地方政府債務運行情況的調查與思考

摘要：地方政府舉債對解決政府城市建設資金不足，促進地方經濟發展方面起到了巨大的推動作用，但隨著地方債務規模的不斷擴大，負債風險逐步顯現。本文通過對株洲市政府負債構成、特點及存在問題的探討與分析，提出完善地方債務管理的途徑。

關鍵詞：地方政府 債務風險 對策

自2008年下半年起，在國家系列經濟政策刺激下， 株洲市政府加大了融資力度，對促進株洲市城市基礎設施建設，應對國際金融危機，保增長、擴內需發揮了積極作用。但隨著債務規模的不斷擴大，逐步暴露出一些問題和不足，地方財政、金融風險日趨顯現。本文通過分析株洲市地方政府債務構成、特點及存在的問題，探討地方政府債務管理。

一、株洲市政府債務規模及構成

2009年底末，株洲市市級政府債務余額為93.6億元，較2007年翻了兩番。2010年需償還債務33.35億元，應付利息5.64億元，預計新增債務23.2億元，年末債務余額89.09億元，較2009年下降4.51%。

(一)從債務來源構成看：分直接債務和擔保債務。截止 2009年末，直接債務占99.98%，擔保債務占0.02%，直接債務中政策性銀行的貸款占31.54%，商業銀行的貸款占35.35%，發行地方政府債券及企業債券占18.16%，對上級財政負債占2.07%，其他直接負債占12.85%。（見表1）

(二)從債務主體構成看：截止2010年8月，株洲市政府債務的直接債務人有10家。除株洲市非稅管理處、株洲市財政局外，其余8家都是政府設立的各種投資公司，如：株洲市國有資產投資有限公司（簡稱：國投公司，下同）、株洲市城市投資有限公司（簡稱：城投公司，下同）等。8家公司債務總額83.84億元，占市本級政府債務總額的89.58%， 其中：城投公司舉債54.9億元，占市本級政府債務總額的58.68%（見表2）。

(三)從債務投向構成看：主要以市政基礎建設和開發區、園區建設為主。如，2010年，全市政府基本建設項目25個，預計項目預算投資總額107.6億元，2010年度項目資金預算29.5億元，需通過融資平臺融資金額達21億元。其中:市政基礎建設10.49億元，占融資貸款49.94%，同比增長52.76%；開發區、園區建設7.72億元，占債務總額的36.78%，同比增幅53.63%；其他鐵路（不含城市軌道交通）、公路（不含農村公路）、農村基礎設施建設等占融資貸款總額約13.27%。在市政基礎設施建設中，主要以公共事業建設投向為主，占全部市政基礎設施貸款37.48%，比2009年增長37.9%。

(四)從償債資金構成看：償債資金主要是來源于銀行貸款，舉新債還舊債特點明顯。2009年政府償還債務本金18.1億元，財政預算安排1.53億元，各類銀行貸款14.76億元，土地出讓金收入等1.8億元，銀行貸款占償債資金的81.55%。2010年需償還債務本金33.35億元，年初政府預算安排4.1億元，預計各類銀行貸款23.2億元，占償債資金的69.5%，處置國有資產1.5億元，其他收入4.5億元。但從2010年實際情況來看，隨著融資難度加大，財政資金用于償債資金大幅增長，僅一季度株洲市財政局借給融資平臺還貸資金達1.8億元。

二、株洲市政府債務特點

(一)債務規模偏大。目前理論界對政府債務規模有多種評價標準，比較通用的是利用償債率指標進行評價，認為償債率(當年還本付息額／當年財政收入*100%)應控制在10%以內。而2009年，株洲市財政收入109.6億元，還本付息額21.71億元，償債率19.81%。2010年，湖南省實施“省直管縣”，株洲轄內5個縣(市)屬省直管，株洲市財政收入蛋糕大幅縮水，預計2010年償債率將上升至40%以上，債務規模明顯過大。

(二)融資渠道單一 。株洲市本級政府債務99%是政府直接債務，都是本級政府必須償還或者承諾償還的，并且債務資金與償債資金70%來源于國家開發銀行、工商銀行、市商業銀行等金融機構貸款，其中中長期融資貸款占比達82.76%。

(三)還本付息分布不均。2008年需償還本息8.99億元，2009年18.1億元， 2010年達到高峰為38.99億元，是2008年的3.7倍，隨后逐漸回落，2011年14.74億元、2012年16.26億元。

