1個是資源消耗型行業，另外企業類型基本上為傳統粗放型加工企業，產品科技含量較少，這說明該縣行業結構還不盡合理，可循環和抗周期能力較弱。重點企業和優勢行業的支柱作用在一段時間內將支撐著該縣稅收的持續快速增長，但這一趨勢也將進一步加劇縣域內區域經濟發展不平衡、行業結構不合理的現象，區域稅收增長分化形勢將會進一步擴大。

（五）級次上：純地方稅種實力較弱

稅收在規模持續增長的基礎上，呈現出中央、省、市及地方各級次收入全面增長的態勢，且地方級稅收增長速度領先一步，增速高于中央級和省、市級稅收增速（見圖2），2006年-2009年地方稅收年均增速超總稅收增速四個百分點。因此從各級次獲得的稅收總量來看，地方稅收占比呈現出逐年上升的趨勢。2009年縣級稅收占總稅收的47%，與上劃各級的稅收基本上各占“半壁江山”，比2005年增長了8%，這說明稅收對地方財力的貢獻在不斷加大。但從稅收級次來看（見表2），由于占據稅收總量七成以上的四大主體稅種均屬共享稅，可以說目前該縣大部分稅收收入主要來源是依靠共享稅籌得，契稅、印花稅等與縣域經濟密切相關的純地方稅種僅占13.3%，比重較低，真正有聚財能力的地方稅種少；對拉動稅收增長貢獻率較高的稅種也以共享稅和中央稅收為主體，純地方稅種增速較緩，缺乏活力。因而從地方財政增收角度來說，本級收入增長優勢不明顯，地方稅種有待進一步大力發展，形成新的財政收入增長極，構筑縣級基本財力保障機制。

二、變化測算：改革對地方財政影響計量

(一)收入分成比例調整影響地方財政收入

“省直管縣”財政體制改革的一項核心內容是政府間財政分配關系的重新調整，主要包括兩方面：一是剔出市級這一分享層次，縣級行政性收費、專項收入和其他收入等非稅收入及各項政府性基金收入市級不再參與分成，原市級參與分成部分留歸縣級。由于該縣上繳市級的財政收入份額較小，這一層面的變動對縣級財政收入的增減變動影響不大;二是在現行財政體制基礎上將增值稅、營業稅、所得稅及資源稅在省和縣之間進行分享比例的重設，并將土地增值稅和城鎮土地使用稅收入完全下放歸縣級所有。分享比例的變動將導致部分稅種的地方級次收入增加，另一部分稅種地方級次的收入縮減，因此其對財政收入的最終影響取決于不同稅種收入基數大小和比例變動的幅度。

根據收入分享比例調整的具體方案，結合該縣稅收結構，對“省直管縣”改革對該縣級稅收收入的影響進行了分解和測算（見表3），大致可以得出以下結論：按照該縣目前的稅收結構（根據2009年稅收結構進行測算），省與縣之間分享比例的調整將使縣級稅收在稅收總量中的比例有所上升，占總量0.05%的稅收將轉移到縣級，比例較小，對縣級財力影響不大。

造成該縣地方稅收比重小幅上升的主要原因：從增量方面看，原屬省級收入的電力、石化、冶金、有色四大行業的增值稅還有資源稅、土地增值稅和城鎮土地使用稅的基數都較小，在稅收總量中占比低，因此縣級分享比例的增加并不能帶來明顯的稅收增長。值得注意的是，市級稅收級次的刪除則使歸屬縣級所得稅比重提高到了28%，占總稅收4%的所得稅收入歸屬縣級，增加較為明顯。從減少的角度看，顯而易見的，由于增值稅和營業稅兩大稅種在該縣稅收總量中占比較大，尤其是地方級營業稅占總稅收的22.33%，兩稅種的縣級收入納入分享體系引發了占地方級兩稅25%的收入上劃，共計減少了6個點的稅收，幾乎抵消了由市級和省級稅收下劃帶來的全部稅收增量。綜上所述，在該縣目前地方級稅收結構中營業稅占比較大的情況下，上級稅收下劃帶來的稅收增長將被地方營業稅的上劃所覆蓋，“省直管縣”改革在分享比例方面的變動對縣級稅收的影響不大。

