新形勢下國庫服務社會化的若干思考

摘要：隨著國庫信息處理系統(tǒng)（TIPS）、國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）和國庫管理信息系統(tǒng)（TMIS）在全國的逐步推廣，突破了制約國庫業(yè)務發(fā)展的瓶頸，為進一步拓展國庫服務創(chuàng)造了有利條件，本文探討如何發(fā)展國庫服務社會化職能。

關鍵詞：國庫發(fā)展 國庫服務 社會化 思考

近幾年按照國庫信息化發(fā)展目標要求，廣泛應用現(xiàn)代化信息技術，逐步整合現(xiàn)有國庫系統(tǒng)資源，正在著力建設具有世界先進水平的國庫綜合業(yè)務系統(tǒng)，從而支持和推動國庫業(yè)務流程再造和管理模式創(chuàng)新，為進一步拓展國庫服務職能創(chuàng)造了有利條件，為提高國庫服務和管理水平，為建設與社會主義市場經濟相適應的現(xiàn)代國庫提供技術支撐。

一、當前國庫業(yè)務發(fā)展形勢

國庫綜合業(yè)務系統(tǒng)按功能分為國庫信息處理系統(tǒng)（以下簡稱TIPS）、國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（以下簡稱TCBS）和國庫管理信息系統(tǒng)（以下簡稱TMIS）三個部分，TMIS主要包括統(tǒng)計分析子系統(tǒng)、國庫監(jiān)督管理子系統(tǒng)、國債管理子系統(tǒng)、國庫現(xiàn)金管理子系統(tǒng)、綜合業(yè)務報表子系統(tǒng)、納稅非稅查詢子系統(tǒng)、參數(shù)管理子系統(tǒng)和國庫信息服務子系統(tǒng)。（1）國庫信息處理系統(tǒng)（TIPS）建立了全國集中的統(tǒng)一的橫向聯(lián)網中心，將征稅機關、商業(yè)銀行、國庫、財政等各方機構連接起來，推動國庫、稅收、財政等各方面的信息建設。2006年2月15日， TIPS在北京、湖南、貴州3?。ㄊ校┎糠值貐^(qū)成功試點運行，隨后快速在全國進行推廣。到2009年底，全國共有28個?。ㄊ校┑?6028家聯(lián)網機構實現(xiàn)與TIPS的對接，其中包括11435家稅務征收機關、1454家商業(yè)銀行或信用社營業(yè)網點和3116個國庫部門。（2）國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）是人民銀行第一個全國集中的會計核算系統(tǒng)，對國庫業(yè)務處理流程進行了全新設計和全面再造，實現(xiàn)了國庫業(yè)務管理模式的創(chuàng)新，實現(xiàn)了“預算收入直達入目的地國庫、預算支出即時到賬”的業(yè)務目標，極大地提高了財政資金的入庫速度和使用效率。2008年7月1日，TCBS在重慶市試點上線成功以來，目前已推廣到海南、吉林、北京、湖北等5省（市）。（3）國庫管理信息系統(tǒng)（TMIS）整合國庫信息資源，統(tǒng)一平臺，統(tǒng)一標準，通過預先制定的規(guī)則對信息數(shù)據(jù)進行整理、加工、運算，提高信息資源的利用率，實現(xiàn)國庫信息資源的快速交換與全面共享，提高國庫業(yè)務數(shù)據(jù)的準確性和時效性，為國庫對外服務提供強大信息支撐，最終消除信息孤島。TMIS各子系統(tǒng)逐步運行，憑證式國債管理子系統(tǒng)在2009年已上線試運行，統(tǒng)計分析子系統(tǒng)也已于2010年9月上線運行。