三、目前需要關注的問題

(一)平臺償債意識不強、償債責任難落實。雖然株洲市市本級融資平臺，實行“分借、分用、分還”的模式，即誰借用誰償還，但由于政府融資主要用于城市基礎設施等公共產品建設，基本上是財政承諾兜底償還的，加上沒有形成有效的債務資金借用與償還的制度體制，各融資平臺都存在重借輕還的思想。

(二)政府償債機制欠完善，按期償債難以保證。近年來，盡管財政預算加大了償債準備金安排力度，2008年1.46億元，2009年1.53億元、2010年4.1億元，但相對于每年20-30億元的還本付息來說不過是杯水車薪，加上土地收入這些原先規定用于償債的收入不能隨時變現，其他償債來源又未形成。因此，據財政部門反映，每到還本付息之時債務主體單位只能東拼西湊，舉新債還老債。如，目前債務壓力最大的城投公司，雖然擁有近2萬畝土地可以運作但嚴格受國土政策的制約，實現的收入很難滿足既要建設又要償債的需求，僅2009一年舉新債11.07億元。

(三)地方財政融資難度增大，財政支出壓力加劇。融資渠道單一，且中長期貸款占比較大，這種融資結構容易受到宏觀調控政策牽制，融資來源穩定性受到影響。2010年，國家加大了對地方政府融資平臺的整治，政府向銀行融資難度加大。如：興業銀行明確規定停止發放財政撥款還貸或由財政資金作為過橋型還貸項目貸款。各政府融資平臺融資難度加大，不得不向財政借錢還貸。截止2010年8月末，在承建公益性融資項目中，用財政性資金作為還款來源的融資貸款達占融資貸款總額的67.00%，較年初上升了25.61%，較去年同期上升36.44%，僅3月15日，株洲市財政借給政府融資平臺——株洲市行政資產經營有限責任公司9000萬元，用于歸還2009年為確保“四化”等重點工程建設向商業銀行所借貸款。財政性資金作為還款來源大幅增長，財政支出壓力加劇，截止2010年8月末，株洲市財政市本級庫存同比下降45.34%，較年初減少9.2億元。

(四)償債資金過于依賴財政性資金，金融風險不容忽視。政府償債資金來源主要是土地出讓收入或其他財政收入。如果土地沒有升值或升值不大，政府財政收入未實現預測目標或國家政策變化，可能會給財政兜底償還的貸款帶來一定風險，形成不良資產。如：株洲市公路建設開發總公司屬株洲市公路局主管下的全民事業單位，于2007年3月30日，從農行株洲市分行獲得一筆1500萬元貸款，期限3年，貸款用途為公路養護，還款來源為二級公路收費收入和上級撥款。2009年成品油稅費改革，取消二級公路收費，原貸款由中央財政負擔。還貸主體改變后，雖然農行多次與相關部門交涉，并于2009年12月重新簽訂還貸協議，規定借款人、擔保人、債權人不變，增加株洲市財政局為保證人，要求株洲市財政局在收到中央還貸資金后，將資金劃入該行，如果中央撥款未能及時到位，由其安排資金支付貸款利息。然而還貸主體變化，株洲市財政局只是起轉移支付的作用，不對該公司貸款兜底擔保，因此，其保證實際作用并不大。2010年3月11日，株洲市財政局撥付300萬元用于歸還部分貸款后，就再無還款記錄，目前該筆貸款已轉入該行不良貸款可疑類。過于依賴財政作為償債來源的弊端已初顯。

（五）后續融資項目資金跟不上項目發展將進一步影響商業銀行金融資產安全。目前，株洲市由市本級承建的基本項目已開工項目實際投資額達107.6億元，占全市融資總額、融資貸款額的79.12%和92.59%；未開工項目計劃投資額78.1億元，初步測算資金缺口近百億元。龐大的資金缺口會為持續融資平臺承建項目建設帶來壓力，如果項目后續資金一旦跟不上，政府類融資平臺所主持完成的項目將面臨資金不足問題，可能出現項目不能完成或者不能如期完成等情況，融資貸款也將可能面臨一定風險，金融資產安全性將受到影響。

