對(duì)湖南財(cái)政“省直管縣”改革的思考及建議

摘要：湖南財(cái)政“省直管縣”改革自2010年1月1日正式開始。雖然在我省之前，全國(guó)已有22個(gè)地區(qū)實(shí)行了財(cái)政體制上的“省直管縣”，但我省是全國(guó)首個(gè)同時(shí)推行上述兩項(xiàng)改革的省份，且改革程度較為徹底。本文分析了湖南的改革做法及對(duì)縣級(jí)財(cái)力的影響，立足于省情，放眼全國(guó)，闡述了改革中值得關(guān)注的問(wèn)題，提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：“省直管縣” 財(cái)政體制改革 縣域財(cái)力

2010年1月1日起，湖南開始調(diào)整和完善省以下財(cái)政管理體制，推行財(cái)政“省直管縣”改革，全省多達(dá)79個(gè)縣及縣級(jí)市納入改革范圍，且在現(xiàn)行“分稅制”框架下，重新劃分各級(jí)收入范圍以及稅收分享比例，對(duì)財(cái)政管理體制、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

一、改革原則：“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”、“放權(quán)讓利”

1982年起，國(guó)內(nèi)大部分地方實(shí)行“市管縣”制度，即由一個(gè)地級(jí)市代管若干縣和縣級(jí)市（以下簡(jiǎn)稱縣市）。湖南包括長(zhǎng)沙在內(nèi)的14個(gè)地級(jí)市，共管轄了89個(gè)縣市。“市管縣”制度，適應(yīng)了當(dāng)時(shí)行政管理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，但隨著形勢(shì)變化，弊端也慢慢顯露。一是不少地級(jí)市對(duì)周邊縣、市的輻射和帶動(dòng)作用不足，被喻之為“小馬拉大車”。二是以往一些地級(jí)市管轄范圍劃定并不合理，限制了地級(jí)市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間。三是在經(jīng)濟(jì)管理和財(cái)政資金分配上，出現(xiàn)“市卡縣”、“市壓縣”的現(xiàn)象。而最大的問(wèn)題是，由于縣級(jí)政府處于中國(guó)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的最基層，與省會(huì)城市和地級(jí)市相比，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，財(cái)政狀況普遍不佳，這對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)和均衡發(fā)展以及解決“三農(nóng)”問(wèn)題、保持社會(huì)穩(wěn)定極為不利。因此，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”成為必然。同時(shí)，2009年中央1號(hào)文件明確提出，推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政體制改革。在此之前，全國(guó)已有少數(shù)省份實(shí)行了“省直管縣”改革，截至2009年末，改革面已覆蓋至24個(gè)省份和818個(gè)縣。其改革相似之處在于，一是“放權(quán)”，擴(kuò)大縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，省級(jí)將一些審批權(quán)限由市級(jí)下放到縣級(jí)，讓縣里享有與地級(jí)市一樣的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)利，以激發(fā)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，提高行政效率；二是“讓利”，在地方財(cái)政管理體制中擴(kuò)大縣級(jí)收入范圍和收入數(shù)額，省級(jí)直接對(duì)縣級(jí)實(shí)行資金調(diào)撥。

二、湖南做法：改革“分稅制”

（一）部分省級(jí)收入下放，壯大縣市稅源

此次收入分享改革可以概況為“兩分兩調(diào)兩放”，“兩分”指省與市縣分享增值稅和營(yíng)業(yè)稅；“兩調(diào)”是調(diào)整所得稅分享范圍；“兩放”即下放土地增值稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。其中涉及到省級(jí)收入下放的主要有以下稅種：一是除湖南中煙公司和華菱集團(tuán)的增值稅外，電力、石化、冶金、有色等企業(yè)增值稅。二是除高速公路和鐵路建安營(yíng)業(yè)稅外，其他原屬省級(jí)的重點(diǎn)工程營(yíng)業(yè)稅、金融保險(xiǎn)營(yíng)業(yè)稅以及其他省屬企業(yè)營(yíng)業(yè)稅。三是土地增值稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。四是省電力公司、財(cái)信控股等企業(yè)所得稅。五是資源稅。六是中煙、華菱的非主營(yíng)業(yè)務(wù)的附屬企業(yè)實(shí)現(xiàn)的稅收下放市縣。