國庫綜合業(yè)務系統(tǒng)的具有以下特點：(1)結構完整、功能齊全。TIPS系統(tǒng)作為連接財稅庫銀之間的數(shù)據(jù)交通樞紐，是連接金財工程、金稅工程、金關工程之間的一個網絡平臺，為多個部門提供信息共享功能。TCBS系統(tǒng)是國庫部門進行處理業(yè)務操作的平臺，自動對國庫部門確認的數(shù)據(jù)進行會計處理、生成會計賬務報表體系，發(fā)揮國庫會計核算職能。TIMS系統(tǒng)的功能是專門用于數(shù)據(jù)分析及監(jiān)督管理等，使國庫部門能有效地發(fā)揮管理會計職能。地方橫向聯(lián)網系統(tǒng)具有地方特色，用于連接地方財稅庫的網絡平臺，與TIPS系統(tǒng)的區(qū)別是其更具有地方特色，并且與TCBS系統(tǒng)無法實現(xiàn)無縫鏈接，各種國庫業(yè)務數(shù)據(jù)信息必須經過人工處理。(2)資金統(tǒng)一清算，賬務處理簡單。TCBS中心以直接參與者身份與支付系統(tǒng)進行連接，集中處理與外界的支付往來業(yè)務，統(tǒng)一清算。其他各核算主體以間接參與者身份通過中心辦理與TCBS外其他單位的資金往來業(yè)務，改變了以往支庫處理資金清算必須由中心支庫進行劃轉的情況，從而優(yōu)化了財政資金收支流程，也使國庫會計核算流程得到簡化，核算內容變得簡單。(3)前置鏈接，系統(tǒng)控制。TIPS前置機與財政、稅務、商業(yè)銀行等單位進行信息網絡鏈接，在處理國庫業(yè)務時，先由TIPS前置對接收的信息進行合法性校驗。TCBS業(yè)務受理系統(tǒng)也優(yōu)化了國庫業(yè)務處理流程，手工錄入業(yè)務必須實行換人復核，對于發(fā)出往賬貸記業(yè)務必須實行重要要素（包括收款人賬號、收款人開戶行行號、金額）“第三人”審核 制度，并且完善國庫業(yè)務的授權、崗位職責控制、內部稽核等內控控制機能，有利于國庫資金風險的防范。(4)交易觸發(fā)，自動轉賬。國庫業(yè)務人員不必根據(jù)各業(yè)務原始憑證進行記賬憑證制作、登記賬簿等原始會計業(yè)務活動，而是由國庫業(yè)務人員通過TCBS系統(tǒng)業(yè)務錄入終端向TCBS數(shù)據(jù)中心提交各業(yè)務明細信息，再由數(shù)據(jù)中心對信息按事先設定的業(yè)務處理規(guī)則進行各種國庫會計賬務處理，將各級國庫主體分得的收入實時記載庫款賬戶，實現(xiàn)預算收入直達入庫、支出即時到賬、賬務統(tǒng)一處理、數(shù)據(jù)集中存儲、數(shù)據(jù)共享等國庫現(xiàn)代化管理目標。

國庫綜合業(yè)務系統(tǒng)對國庫業(yè)務處理流程的全新設計和全面再造，它實現(xiàn)了國庫業(yè)務管理模式的創(chuàng)新，突破了原國庫核算系統(tǒng)和原有模式的限制，為進一步拓展國庫服務創(chuàng)造了有利條件。TCBS中心以直接參與者身份與支付系統(tǒng)進行連接，集中處理與外界的支付往來業(yè)務，導入TCBS的不可更改的電子信息以及TCBS自動處理的業(yè)務，視同已復核和已審核，同時TCBS交易觸發(fā)，自動轉賬，這為各級國庫直接對外支付打開了大門，從而為國庫社會化支付提供了快捷道通。TIPS與TCBS的無縫鏈接，更好地實行了各項稅費信息轉換，TIMS系統(tǒng)提供了與外部交換平臺。這樣國庫不但可以實現(xiàn)各種資金的社會化征繳，而且可以做到各種資金的社會化支撥，同時也為各部門、各階層決策者提供了管理信息和決策信息。最后TCBS還提供了與地方橫聯(lián)業(yè)務往來，這樣為各地發(fā)展的地方橫向聯(lián)網系統(tǒng)提供了融入系統(tǒng)的機會。值得指出的是，國庫綜合業(yè)務系統(tǒng)對國庫改革的深化非常有意義:一是可擴展支持預算外、社保基金和非稅收支業(yè)務，這為今后將全部政府資金納入國庫統(tǒng)一核算管理，提高政府資金安全性和管理效率，提供了業(yè)務和技術實現(xiàn)手段；二是可以最大限度減少國庫信息重復采集和紙質傳遞，從而為各相關職能部門監(jiān)測稅收從申報到繳庫和財政資金支撥的全過程，提高對征管、繳庫、支撥信息的利用效率創(chuàng)造了條件。

