關(guān)于財(cái)政專戶的調(diào)查與分析

摘要：財(cái)政專戶在財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算資金與預(yù)算外資金管理中曾發(fā)揮過(guò)積極作用，但隨著其多頭開戶、資金分散、監(jiān)管難等弊端的日益凸顯，如何加強(qiáng)監(jiān)管已成為當(dāng)務(wù)之急。本文從益陽(yáng)市的財(cái)政專戶現(xiàn)狀出發(fā)，總結(jié)財(cái)政專戶管理中存在的問(wèn)題，并在人民銀行自身職能優(yōu)越性的基礎(chǔ)上，提出相關(guān)的政策建議及具體措施。

關(guān)鍵詞：財(cái)政專戶 人民銀行 國(guó)庫(kù)監(jiān)管

一、引言

財(cái)政專戶是指財(cái)政部門根據(jù)有關(guān)政策和制度的規(guī)定，將政府履行公共管理和公共服務(wù)職能的資金存放在各商業(yè)銀行或基層信用社，實(shí)行專項(xiàng)管理、專項(xiàng)核算、專款專用的一種財(cái)政性專項(xiàng)資金賬戶。它是在解決財(cái)政收支困難，保障國(guó)家專戶資金得以合理運(yùn)用的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。隨著財(cái)政專戶的產(chǎn)生及作用的發(fā)揮，1986年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的通知》（國(guó)發(fā)〔1986〕44號(hào)），規(guī)定對(duì)預(yù)算外資金由財(cái)政部門“專戶儲(chǔ)存、計(jì)劃管理、財(cái)政審批、銀行監(jiān)督”，由此，全國(guó)普遍對(duì)事業(yè)、行政單位的預(yù)算外資金采取“專戶儲(chǔ)存”的辦法，使得財(cái)政專戶格局衍生成了專項(xiàng)資金及預(yù)算外資金兩大專戶體系。實(shí)踐證明，這兩大專戶體系的產(chǎn)生在一定程度上對(duì)于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)協(xié)調(diào)、健康發(fā)展、引導(dǎo)資金合理流向、提高資金使用效率等方面發(fā)揮了重要意義。然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和改革的不斷深入，在國(guó)家財(cái)政資金能夠得到充分保障的形勢(shì)下，專戶儲(chǔ)存的弱點(diǎn)和弊端日益凸顯，甚至出現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)實(shí)際需要相抵觸的現(xiàn)象。財(cái)政專戶的開設(shè)和管理亟待予以改進(jìn)和完善。為更好地了解專戶開設(shè)、資金管理等情況，本文通過(guò)對(duì)全市財(cái)政專戶進(jìn)行專題調(diào)查，并從基層國(guó)庫(kù)履職需要的角度出發(fā)，就加強(qiáng)財(cái)政專戶的管理提出相關(guān)建議。

二、益陽(yáng)市財(cái)政專戶的基本情況

為摸清全市財(cái)政專戶的開設(shè)和資金數(shù)量，我們此次調(diào)查采取聯(lián)合調(diào)查的形式，主要依托市財(cái)政局，對(duì)市本級(jí)、各區(qū)、縣（市）的專戶進(jìn)行了全面的摸底。

（一）財(cái)政專戶數(shù)量及類別

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：益陽(yáng)市全轄（市本級(jí)、各區(qū)、縣）共有財(cái)政專戶**個(gè)，其中市本級(jí)**個(gè)、資陽(yáng)區(qū)**個(gè)、赫山區(qū)**個(gè)、朝陽(yáng)區(qū)**個(gè)、沅江市**個(gè)、桃江**個(gè)、安化縣**個(gè)，南縣**個(gè)、大通湖**個(gè)。專戶類別分為社保基金專戶、補(bǔ)貼資金專戶、非稅收入專戶、基建資金專戶等12類（見表1）。其中社保基金專戶**個(gè)，占總量的31%，社保基金專戶中又以養(yǎng)老保險(xiǎn)基金專戶、醫(yī)療保險(xiǎn)基金專戶和就業(yè)資金專戶為主，分別占27%、25%、19%（見圖1）。

