“省直管縣”財政改革與基層央行經理國庫思路調整

摘要：2010年，湖南正式實行省以下分稅制財政體制和“省直管縣”財政改革。這是一次地方財政體制的重大變革，對預算執行的各環節都將產生重大的影響，經理國庫的管理方式，國庫會計核算業務，國庫職能作用都將發生變化，必然會對基層央行經理國庫提出新的、更高的要求，需要對經理國庫的服務、監督、反映等職能進行有效調整。

關鍵詞：省直管縣；財政改革； 經理國庫；調整職能

2010年，湖南正式實行省以下分稅制財政體制和“省直管縣”財政改革。將省內地方稅收收入劃分為共享收入和固定收入；縣市財政體制直接與省財政聯系，省直接核定收入計劃，下達財政資金，進行資金調度，辦理財政結算，縣市收入劃解和債務還貸也直接和省里辦理。這是一次地方財政體制的重大變革，對預算執行的各環節都將產生重大的影響，必然會對基層央行經理國庫提出新的、更高的要求，需要進行有效的調整。

一、財政體制改革與經理國庫變革回顧

國庫作為預算執行的重要環節和部門，其核算的起點源于財政體制，其監督的終點為了維護財政體制。可以說，國庫反映、管理、監督的本質就是財政體制。

（一）“劃分收支、分級包干”的預算管理體制，要求逐步恢復健全國庫會計賬表體系。黨的十一屆三中全會后，各條戰線撥亂反正，經濟建設日益發展。財政管理體制從集權和分權相結合型逐步過渡到放權包干型，1980年開始實行“劃分收支、分級包干”的預算管理體制。在撥亂反正的新形勢下，國務院第8次修訂了《中央金庫條例實施細則（草案）》，對預算收入的賬務核算重新作了有表有賬的規定，國庫會計恢復到了賬務組織有賬有表的新階段，逐步使國庫工作走上了正軌，也是國庫會計核算規范化的良好開端。

（二）“劃分稅種、核定收支、分級包干”的預算管理體制，要求確立人民銀行經理國庫的法律地位。黨的十二屆三中全會通過了《關于經濟體制改革的決定》，國家經濟體制進行了一系列改革。從1985年起國家財政實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的預算管理體制。1950年3月公布的《中央金庫條例》已不適應經濟形勢發展的需要， 1985年7月，國務院頒布了《中華人民共和國國家金庫條例》。新修訂的條例，明確了人民銀行經理國庫的法律地位，規范了國庫工作的職責和要求，改進和健全了國庫會計核算制度和操作規程，進一步加強了國庫工作的領導，促進國庫工作走上了新的軌道。

（三）“分稅制”財政體制，要求建立適應分稅制財政體制的國庫工作機制。1994年我國改革開放進入了一個重要發展階段，在財政領域，財政收入占國民生產總值的比重從1978年的31.1%下降到1993年的12.6%，中央政府財政收入占總財政收入的比重1985年為40.5%，下降到1993年的22%。中央政府決心扭轉這種趨勢，國務院于1993年12月發布了《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，1994年，中國建立了分稅制財政體制。稅目從原來的37種減至23種，財政收入劃分為中央固定收入、中央和地方共享收入、地方固定收入，并要求建立適應分稅制需要的國庫體制和稅收返還制度。按照分稅制的要求，人民銀行對國庫內設機構進行了重大調整，分別成立了中央國庫和地方金庫的辦事機構。

（四）財政集中收付制度改革，要求建立國庫單一賬戶體系。隨著改革開放進程的不斷加快，1995年，人民銀行與國際貨幣基金組織、世界銀行等國際組織建立了中國國庫單一賬戶技術援助項目，拉開了國庫單一賬戶改革的帷幕。經過5年的調研論證、探索努力，2000年，財政部與人民銀行共同擬定了改革方案和研究報告，邁出了國庫單一賬戶改革艱難而關鍵的一步。2001年3月，財政國庫管理制度改革方案正式出臺，8月30日，工商銀行代理支付了中國科學院64筆直接支付業務，掀開了國庫單一賬戶制度改革的第一頁，成為我國現代國庫制度的開端。國庫單一賬戶制度改革，對人民銀行履行“政府銀行”的職能提出了更高的要求，進一步鞏固并加強了人民銀行經理國庫的地位和作用。

“省直管縣”財政改革，建立省以下分稅制財政管理體制，是財政體制改革的新階段。

二、“省直管縣”財政改革對經理國庫的影響

每一次財政體制的改革，都會引起國庫制度的變革。“省直管縣”財政改革，雖然沒有從國家層面實行中央、省、縣市徹底的分稅制財政體制，但從省級層面確立了地方分稅制財政體制，并轉變了省對縣財政管理方式。因此，對基層央行經理國庫的影響是廣泛和深遠的。