二、確立國庫服務社會化的方向和實現(xiàn)的目標

各級國庫緊緊圍繞服務經濟社會、科學發(fā)展這一原則，加快國庫業(yè)務創(chuàng)新步伐，增強服務意識，豐富服務手段，拓寬服務內容，關注社會民生，心系百姓大眾，通過國庫自身的改革和發(fā)展，不斷適應社會各部門和公眾對國庫服務的需要，不斷適應經濟社會發(fā)展的需要，全面提高國庫服務于經濟社會、服務于政府、服務于百姓的水平，也就是國庫服務社會化的方向。國庫服務從公共資金的管理延伸開來，國庫服務對象也大為拓展，從為財稅部門服務擴展到直接為公眾服務。

（一）將所有的非稅收入和預算外基金、稅費等政府資金納入國庫管理

將人民銀行經理國庫的業(yè)務范圍從預算內資金收支延伸到預算外資金收繳，繳款人足不出戶就可辦理稅款和預算外基金、費的申報和繳款，為繳款人提供了更加方便、快捷的通道。通過國庫橫向聯(lián)網系統(tǒng)，實現(xiàn)了預算外非稅收入直接繳入國庫，提高了財政部門對預算外資金的調配能力和稅務部門的征管效率，有效保證了資金及時撥付與使用，為預算外資金納入預算內管理改革目標的實現(xiàn)提供了支持，有力支持了社會各項事業(yè)的發(fā)展。同時充分利用國庫信息處理系統(tǒng)的各項業(yè)務處理功能，將地稅部門代征的社保資金、預算外基金和工會經費等納入系統(tǒng)征收，實現(xiàn)“稅費同步征繳，國庫匯集，分類清算，當天入庫或劃入財政專戶”的新目標，從而降低了社保資金的征收成本。

（二）社保等基金的直接征繳與支付

實現(xiàn)社保資金實時、足額發(fā)放到參保人賬戶，為參保人提供便利，參保人員可以在全國任一銀行開立賬戶并就近領取社保資金，體現(xiàn)了國庫高效、快捷、便民的服務優(yōu)勢。人民銀行與人力資源社會保障部門建立網絡，國庫直接辦理社?；鸷娃r民工養(yǎng)老保險資金收繳、待遇發(fā)放業(yè)務，最終實現(xiàn)由國庫直接跨地區(qū)跨行把養(yǎng)老金支付到投保人的賬戶上，并實現(xiàn)由國庫直接辦理社保五險基金和農民工養(yǎng)老保險資金收繳、轉移、發(fā)放、信息反饋、對賬等網絡化管理。

（三）開通國庫惠民直通車

在總結各地國庫服務創(chuàng)新的基礎上，實現(xiàn)財政各項資金直接到達個人和收款單位賬戶。一是行政事業(yè)單位工資的直接發(fā)放。二是各項補貼的直撥。直接辦理涉農、涉眾、救災補貼等政府性補助資金支付業(yè)務，直接支付到個人賬戶。三是按照政府采購進度，將資金直接支付到提供貨物和勞務的單位和個人。四是建立出口退稅“快速通道”，實行了企業(yè)出口退稅的全程電子化處理，加快了企業(yè)出口退稅資金的到賬速度。

三、國庫服務社會化的意義

（一）切實提升了國庫基本公共服務能力

要按照建設創(chuàng)新型國家的重大戰(zhàn)略要求，加強信息化建設與應用，加快國庫管理服務方式的創(chuàng)新步伐，加強政策理論研究，不斷增強國庫事業(yè)持續(xù)發(fā)展的支撐力。根據(jù)財稅體制改革要求和社會經濟發(fā)展需要，創(chuàng)新服務手段，拓展服務領域，把社會公眾納入國庫服務視野，拉近了人民銀行與公眾的距離，擴大了人民銀行的社會影響力。