（二）財(cái)政專戶開設(shè)情況

調(diào)查顯示：益陽(yáng)市全轄財(cái)政專戶主要開設(shè)在9家金融機(jī)構(gòu)及相關(guān)網(wǎng)點(diǎn)，其中以4家國(guó)有商業(yè)銀行為主，按工、農(nóng)、中、建順序，分別占22.5%、22.9%、17.3%及20%（見表2）。以市本級(jí)社保基金專戶為例，開設(shè)的**個(gè)社保基金專戶中以工商銀行和中國(guó)銀行為主，分別為**個(gè)和**個(gè)（見表3）。

（三）財(cái)政專戶資金沉淀情況

調(diào)查顯示：2009年12月末，益陽(yáng)市全轄財(cái)政專戶的資金余額為**萬(wàn)元，其中在四大國(guó)有商業(yè)銀行開戶的專戶有**個(gè)，財(cái)政專戶資金達(dá)**萬(wàn)元，占資金總額的89.3%，國(guó)有商業(yè)銀行中又以農(nóng)業(yè)銀行為主，專戶共有**個(gè)，資金**萬(wàn)元，占總數(shù)額的24.7%（見表4）。同期，全轄各級(jí)財(cái)政在人民銀行國(guó)庫(kù)的資金庫(kù)存余額為**萬(wàn)元，為專戶資金的80.4%。

三、益陽(yáng)市財(cái)政專戶管理中存在的問(wèn)題及成因

（一）專戶過(guò)多，重復(fù)設(shè)置現(xiàn)象嚴(yán)重

從市本級(jí)和各區(qū)、縣（市）財(cái)政專戶的數(shù)量就可以看出，全市財(cái)政專戶高達(dá)**個(gè)，專戶數(shù)量過(guò)多非常明顯。而根據(jù)調(diào)查，重復(fù)設(shè)置現(xiàn)象更為嚴(yán)重。其主要表現(xiàn)為同一性質(zhì)的資金多頭開戶以及財(cái)政部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)多頭開戶兩種方式。僅市本級(jí)在各商業(yè)銀行開設(shè)財(cái)政專戶就高達(dá)11類，其中存在重復(fù)設(shè)置現(xiàn)象的賬戶主要為社保基金、資金撥付、補(bǔ)貼資金、非稅收入等幾類賬戶，分別為**個(gè)、**個(gè)、**個(gè)和**個(gè)。由于財(cái)政部門沒(méi)有嚴(yán)格按照財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)與規(guī)范財(cái)政資金專戶管理的通知》（財(cái)辦〔2006〕12號(hào)）文件的有關(guān)規(guī)定，對(duì)同一性質(zhì)或相似性質(zhì)開設(shè)的專項(xiàng)資金專戶進(jìn)行歸并，實(shí)行分賬核算。從表面上看，財(cái)政專戶上的資金專項(xiàng)專用、使用便利，但實(shí)際上卻隱藏著財(cái)政專戶開戶數(shù)量增加的弊端，大大增加了財(cái)政專戶管理的難度。

（二）財(cái)政專戶分布廣，資金分流現(xiàn)象嚴(yán)重

益陽(yáng)市財(cái)政專戶比較分散，全市各銀行性金融機(jī)構(gòu)及農(nóng)村信用社、政策性銀行均有分布，就連2008年新成立尚在試點(diǎn)階段的桃江建信村鎮(zhèn)銀行也開設(shè)了**個(gè)財(cái)政專戶。開戶金融機(jī)構(gòu)中以四大國(guó)有商業(yè)銀行為主，開立賬戶達(dá)**個(gè)，其資金**萬(wàn)元，占財(cái)政資金總額的89.3%。與此同時(shí)，財(cái)政專戶上儲(chǔ)存的資金數(shù)額龐大且分散。2009年12月31日，**個(gè)專戶上分布的資金高達(dá)**萬(wàn)元，高于當(dāng)日全轄財(cái)政在人民銀行國(guó)庫(kù)的庫(kù)存余額。其中：工商銀行財(cái)政專戶數(shù)為**個(gè)，資金**萬(wàn)元，占財(cái)政資金總額19.8%；農(nóng)業(yè)銀行財(cái)政專戶數(shù)**個(gè)，資金**萬(wàn)元，占財(cái)政資金總額的24.7%；中國(guó)銀行財(cái)政專戶數(shù)**個(gè)，資金**萬(wàn)元，占資金總額21.5%；建設(shè)銀行財(cái)政專戶數(shù)**個(gè)，資金**萬(wàn)元，占資金總額23.4%。財(cái)政專戶分布和資金的分散必然導(dǎo)致地方政府資金調(diào)劑能力的弱化、資金使用效率的低下。同時(shí)由于財(cái)政資金游離于人民銀行國(guó)庫(kù)之外，進(jìn)而影響國(guó)家宏觀財(cái)政政策和貨幣政策的有效實(shí)施。