四、對策與建議

(一)建立地方政府長效償債機制。一是制訂相關債務管理辦法，規范舉債行為，明確各責任主體的責、權、利，使“借、用、還”相統一，確保償債責任落實到實處，同時嚴格按照中長期規劃有計劃舉債，防止主觀隨意性，避免低效益，規避債務風險；二是設立相應的償債準備金。除財政部門在編制年度預算時根據償債規模逐年遞增安排一定數額的償債資金外，還應將債務項目經營收益或提取的折舊、超收入的國有土地有償使用收入、經批準處置的國有資產收入、最終債務人的自有資金、資產出讓收入和其他收入等納入償債資金。償債準備金由財政部門實行專戶管理，不得截留、挪用；三是設立統一的地方政府債務管理機構。財政部門原則上是政府債務的管理機構，但事實上，各類形式存在的地方政府債務仍延續多頭審批管理格局。地方政府債務渠道多元化，管理口徑不統一。因此，需要在政府部門內部，歸并地方政府債務管理部門，在確定地方政府債務管理范圍的基礎上，明確各管理部門的職責分工，如：發改委負責債務投資項目審批，財政部負責債務審核和統一管理，銀行體系負責資金流向監管。各職能部門在地方政府債監管過程中，各司其職，各負其責。

(二)多頭拓寬地方政府融資平臺融資渠道。一是靈活應用“借殼”融資，合法、合理地通過靈活變換貸款主體、變更申請貸款種類等方式“借殼”申請銀行貸款，如：非國家級工業園區不能作為貸款主體申請貸款，可以由需要購置土地的新入園企業申請貸款；二是積極采用BOT等形式進行融資，對基礎設施類的政府融資貸款，可以考慮采用BOT等項目融資形式運作；三是創新信托理財、工程保理等其他新型融資方式，借鑒天元區高科集團2009年成功發行信托理財產品形式籌措資金10億元經驗，嘗試符合條件的融資平臺進一步推廣；四是重點培育、重點推動一到兩家優質融資平臺上市，借鑒湖南投資集團股份有限公司（前身為長沙中意集團股份有限公司，大股東長沙市環路建設開發有限公司）的運營模式，推動城投公司等優質地方政府融資平臺進行上市，通過直接、間接融資相結合方式籌集資金。

（三）引導相關部門正確解讀國家加強地方政府融資平臺的政策意圖。人民銀行、銀監部門應正確引導銀行業金融機構正確解讀國家對地方政府融資平臺調控政策，防止“急剎車”現象；政府部門應站在市場管理者的角度，加強對地方政府融資平臺的規范管理，支持銀行維護債權行為，使得調控政策達到“軟著陸”效應；商業銀行應采取“分類管理、區別對待”的方法，正確領會政策意圖，對符合條件的融資項目還應予以支持，強化貸后管理，控制政策風險。

（四）強化商業銀行審慎性風險管理，提高信貸資產質量。應嚴格按照商業銀行信貸業務流程，加強對政府融資平臺貸款業務管理，并在貸款審批過程中，盡可能采用多種抵押和擔保措施。如：要求“土地抵押+財政擔保”或者“股權質押+財政擔保”等。逐步建立項目監管制度，對還款能力明顯不足的融資平臺應當納入重點風險管理的范圍，包括資本金是否充足、抵押擔保是否規范、資金流向和使用效率、還款來源、貨幣信貸政策調整的影響、地區財政風險度等多種因素，并進行動態的綠燈、黃燈、紅燈區的監測跟蹤，提高商業銀行信貸資產質量。

(五)完善相關法律法規，規范政府舉債行為。世界上大多數國家(包括發達國家和發展中國家)的地方政府擁有合法的舉債權，但這種舉債權通常又受到各種各樣的限制。在不同國家，地方政府舉債權受到限制的方式和內容不盡相同。但我國現行法律明文禁止地方政府負債。法律的禁止使得地方政府負債在暗箱中運作，這樣中央政府就很難掌握地方政府負債的真實情況，也很難采取有效對策來解決地方政府債務問題。因此，必須借鑒國外的經驗，盡快完善《預算法》、《擔保法》等相關法律。通過法律規范，既允許地方政府合法負債，使國內外債權人的權益得到保護，同時也對地方政府的負債制定規則設定限度，防止其不負責任地盲目負債。只有對地方政府適度負債給予法律通道，并建立科學的債務管理機制，才能有效地控制和化解地方政府的債務風險。

參考文獻：

（1）鄭小姝，2010，《我國地方政府債務風險與防范》，《黨政干部學刊》2010年第6期

（2）常友玲，仲旭，鄭改玲，2010，《我國地方政府投融資平臺存在的問題及對策》，《經濟縱橫》2010年第5期

課題組組長：杜文成員：何強、羅沛凡執筆：羅沛凡