（二）充分發(fā)揮國庫在經濟社會發(fā)展中的重要作用

國庫通過收納、管理、撥付各項政府財政性資金和對資金運行各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，確保了國庫資金的安全，保障了國家預算的順利執(zhí)行，促進了國家經濟建設和人民生活水平的提高，維護了社會正常運行。國庫是聯(lián)結財政與貨幣兩大政策的橋梁與紐帶，國庫部門通過對國庫資金運行狀況的監(jiān)測和宏觀經濟發(fā)展形勢的跟蹤，為各級政府和財政與貨幣兩大政策部門提供有價值的參考信息。因此，進一步發(fā)揮國庫的服務社會化作用，提高國庫的服務水平，對支持貨幣政策和財政政策的順利實施，提高財政資金運行效率，促進我國經濟社會發(fā)展具有重要的意義。

（三）有效地提高了財政資金社會效率，促進了社會穩(wěn)定發(fā)展

過去國庫將專項補助款撥到財政在商業(yè)銀行開設財政補貼專戶，再從專戶轉到補貼補助主管局的過渡戶，最后從過渡戶分解發(fā)放到各補助戶賬戶，這種層層撥付的業(yè)務模式，環(huán)節(jié)多、速度慢、資金在途時間長，補貼戶不能及時領取補貼資金，政策也不能及時得到落實，也不利于社會長治久安。同時在實踐過程中由于有關部門把主要精力放在各種補貼的發(fā)放上，而忽視了監(jiān)督管理，從而發(fā)生了許多腐敗案件。再是各種資金游離于國庫之外也分散了地方財政的實力，從公布的審計報告，可以發(fā)現(xiàn)全國的預算外沉淀資金也不少，2006年審計署剛剛公布的42個部門單位2005年度預算執(zhí)行審計結果表明某部委累計閑置專項資金2.84億元。國庫服務社會化后，各有關部門就能專門地從事管理和監(jiān)督，這樣就能確保財政資金的安全，以涉農補貼為例，涉農補貼經辦部門根據(jù)有關申請人提供的申請資料進行審批，向財政支付部門提出支付申請，財政支付部門對支付申請進行審核，再開出支付令，國庫根據(jù)財政部門提供的支付令，將補貼直接發(fā)放到申請人賬戶，并且將有關信息反饋對有關部門。這從中還有許多監(jiān)督過程，如賬戶的審核，其中銀行在開立賬戶就進行了實名制審核，銀行在收款時所進行的賬號與戶名的審核，這樣防止冒領等違法行為的出現(xiàn)。國庫辦理財政補貼資金，規(guī)避了過去發(fā)放中轉環(huán)節(jié)多，存在被占壓、挪用的潛在風險，使得人為干預補貼款發(fā)放的可能性大大降低，確保了政府補助資金運行的安全、快捷和透明，促進惠民政策進一步落實。

（四）國庫直接社會化服務，克服了以往的各種缺點

一是加強了預算收入退庫監(jiān)督。在辦理預算收入（不包括出口產品退庫和計劃虧損補貼）退庫時，TCBS提供查詢并標記原入庫繳款書的功能，不象現(xiàn)在需要人為地查閱會計原始憑證，并手工標注。如在TCBS內查不到原入庫稅票信息，完成業(yè)務后系統(tǒng)會提示，如確需要辦理退庫，必須由會計主管授權后才能辦理，這樣有效地控制了風險。在以前手工方式，就會存在沒有查閱的情況，或者查閱不認真，甚至重復退稅的情況，特別是企業(yè)匯總一段時間退庫時，由于前后期銜接出錯，就會存在重復退稅的情況。二是加強了預算監(jiān)督。通過預先設置的預算指標或用款額度，自動審核財政支出是否控制在預算范圍內，保證預算支出的正確執(zhí)行，更好地落實部門預算制度。三是進一步加強了內部風險控制。TIPS系統(tǒng)通過嚴格的系統(tǒng)對賬控制，可有效杜絕手工繳稅方式下商業(yè)銀行延壓稅款；通過使用銀行卡刷卡繳稅，可大幅度減少繳稅過程中現(xiàn)金交易量，避免稅收征管人員擠占、挪用、貪污稅款。過去存在票據(jù)交換人員利用票據(jù)與資金清算相結合的制度漏洞，采取替換憑證，虛假退票等方式轉移、挪用國庫資金的隱性風險；因路途較遠且時間要求嚴格，可能受交通、道路等不可預知情況的影響而產生的風險。另外，個別金融機構在票據(jù)傳遞過程中，不嚴格執(zhí)行交接制度，也會造成票據(jù)丟失或積壓票據(jù)等風險。