（三）導(dǎo)致“權(quán)力尋租”現(xiàn)象難以遏制

一方面，財(cái)政專戶所沉淀的龐大的資金，使得其主管部門不可避免地成為了金融機(jī)構(gòu)競(jìng)相爭(zhēng)取的對(duì)象。特別是一些穩(wěn)定性強(qiáng)、金額較大的財(cái)政專戶，促使金融機(jī)構(gòu)通過(guò)各種關(guān)系、各種渠道、各種方式去爭(zhēng)取，成為誘發(fā)金融機(jī)構(gòu)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的重要因素之一。另一方面由于個(gè)別財(cái)政專戶中資金性質(zhì)不明確，其主管部門利用相關(guān)政策規(guī)定的漏洞，在利益因素的驅(qū)動(dòng)下，將資金存入在金融機(jī)構(gòu)所開設(shè)的專戶中，以此獲取利息收入，謀取小集體、甚至個(gè)人利益，容易滋生貪污等腐敗現(xiàn)象。

（四）資金管理形成監(jiān)管真空

財(cái)政專戶中龐大的資金量在金融機(jī)構(gòu)沉淀后，資金在專戶中停留時(shí)間長(zhǎng)，周轉(zhuǎn)慢，財(cái)政部門往往是將款項(xiàng)撥出后，不再過(guò)問(wèn)用款過(guò)程或?qū)嶋H用款時(shí)間，而人民銀行國(guó)庫(kù)往往無(wú)法獲取專戶開設(shè)、資金管理等方面的明確信息資料，對(duì)專戶不能行使有效地監(jiān)控。專戶的產(chǎn)生造成了國(guó)庫(kù)資金的體外循環(huán)，逐漸形成了人民銀行國(guó)庫(kù)之外的“第二國(guó)庫(kù)”。財(cái)政專戶資金游離于國(guó)庫(kù)監(jiān)管范圍之外，不利于財(cái)政資金的安全管理。

財(cái)政專戶管理和使用過(guò)程中存在的問(wèn)題，隨著時(shí)間的推移，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的不斷變化而越來(lái)越突出。從表面上看，這些問(wèn)題的存在是制度改進(jìn)和完善方面的問(wèn)題，而從深層次分析，實(shí)質(zhì)是體制弊端所帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)。一是國(guó)庫(kù)集中收付體制改革嚴(yán)重滯后，國(guó)庫(kù)單一賬戶體系未能充分發(fā)揮作用；二是政出多門，部門利益、團(tuán)體利益至上，隨意性強(qiáng)；三是政策、法規(guī)不完善，缺乏約束力、強(qiáng)制性，執(zhí)行過(guò)程不能進(jìn)行強(qiáng)力監(jiān)管；四是監(jiān)管缺乏法律依據(jù)，致使相關(guān)部門在監(jiān)管過(guò)程中出現(xiàn)“監(jiān)而難管、管而不力”，形成走過(guò)場(chǎng)、無(wú)人負(fù)責(zé)的現(xiàn)象。

四、財(cái)政專戶納入人民銀行國(guó)庫(kù)管理的可行性

根據(jù)我們的調(diào)查了解，解決財(cái)政專戶管理中存在的問(wèn)題，就政府財(cái)政部門而言，也有非常強(qiáng)烈的要求。近幾年來(lái)，全國(guó)各地紛紛就財(cái)政性資金管理進(jìn)行了許多改革和試點(diǎn)。比如實(shí)行“收支兩條線”逐漸過(guò)渡到非稅收入納入國(guó)庫(kù)管理、財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付改革等等，但這些做法依然難以撼動(dòng)財(cái)政專戶存在的根基。我們認(rèn)為：在財(cái)政專戶的管理中，應(yīng)尊重歷史、尊重實(shí)際，采取“先清理、后規(guī)范、再取消”的辦法，同時(shí)充分發(fā)揮人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的職能作用，逐步將財(cái)政專戶納入到人民銀行國(guó)庫(kù)管理的序列中。