由表1可知，僅從稅種上分析，省級(jí)財(cái)政放權(quán)讓利的范圍較廣，擁有上述稅種的縣市將在稅收分享上直接受益。新的收入分享比例于5月1日才開始執(zhí)行，我省省財(cái)應(yīng)調(diào)庫(kù)下放1-4月的收入22.43億元，如果以稅收年增長(zhǎng)15%的速度測(cè)算，新體制下省財(cái)全年將下放68億元。

（二）“存量不動(dòng)，增量調(diào)整”，或有增加財(cái)力

按照“存量不動(dòng)，增量調(diào)整”的改革要求，在確保各級(jí)政府既得財(cái)力的基礎(chǔ)上，對(duì)新增收入形成的財(cái)力按比例進(jìn)行調(diào)整。收入基數(shù)成為了界定存量與增量的重要指標(biāo)。此次改革涉及到調(diào)整收入范圍和級(jí)次的各個(gè)稅種都要分別核定收入基數(shù)。具體以2009年1至10月收入的實(shí)際完成數(shù)推算2009年全年的完成數(shù)作為收入基數(shù)（收入基數(shù)=2009年1至10月收入實(shí)際完成數(shù)+（2009年1至10月收入月平均完成數(shù)×1.24）×2），并按照新體制確定的稅收分享比例分別推算出縣級(jí)上劃省稅收、省級(jí)下劃縣稅收。兩者相抵后，縣市上劃大于省下劃的差額部分作為省對(duì)縣市的體制補(bǔ)助，反之，作為市縣對(duì)省的體制上解。以后年度，省對(duì)各縣市的增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅實(shí)行分稅種考核，對(duì)收入達(dá)不到基數(shù)的縣市，省相應(yīng)扣減其基數(shù)返還或增加其基數(shù)上解。

（三）財(cái)政管理模式“扁平化”，縣財(cái)直接受益

實(shí)行財(cái)政“省直管縣”后，省對(duì)縣的專項(xiàng)資金撥付、轉(zhuǎn)移支付直接到縣，直接與縣財(cái)政結(jié)算，不再通過(guò)地市級(jí)財(cái)政“中轉(zhuǎn)”。從政府間收支劃分來(lái)看，省直接和市、縣進(jìn)行財(cái)政收支劃分，提高了財(cái)政收支劃分的效率；從轉(zhuǎn)移支付、稅收返還、所得稅返還等事項(xiàng)來(lái)看，由省直接將上述事項(xiàng)核定并補(bǔ)助到市、縣；從資金往來(lái)和財(cái)政結(jié)算來(lái)看，市、縣財(cái)政直接與省財(cái)政發(fā)生資金往來(lái)和結(jié)算關(guān)系，有利于提高資金往來(lái)和結(jié)算的效率；從中心城市發(fā)展來(lái)看，市與縣市財(cái)政體制劃斷后，市可以集中優(yōu)勢(shì)競(jìng)爭(zhēng)；從壯大縣域經(jīng)濟(jì)來(lái)看，省直管縣體制減少了層級(jí)，有利于提高行政效率，增強(qiáng)省縣互動(dòng)，加強(qiáng)省對(duì)縣的了解，增加省對(duì)縣的支持力度。