（二）財政收支直達機制改善省縣溝通渠道

此次改革的核心內容之二是財政管理體制的制度重構。推行“省直管縣”財政管理方式意在簡化管理層級，提高運行效率。具體來說，實行省制管縣后，原來的財政管理體制將轉變為扁平化管理方式，縣財政直接與省財政聯系，市與縣在財政管理體制上相互獨立。

扁平化的財政管理體制對縣級財政來說好處有兩個方面：一是簡化了資金劃撥環節。過去，財政資金劃撥是先在省市之間后在市縣之間進行。改革后由省里直接進行資金調度，能提高財政收支劃分的效率，縮短資金在途時間且避免市級財政截留，加大縣級資金調度總量，增強縣級財政的資金調控能力，有利于提高縣級資金使用效益。二是避免了市財政對縣財政的限制。改革前縣級要獲得專項撥款需由縣通過市間接向省申請項目，資金下撥需省財政通過市一級財政轉撥。改革將縮減府際縱向信息鏈的長度，減少省縣溝通層次，信息傳遞速度加快，一方面深化省對縣域情況的及時了解和掌握，另一方面加強縣級對上級政策的理解和落實，這有利于提高財政部門的行政效率、緩解目前縣級項目“有指標無資金”的排隊現象。

（三）財政改革深化發展催變縣域發展格局

我國正處于建設現代農業、推進新型工業化的關鍵時期，在這個大背景下，縣域經濟的健康持續發展無疑是關鍵中的關鍵。財政“省直管縣”改革的最終目標是提高財政運行效率，促進縣域經濟發展，增強基層政府提供公共服務的能力，進而推進城鄉協調發展和基本公共服務均等化，把縣、鄉政府轉變為“服務型政府”。財政上的省直管改革伴隨著理順行政體制、合理界定縣級政府與財政事權的訴求，必將引發深層次的改革，即配套的經濟社會管理權限的下放，這實質上是“省直管縣”改革進程中的第二個階段，將賦予縣更廣闊的發展空間。

湖南縣域經濟處于全國平均水平，但同東部沿海發達省區還存在較大差距，縣域經濟已經成為經濟發展的“短板”，制約了全省整體競爭力的提升。而省內各縣市在經濟基礎、區位條件、資源稟賦等方面的差異化特征非常明顯，湖南要實現在中部的率先崛起，必然采取“獎扶結合”的措施，將在資本、技術等生產要素的投入上有針對性地向部分縣傾斜，著力培育一批帶動能力強的經濟強縣，保持中等水平縣域持續穩定發展，以“多龍頭”帶動縣域經濟發展。

從綜合競爭力來看，該縣和長沙市下轄的其他縣（市）總體實力明顯高于其他縣域集團，牢牢占據全省第一梯隊的位置，屬于稅收收入增長較快、貢獻較大的優勢地區。該縣作為一個毗鄰省會的經濟實力強縣，在長株潭融城中，處于承接產業轉移的良好地帶，擁有區位、交通、土地、人力、成本、資源、政策等諸多優勢，憑借近年來的快速發展，在“省直管縣”改革進程中必然能在全面享受省傾斜政策的同時提升縣域經濟實力，調整產業結構，催變縣域發展格局。

三、政策建議：應對財政改革的措施方法

改革后縣財政的獨立性和靈活性、主動性增強，對縣級相關部門在管理水平、業務能力、資金調度等諸多方面都提出了更高更新的要求。縣級要獨當一面、保障一方，必須克服依賴思想，堅持自力更生，充分用好用活較為穩定的財源，把主要精力放在轉變協調模式、全面發展經濟、完善征管制度等方面。