四、完善國庫社會化服務的幾點思考

（一）建立健全監(jiān)督管理責任制，構建起國庫資金風險三道防線

國庫服務社會化后，服務擴大了，更重要的風險防范也要到位。人民銀行內部要建立健全監(jiān)督管理責任制，不但要明確國庫主任、國庫部門負責人、國庫會計主管、國庫經辦人的責任，還要明確事后監(jiān)督、內審、紀檢監(jiān)察部門的監(jiān)督人員責任。發(fā)揮人民銀行事后監(jiān)督、內審、紀檢監(jiān)察的監(jiān)督檢查職能，形成一級對一級，層層分解，職責明確，齊抓共管的工作格局，促進全員提高風險防范意識，增強貫徹落實風險防范措施的自覺性和主動性，共同抓好國庫風險防范工作。在國庫業(yè)務涉及面不斷擴大，多渠道資金清算方式并存，國庫資金風險環(huán)節(jié)增多，風險隱蔽性增強的形勢下，國庫資金風險已成為各級國庫部門不可回避的重要問題。要切實防范國庫資金風險，確保國庫資金安全，國庫部門應與會計、科技、等相關部門建立溝通協(xié)調機制，共同研究，分析和查找風險的成因，并制定出切實可行的監(jiān)督和防范措施，構建起有效控制國庫資金風險的自控、互控和監(jiān)控三道防線：1、自控防線。在科學設置崗位和合理分工的基礎上，建立健全對賬制度和查詢查復制度，真正做到及時查詢、有查必復，及時對賬。2、互控防線。建立“前臺核算”與“后臺檢查”相分離的機制，明確責任，相互合作，相互制約，對關鍵性崗位要實行監(jiān)督、制約機制，確保資金安全和印、押、證三分管原則，嚴禁財務處理的“一手清”。3、監(jiān)控防線。建立事前、事中、事后全方位監(jiān)控網絡，加大事后監(jiān)督的監(jiān)督管理力度，實現(xiàn)事后監(jiān)督的電算化和實時化，業(yè)務處理后信息及時發(fā)送到事后監(jiān)督部門，提高事后監(jiān)督的效率。建立預警系統(tǒng)，對違反規(guī)定的業(yè)務處理及時預警，并提示會計主管及時進行檢查，并將檢查結果及時上報，這些也是以后再監(jiān)督管理部門的跟蹤檢查的重點。通過以上三道防線的建立使內控制度貫穿于業(yè)務核算的全過程，保證國庫資金收支準確、及時、完整，從根本上防范國庫資金風險。

（二）建立國庫資金立體監(jiān)督體系

國庫社會化的服務，需要構建新型國庫資金監(jiān)督管理模式，實現(xiàn)國庫資金全社會化的立體監(jiān)督機制。進一步加大溝通聯(lián)系力度，逐步與各級人大、政府、財政、稅務、海關等外部單位建立監(jiān)督管理合作機制，發(fā)揮部門聯(lián)動作用，形成監(jiān)督管理合力，提高監(jiān)督管理實效。如在社?；鹫骼U方面，通過橫向聯(lián)網系統(tǒng)將有關信息分別傳送有關管理機構，這樣實現(xiàn)國庫、地稅、社保機構三方對賬，保障了養(yǎng)老保險個人賬戶管理的真實性、準確性。在社保基金撥付上也一樣，財政、國庫、社保機構三方對賬，確保直接到達個人賬戶。如在預算管理上，人大、財政、審計和國庫共同監(jiān)督，財政部門負責編制預算和執(zhí)行預算，人大負責對預算進行事前審查和批準，央行國庫進行預算執(zhí)行過程的審核監(jiān)督，國家審計部門對預算執(zhí)行情況進行事后監(jiān)督。這樣與各部門和征收管理結合、與資金支付管理結合形成監(jiān)督點，人大、財政、審計再加上人民銀行內部監(jiān)督管理部門的監(jiān)督形成面，構建了國庫資金立體監(jiān)督體系。并且充分利用橫向聯(lián)網系統(tǒng)，將監(jiān)督結果信息及時反饋到有關部門，當出現(xiàn)不一致的情況時，各部門負責人按照職責進行檢查核對，并進行跟蹤監(jiān)督，把一切風險及時排除和控制，確保國庫資金風險防范落到實處。