（四）省財(cái)參與兩大稅種分成，抽取了部分縣域財(cái)力

按原體制縣級(jí)收入中的增值稅、營(yíng)業(yè)稅年增長(zhǎng)部分全部屬縣級(jí)收入，完全歸縣財(cái)政支配。省管縣財(cái)政體制后，省財(cái)政對(duì)縣級(jí)收入中的增值稅、營(yíng)業(yè)稅按年核定基數(shù)，除基數(shù)范圍內(nèi)省財(cái)政參與分享外，對(duì)超基數(shù)部分也按比例分享。2010年1-9月，各稅種分級(jí)次之間的收入增長(zhǎng)情況如下：省級(jí)的增值稅、營(yíng)業(yè)稅分別增長(zhǎng)88.2%、61.6%；縣鄉(xiāng)級(jí)的企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、資源稅、其他稅收收入快速增長(zhǎng)（見表4）；縣鄉(xiāng)級(jí)的增值稅和營(yíng)業(yè)稅則分別增長(zhǎng)-0.3%、-1.7%。原因在于營(yíng)業(yè)稅和增值稅為縣市的主體稅種，改革中對(duì)原屬市州、縣市的增值稅和營(yíng)業(yè)稅的重新分配（現(xiàn)改由省與市州或省與縣市分別按25：75比例分享），很大程度上減少了縣市的財(cái)政收入。改革前這兩項(xiàng)收入在縣鄉(xiāng)級(jí)收入的占比達(dá)41.2%，改革后占比降為32.8%。

（五）改革推出配套政策，縣域財(cái)政享受實(shí)惠

我省為確保改革順利推進(jìn)，有關(guān)配套政策將與改革一并執(zhí)行。主要包括：一是調(diào)整省對(duì)市縣的“兩稅”返還比例，省財(cái)政不再按0.1的系數(shù)集中各地的“兩稅”返還收入。二是加大對(duì)困難地區(qū)的支持力度。省財(cái)政因調(diào)整財(cái)政體制集中的收入增量，全部用于減免困難縣市的體制上解和增加對(duì)困難地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。三是建立收入增長(zhǎng)的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)稅收收入增長(zhǎng)較快、貢獻(xiàn)較大的優(yōu)勢(shì)地區(qū)給予掛鉤獎(jiǎng)勵(lì)。四是鼓勵(lì)市州繼續(xù)對(duì)縣市給予支持，省財(cái)政將對(duì)支持縣市力度較大的市州給予獎(jiǎng)勵(lì)。

三、值得關(guān)注的問(wèn)題

（一）財(cái)政“省直管縣”范圍寬廣，增加了改革的難度

目前我國(guó)大多省份的“省直管縣”改革都是先從經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)縣市入手，再逐步擴(kuò)大改革范圍。類似我省，幾乎將所轄縣市（除自治區(qū)）納入省直管改革的不多見。我省地域廣闊，縣域間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異性很大，既有3個(gè)縣進(jìn)入全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)百?gòu)?qiáng)縣，也有20個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣。富縣與窮縣在GDP總值以及財(cái)政收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)之間的差距高達(dá)幾十倍。財(cái)政“省直管縣”改革將致使省政府管理半徑加大，省級(jí)財(cái)政管理單元由原來(lái)的14個(gè)增加至93個(gè)，管理幅度是改革前的6.42倍，管理單位劇增，管理事務(wù)增加，加上改革涉及面廣，很多改革配套管理措施目前尚未落實(shí)。

（二）財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配，縣鄉(xiāng)財(cái)政壓力仍然大

目前省財(cái)事先集中財(cái)力，幾乎成為全國(guó)各地推行財(cái)政“省直管縣”改革的套路。我省在增值稅、營(yíng)業(yè)稅上實(shí)施省與市縣間25：75的分享比例，據(jù)悉湖北、四川、廣西等省級(jí)分享比例均在30%到40%之間，吉林甚至達(dá)到50%。該做法確實(shí)有利于增強(qiáng)了省財(cái)?shù)募姓{(diào)控和統(tǒng)一調(diào)度能力，但通過(guò)轉(zhuǎn)移支付支持縣域財(cái)政終歸不直接。對(duì)于目前主要靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付而緩解財(cái)政困難的縣域而言，財(cái)權(quán)依舊，財(cái)政“省管縣”充其量也只能是有助于中央政府財(cái)政政策的落實(shí)，它是以縮小縣域差距和縮減地級(jí)市的截留為基礎(chǔ)的。更主要的是，財(cái)政“省直管縣”的改革并不徹底，還有部份項(xiàng)目仍然需要通過(guò)市級(jí)財(cái)政運(yùn)作。省財(cái)政下?lián)艿馁Y金，一般要求市里有配套資金。市財(cái)政配套不配套，配套多少，那也全由市里決定，縣里仍然受牽制。