（一）先進(jìn)的支付清算系統(tǒng)

人民銀行作為支付清算系統(tǒng)的監(jiān)管部門，已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)建立起了現(xiàn)代化的大、小額支付清算系統(tǒng)，擁有順暢的資金支付與清算渠道。人民銀行國(guó)庫(kù)以大、小額支付清算系統(tǒng)為平臺(tái)，在其中實(shí)現(xiàn)著財(cái)政資金的集中收付，它既能滿足財(cái)政資金順利運(yùn)行的需要，也能確保財(cái)政資金準(zhǔn)確快捷的直達(dá)用款單位和個(gè)人，很大程度上提升了財(cái)政資金運(yùn)行的效率，為人民銀行國(guó)庫(kù)核算和管理專戶資金提供了高效、便捷的支付清算手段，同時(shí)這也是其他任何機(jī)構(gòu)所不具備的先進(jìn)條件。

（二）嚴(yán)謹(jǐn)?shù)馁~戶管理法規(guī)

當(dāng)前財(cái)政專戶管理困難的主要原因在于開設(shè)賬戶的審批程序不嚴(yán)謹(jǐn)。各專戶資金的主管部門、各金融機(jī)構(gòu)為了其自身的利益，不能嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)的政策、規(guī)定，最終導(dǎo)致現(xiàn)有財(cái)政專戶多頭開戶，資金管理混亂的局面。人民銀行作為賬戶管理的主要職能部門，負(fù)有監(jiān)督管理和檢查銀行賬戶的開立和使用，對(duì)于違反銀行賬戶管理規(guī)定的行為給予處罰的權(quán)力。若把財(cái)政專戶設(shè)立在人民銀行的國(guó)庫(kù)部門或納入到國(guó)庫(kù)單一賬戶的體系中，則對(duì)于財(cái)政專戶及其資金運(yùn)行情況的監(jiān)管國(guó)庫(kù)部門來(lái)說(shuō)，能充分發(fā)揮到集中管理、有效監(jiān)控的作用。

（三）優(yōu)越的預(yù)算監(jiān)管地位

人民銀行因本身職能的限制，不受利益驅(qū)動(dòng)等因素的影響，在辦理專戶資金收支業(yè)務(wù)過(guò)程中，能更有效的利用它的以下優(yōu)勢(shì)保障預(yù)算收支的順利進(jìn)行。一是能保持預(yù)算監(jiān)督的獨(dú)立性。人民銀行是中央的銀行，并實(shí)行“垂直領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”，其機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)相對(duì)獨(dú)立，監(jiān)督也不受地方干預(yù)，有利于監(jiān)管工作的開展；二是能保障監(jiān)督的公正性。人民銀行與地方預(yù)算單位沒(méi)有利益關(guān)系，因此，人民銀行在各級(jí)各方利益中能保障自身的公正性；三是人民銀行是國(guó)家預(yù)算收支業(yè)務(wù)的前臺(tái)操作者，依法參與進(jìn)國(guó)家預(yù)算資金收支的過(guò)程中，能真正做到監(jiān)督的真實(shí)性與完整性相統(tǒng)一。

五、規(guī)范財(cái)政專戶管理的對(duì)策建議

（一）完善財(cái)政專戶開立

首先，由財(cái)政、人民銀行、監(jiān)察等部門聯(lián)合對(duì)財(cái)政專戶進(jìn)行全面徹底的清理，對(duì)于違規(guī)開立的專戶限期予以撤銷，為財(cái)政專戶的集中管理打下良好的基礎(chǔ)。其次，按專項(xiàng)預(yù)算資金和預(yù)算外資金的性質(zhì)合并財(cái)政專戶，對(duì)特殊規(guī)定允許開設(shè)的專戶先登記備案，后實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)控，對(duì)所有財(cái)政專戶采取實(shí)時(shí)監(jiān)督的方式。最后，在賬戶開立條件方面，對(duì)預(yù)算單位只受理開設(shè)“零余額”賬戶；在賬戶審批中，堅(jiān)持財(cái)政專戶管理的標(biāo)準(zhǔn)化、制度化與規(guī)范化。