（一）爭取上級扶持，著力發展經濟

這次改革采取“獎扶結合”的配套措施和激勵性的轉移支付制度，對稅收收入增長較快、貢獻較大的優勢地區給予掛鉤獎勵，目的是要從體制機制上提升縣域經濟的自我發展能力。這就意味著縣級只有變“輸血財政”為“造血財政”，加大自身活力，才能爭取到更多的政策扶持和配套資金。

縣級財政要堅持經濟決定財政、財政促進經濟發展的理念，把握主動權、搶占政策點，做到財政經濟雙發展。一是要推進重大項目建設。吃透上級改革精神和發展導向，積極對接各級戰略規劃，做好項目資金申報工作，通過多種途徑宣傳推介縣域特色資源，以優勢資源爭取項目支持，發展農產品加工業、先進制造業和資源加工業項目，力爭盡早發揮經濟效益。二是大力發展戰略型新興產業。搶抓國家重視新能源產業發展的機遇，支持該縣新能源產業發展。同時積極發展新材料、節能環保、生物技術等戰略性新產業，搶占產業發展制高點。三是轉變企業發展模式。充分落實國家一系列減免稅費政策，鼓勵煤炭、服裝、制造業等傳統的支柱型企業進行技術改良、產業升級和規模擴張，提高企業生產效率和發展潛力，不斷加快優勢產業發展。

（二）狠抓園區經濟，全面培育稅源

該縣有著良好的區位優勢、便捷的交通條件，更有良好的發展平臺，縣城城區、金洲新區和以該縣經濟技術開發區為龍頭的工業園區，為工業發展提供了良好的載體。該縣應堅持用園區經濟帶動縣域經濟、用縣域經濟促縣級財政的思路，夯實增收基礎，堅持把財源建設的重點放在園區主體財源，努力放手發展非公有制經濟上。充分發揮園區經濟對鄉鎮經濟的輻射作用，重點培育一批市場前景好、拉動作用大、抗風險能力強的優勢中小企業，通過園區 “非均衡”式率先發展的成果來反哺、拉動縣域其他財源板塊均衡發展，為稅收持續增長提供了豐厚的稅源。

大力平衡區域經濟，力圖實現全縣各鄉鎮經濟的同步協調發展。政府部門要對經濟發展緩慢的鄉鎮進行重點扶持，既要向上級爭取相關扶持項目，又要在政策允許條件下鼓勵投資向這些鄉鎮傾斜。同時，要重視無稅行業的稅收化轉變，積極發展無稅行業基礎上的衍生稅收產業，如努力發展以農產品為原料的加工業，或者規范這些農產品的市場運作。

（三）完善稅收制度，強化征管力度

當前，該縣應結合我國新一輪稅制改革，以提高質量和效率為目標，深化稅收征管改革，健全征管體制，建立并完善基層稅收征管長效機制，從根本上深入推進科學化、精細化管理。

在稅源管理方面要加強挖掘稅收潛力。強化房地產、煤炭、水泥、食品等重點行業的征稅管理，把握行業周期，建立與龍頭企業的定期交流機制，把著力點放到“管總、管大、管長遠”上來，加強順勢引導和督促，提高支柱行業稅收實現科學發展的能力。加強重點稅源企業的監控，建立納稅50萬元以上企業的跟蹤檔案，按月督察，及時分析企業生產經營狀況和納稅變化原因，充分掌握重點行業的稅源動態，促、幫、扶相結合，掌握收入主動權。

在稅種管理上應把握 “以小補大”的大局觀點，在抓好主體稅種征管的同時，強化對地方固定收入小稅種的管理，尤其是根據上級優惠政策和調整方向，強化城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅等與縣域土地開發、項目發展密切相關的稅種管理，落實項目土地開發、使用情況的審核，寓監督于管理、寓促進于審核，加強征收工作的前瞻性、預見性和主動性，為縣級財稅收入構筑可靠穩定的稅源保障。

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（課題組組長：周平武 成員：胡志平 李孟來執筆：李孟來）