（三）財(cái)政管理與行政管理錯(cuò)位，制約財(cái)政體制改革

政治體制、行政體制的滯后，不可避免地制約著財(cái)政體制改革。財(cái)政“省直管縣”是典型的單兵突擊式的改革，能否達(dá)到制度設(shè)計(jì)的預(yù)期目標(biāo)，還需要時(shí)間和改革成果來(lái)檢驗(yàn)。一是財(cái)政“省直管縣”并非行政獨(dú)立，縣級(jí)官員的任免權(quán)仍牢牢掌握在地級(jí)市黨委手中，“市管縣”管理格局沒(méi)有從根本上打破。二是市級(jí)財(cái)政的制約手段依然存在。財(cái)政每年的增長(zhǎng)比例，是由市政府來(lái)決定的；縣級(jí)工作人員各項(xiàng)津貼的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，也是通過(guò)市財(cái)政上報(bào)省里批準(zhǔn)，因此，縣域財(cái)政仍有很多方面受制于市財(cái)政。三是市縣競(jìng)爭(zhēng)越發(fā)激烈。市級(jí)財(cái)政不再充當(dāng)“中轉(zhuǎn)站”職能，利益流出不可避免，市縣之間的競(jìng)爭(zhēng)將更加激烈。

（四）警惕“跑馬圈縣”，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響

省直管縣后，縣的各項(xiàng)權(quán)力增大了，市的權(quán)力被削弱或架空，而作為應(yīng)對(duì)之策，很多地級(jí)市一度紛紛把轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣市改為區(qū)。事實(shí)上，大部分縣改區(qū)的目的也是為了促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，省管與市管從根本上的利益是一致的，兩者并不矛盾，但不少省份“搶地盤”式的瘋狂區(qū)縣劃分，給縣域經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了一定的影響。目前全國(guó)各地市縣在財(cái)政“省直管縣”改革中已達(dá)成“跑馬圈縣”的共識(shí)，地市可以利用行政級(jí)別上的優(yōu)勢(shì)撤縣設(shè)區(qū)，將經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的縣，變成自己直管的領(lǐng)地，而市級(jí)財(cái)政支持縣域經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力基本喪失，集中財(cái)力經(jīng)營(yíng)所管的區(qū)，導(dǎo)致富縣有人爭(zhēng)，窮縣無(wú)人管。湖南也留出了空間，為納入此次改革范圍的長(zhǎng)沙縣和望城縣就有改為長(zhǎng)沙市下轄區(qū)的可能，這與長(zhǎng)沙市近年來(lái)宏大的“造城運(yùn)動(dòng)”相符。

（五）監(jiān)督可能短期缺位，造成財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)

在“市管縣”的體制下，縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)還有市一級(jí)就近監(jiān)督的方便，財(cái)政“省直管縣”后，市級(jí)監(jiān)督肯定減弱，而省級(jí)監(jiān)督短時(shí)期又難以到位，縣領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力突然增大，且增加不小的可用財(cái)力支持，權(quán)力尋租的空間更為廣闊。同時(shí)，縣作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)區(qū)域被賦予更大的發(fā)展自主權(quán)，客觀上削弱了對(duì)縣的行政約束。面對(duì)可用財(cái)力增加，自主能力增強(qiáng)，行政約束力減弱的現(xiàn)狀，出于對(duì)政績(jī)的渴望，縣領(lǐng)導(dǎo)搞短期工程的沖動(dòng)會(huì)比以往更為強(qiáng)烈。另外，縣域經(jīng)濟(jì)各自為戰(zhàn)，有可能會(huì)引發(fā)新一輪的開發(fā)熱潮，縣與縣之間重復(fù)建設(shè)將難以避免，財(cái)政資金的使用效益無(wú)法達(dá)到預(yù)期。