（二）推進(jìn)直接支付業(yè)務(wù)

在實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系管理的前提下，推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)的改革。將所有財(cái)政資金收支納入到國(guó)庫(kù)單一賬戶的管理中，再通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶將資金直接支付給用款單位和個(gè)人。對(duì)確實(shí)需要專款專用的資金，可在國(guó)庫(kù)部門開立專戶，由國(guó)庫(kù)部門直接辦理支付業(yè)務(wù)，通過(guò)大、小額支付系統(tǒng)將專戶中的預(yù)算資金實(shí)時(shí)直接撥付至最終收款人在任一地方、任一金融機(jī)構(gòu)的賬戶中，減少支付環(huán)節(jié)，提高資金運(yùn)行的效率。

（三）修訂相關(guān)法律法規(guī)

一是盡快修訂《人民銀行法》、《預(yù)算法》、《國(guó)家金庫(kù)條例》等相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)人民銀行直接經(jīng)理財(cái)政專戶資金的收支業(yè)務(wù)作出明確的規(guī)定，為人民銀行國(guó)庫(kù)部門有效履行經(jīng)理財(cái)政專戶資金的職責(zé)提供有力保障。二是根據(jù)現(xiàn)行的財(cái)政專戶資金運(yùn)行方式，及時(shí)調(diào)整《非稅收入管理辦法》、《財(cái)政資金支付管理辦法》等方面的管理辦法，為安全管理財(cái)政專戶資金提供可靠依據(jù)。

（四）健全監(jiān)督約束機(jī)制

在健全人民銀行內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)、會(huì)計(jì)、貨幣信貸、事后監(jiān)督、科技、內(nèi)審等內(nèi)部科室的信息資源共享， 以促進(jìn)人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)職能充分履行的同時(shí)，各級(jí)財(cái)政部門加強(qiáng)對(duì)本級(jí)財(cái)政資金的管理，上級(jí)財(cái)政部門對(duì)下級(jí)財(cái)政資金專戶的開立、使用加強(qiáng)督促檢查和指導(dǎo)，并提高與人民銀行、紀(jì)檢監(jiān)察等相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)， 發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，合力齊抓財(cái)政專戶，對(duì)專戶資金進(jìn)行定期或不定期檢查監(jiān)督，依照有關(guān)規(guī)定區(qū)別不同情況給予查處，及時(shí)排除資金管理方面的安全隱患。

參考文獻(xiàn)：

[1]萬(wàn)廣、吳曉嵐.“財(cái)政資金專戶管理中存在的問(wèn)題及對(duì)策建議”，《金融與經(jīng)濟(jì)》，2009. 4，71-72。

[2]金賢斌.“財(cái)政專戶資金管理運(yùn)行分析——基于德興、橫峰兩地的〝百戶調(diào)查〞”，《武漢金融》，2009年，第8期，66-67。

[3]王俊才.“對(duì)財(cái)政專戶資金運(yùn)行情況的調(diào)查與思考”，《金融觀察》，2009年2月號(hào)，110-112。

[4]耿中太、賈洪凱.“財(cái)政專戶管理中出現(xiàn)一些值得重視的問(wèn)題”，《中國(guó)監(jiān)察》，2004.15，49。

[5]陳穎.“地方財(cái)政專戶資金監(jiān)管有待加強(qiáng)”，《時(shí)代經(jīng)貿(mào)》，2008年，第11期，第6卷，下旬刊。

[6]雷大慶.“完善縣級(jí)財(cái)政資金管理專戶芻議”，《中國(guó)農(nóng)業(yè)會(huì)計(jì)》，2006年，第10期，16-17。

[7]趙以邗.“人民銀行直接經(jīng)理財(cái)政專戶資金的可行性研究”，《武漢金融》，2008年，第10期，9-11。

（作者單位：國(guó)家金庫(kù)益陽(yáng)市中心支庫(kù)）