（三）完善有關法律制度

盡快制定出臺《國庫法》，進一步明確國庫的法律地位，為國庫社會化服務職能履行提供法律保障，把人民銀行、財政、稅務、代理銀行等征收機關在預算執(zhí)行過程中所負的責任以法律形式確定下來，消除由于法律的不對等性帶來的隱患。年初全國人大征咨《預算法》意見中將人民銀行的“經理國庫”職能修改為“代理國庫”，這雖然是一字之差，但是完全改變了人民銀行國庫的地位，“代理”就存在有一天不要你“代理”的可能。

建立國庫相關法律法規(guī)，應致力于強化國庫的經理責任框架，研究構建科學合理、職責明確的完整國庫體系，明確央行履行收支核算、事中監(jiān)控、統(tǒng)計報告、市場操作等國庫職能，致力于增強國庫的監(jiān)督和公共財政的透明度，致力于提高預算執(zhí)行的質量并激勵公眾參與到國庫和公共財政管理事務中，實現(xiàn)整個國庫資金收支運作過程的公平、高效和透明。

按照國庫服務社會化的各種業(yè)務流程，進一步強化國庫內控制度體系建設，對原有制度中一些與現(xiàn)實業(yè)務不配套、不銜接以及滯后的規(guī)定予以修訂、補充和完善，研究制定國庫核算電子化、網絡化方面的規(guī)定，形成一套較為完善，能夠涵蓋國庫業(yè)務各個方面的規(guī)章制度，消除制度約束死角，使國庫業(yè)務的每一個環(huán)節(jié)都能夠有章可循。

（四）進一步完善的國庫信息體系，發(fā)揮國庫在政府收支信息方面的參謀作用和社會化信息服務作用

一方面，要充分利用國庫管理信息系統(tǒng)（TMIS）對國庫業(yè)務信息進行歸類、整理和存儲，滿足國庫自身對相關信息的監(jiān)督、分析和預測需求；另一方面，按照不同的權限，向政府及其職能部門和社會公眾提供信息咨詢服務，提高公共支出信息透明度，發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，促進公共財政建設。通過央行國庫定期公開發(fā)布政府收支執(zhí)行報告，強化廣大納稅人監(jiān)督稅款使用的責任、意識和權力保護，促進預算的約束力。隨著中國經濟的不斷發(fā)展，國家財政盈余將越來越多，加強現(xiàn)金管理、提高政府資金使用效率是擺在人民銀行和財政部面前的一個緊迫課題。為此，要穩(wěn)妥有序地開展國庫現(xiàn)金管理，完善國庫現(xiàn)金管理與貨幣政策和財政政策有效協(xié)調的運行機制。具體措施包括:一是加強國庫庫存和現(xiàn)金流的預測分析，建立國庫庫存和現(xiàn)金流的日常預測模型和滾動預測機制，逐步提高預測水平；二是探討、豐富國庫現(xiàn)金管理操作品種，完善操作方式，分散國庫現(xiàn)金管理風險；三是健全中央銀行和財政部門的配合機制，明確各部門的職責分工，并在中央和地方兩個層面開展國庫現(xiàn)金管理。

國庫服務社會化最終目的就是充分發(fā)揮國庫在國家預算執(zhí)行和社會公共資金收支運行中的執(zhí)行、促進、監(jiān)督和反映作用，努力提高為各級政府及各職能部門和社會公眾的服務能力和水平，依法履行中央銀行經理國庫的職能，為財政政策、貨幣政策的順利實施和經濟社會發(fā)展提供優(yōu)質高效的服務，著力構建一個管理科學、安全高效、監(jiān)管有力、服務國家、惠及民生，與經濟社會發(fā)展相適應的科學化、現(xiàn)代化國庫。

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課題組長：蔣國政

成員：羅新國黃守成（執(zhí)筆）