四、相關(guān)建議

（一）財(cái)政體制改革制度需要健全完善

各級(jí)政府財(cái)政間應(yīng)進(jìn)一步明確各自職責(zé)，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)應(yīng)的原則，省級(jí)財(cái)政應(yīng)為縣級(jí)財(cái)政提供更多的幫助和支持，因地制宜地制定發(fā)展政策，逐步解決縣域經(jīng)濟(jì)遺留問(wèn)題。同時(shí)，應(yīng)改變現(xiàn)有省財(cái)政資金需要市級(jí)資金配套的作法，專項(xiàng)資金全部由省財(cái)政供應(yīng)，進(jìn)一步減少市級(jí)財(cái)政對(duì)縣財(cái)政的制約手段，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)更好更快的發(fā)展。

（二）明確各級(jí)行政管理部門的責(zé)權(quán)利

金融、稅務(wù)、土地、工商等垂直管理部門對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展舉足輕重，但他們都有自上而下的行政管理體制，財(cái)政體制改革不可能觸及到他們。因此建議中央針對(duì)部門間的協(xié)作出臺(tái)統(tǒng)一的改革指導(dǎo)思想，促使部門各相關(guān)部門在過(guò)程中積極行動(dòng)，對(duì)垂直管理的縣級(jí)機(jī)構(gòu)適當(dāng)予以擴(kuò)權(quán)，推動(dòng)財(cái)政“省直管縣”改革。

（三）加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)管

嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有的財(cái)政資金監(jiān)管制度，同時(shí)各省應(yīng)結(jié)合財(cái)政“省直管縣”改革出臺(tái)更細(xì)的監(jiān)管細(xì)則。另外，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金賬戶的管理，嚴(yán)格規(guī)范銀行賬戶的分類、設(shè)置、以及賬戶的開設(shè)、變更和撤銷，控制單位和部門開設(shè)預(yù)算外資金賬戶，相關(guān)職能部門應(yīng)運(yùn)用自身職權(quán)及時(shí)查處轉(zhuǎn)移、挪用財(cái)政資金的違法行為，警惕改革引起的政績(jī)沖動(dòng)下，國(guó)庫(kù)資金外流。

（四）完善省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系

建議出臺(tái)規(guī)范、科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度，在我國(guó)財(cái)權(quán)、事權(quán)不相匹配現(xiàn)狀尚未改觀的情況下，確保財(cái)力與事權(quán)的一致性。一是要規(guī)范省對(duì)縣的轉(zhuǎn)移支付方式，調(diào)整和優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，增加一般性轉(zhuǎn)移支付。二是要充分考慮到各縣市本身的財(cái)政經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，適當(dāng)減少轉(zhuǎn)向轉(zhuǎn)移支付，充分考慮縣級(jí)財(cái)政配套資金的能力，提高轉(zhuǎn)移支付的實(shí)際效率。三是轉(zhuǎn)移支付應(yīng)法制化，在法律制度的約束下進(jìn)行，減少縣域之間的尋租行為。

（五）循序漸進(jìn)推進(jìn)綜合改革

根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，將“省直管縣”與發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，合理調(diào)整行政區(qū)劃，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合、加快城市化進(jìn)程和行政管理體制改革有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。加快縣域經(jīng)濟(jì)、民營(yíng)企業(yè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)、深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，以工業(yè)發(fā)展為支撐，以城鎮(zhèn)化建設(shè)為依托，推廣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]湖南省財(cái)政廳.《財(cái)政體制改革業(yè)務(wù)培訓(xùn)材料》，2010年4月.

[2]省直管縣——百科名片，http://baike.baidu.com/view/979126.htm

[3]我國(guó)部分省份試行省直管縣 浙江海南模式獲關(guān)注，《小康》，http://news.sina.com.cn/c/sd/2010-05-07/155820225607.shtml

[4]湖南的“跑馬圈縣”沖動(dòng)，《小康》，http://news.sina.com.cn/c/sd/2010-05-07/155820225607.shtml

[5]廣東行政省管縣探路，《小康》，http://news.sina.com.cn/c/sd/2010-05-07/155820225607.shtml

（作者單位：國(guó)家金庫(kù)湖南省分庫(kù)）