（一）對國庫管理方式的影響。一是省級國庫管理的幅度增大，“省直管縣”財政改革，省級財政管理幅度擴大，需要省級國庫擴大管理幅度，才能滿足省級財政加強管理的需求。全省縣級財政具有相同的普遍性，但更具有紛繁復雜的特殊性，需要省級財政全面了解縣級經濟、財政狀況的基本情況，還需要對每個縣級財政出現的困難和問題，及時、準確掌握并迅速做出反應。就需要省級國庫提供各縣級財政預算執行的具體信息，便于制定出符合實際、及時、細致的公共財政政策，防止政策的盲目性和全省一刀切現象。二是縣級國庫要提高管理效率，實現充分的“關注度”。“省直管縣”財政改革，減少了財政管理層次，減少了中間環節，加快了資金周轉，但降低了“關注度”；省級財政需要及時了解各縣級財政預算收入、支出、返還、調撥結算等具體情況，以保證各項資金及時到位，支持縣域經濟的發展；縣級國庫就要立足縣域實際，實現省與縣信息直達互通，為省級國庫提供第一手資料，增強省、縣兩級管理和協調區域經濟社會發展的能力。三是市級國庫要發揮橋梁作用，“省直管縣”財政改革，導致省、縣行政管理體制與財政管理體制不相一致，市級國庫要發揮“垂直領導”的體制優勢，及時向省、市、縣反映各級財政預算執行信息，加強省、市、縣協調發展的研究，更好地發揮市級財政對縣級財政有區別的支持作用，進一步發揮市級中心城市在統籌縣域經濟發展中的作用，加快農村城市化發展進程。

（二）對國庫會計核算業務的影響。湖南“省直管縣”改革的基本原則，是實行存量不動，增量調整，即“基數+增長”的模式。基數越大，存量越大，省對縣市的返還越多，同時，基數越大，省對縣市的收入任務越重，扣減財力的風險也越大。這種體制設計，決定了改革開始幾年內，縣級財政要保基數，通過增加增量來增加可用財力，財政總收入會有較大的增長，國庫會計核算的量會成倍增加。“省直管縣”財政改革，從數量關系上看近似“零和博弈”，省級財力增加，是市縣財力減少的結果；從質的關系上看，體現出財權、財力與事權相匹配。“事大財小”，財力不足，降低公共產品供給；“事小財大”，財力過剩，浪費稀缺財政資源；只有財權、財力與事權基本匹配，才不會造成財政效率的損失。“省直管縣”財政改革，省級收入的比重會有較大的提高，省級政府財力穩步增長，財政保障能力大大增強，通過規范的轉移支付方式，可以均衡縣級財政的財力，緩解縣級財政困難，優化縣級財政支出結構，國庫會計核算的業務結構會更復雜。

（三）對國庫職能作用的影響。分稅制改革后，中央對地方實施了轉移支付辦法以彌補地方財力的不足，省以下分稅制改革，可以補充中央轉移支付制度的不足，實現轄內財政資源分配的效率與公平。基層國庫要轉變職能，增加對省級轉移支付的核算、管理和監督，并及時反映經濟的變化。一是要準確核算各縣預抵稅收返還資金，增加縣級財政可用財力。二是要準確、快捷核算省級轉移支付收支，有效地解決縣級財政的困難，滿足日益增長的公共支出的需要。三是加強省級轉移支付的管理監督，轉移支付可分為一般性轉移支付、輔助性轉移支付，國庫要定期向社會公布轉移支付的依據、公式、算法和轉移結果，提高轉移支付的透明度和公正性，實現各縣市基本公共服務均等化。四是要加強對縣域經濟變化的反映，改革后，地方財政收入質量提升，縣域經濟發展空間增大，活力增強，基層國庫反映職能要增強。

三、“省直管縣”財政改革對基層國庫提出了新的要求

實行“省直管縣”財政改革后，財政收支規模、結構會發生變化，并會促進地方財政加快改革進程，進而會影響縣域社會、經濟發展方式。如財政綜合部門預算、非稅收入收支兩條線管理、推廣財政集中支付改革、全面實施政府采購改革，都對國庫管理提出了新要求。

（一）對基層國庫會計核算方式提出了新的要求。目前，湖南國庫會計是按國庫逐級報解、下劃方式核算，縣支庫實行的是與市中心支庫內部往來方式匯劃。對收入的核算，相關法規規定，要以國庫入庫數據為準。根據這一要求，各級國庫對各級收入都實行了會計核算，各級國庫的各級收入都不是統計數據，而是會計核算數據。如市級的中央收入、省級收入，不是統計了各縣的中央收入、省級收入，而是對各縣的中央收入、省級收入進行了會計核算。目前，還需要通過會計的方式計算市級財政總收入，在不修訂原理、改造系統，做省、縣庫之間的內部往來核算條件下，縣支庫完成日終業務后除向中心支庫上劃資金外，還需要增加從核算系統導出當日收入數據，通過電子郵件同步報送中心支庫，中心支庫除匯總上劃資金到省分庫外，還要同步匯總生成國庫縱向報表，通過郵件向省庫報送數據，為省庫提供分縣的會計信息。

（二）對基層國庫人員素質提出了新的要求。一是目前的國庫會計核算系統具有很高的技術含量，可以滿足各種財政體制的需要，由于經濟發展的不平衡，行政管理體制的不同，還存在多種財政體制，如總額分成，通過參數設置就可以滿足各種財政體制的需要，要求基層國庫人員不僅要掌握業務知識還要懂得操作方法，特別對于系統的參數設置，稅收分成、留存比例的改變都要能夠及時正確處理。二是新的報表系統的出現，要求國庫人員快速學會并熟練使用，如省直管縣橫向聯網系統、庫存日報縱向報表、國庫統計分析系統等，要掌握各種系統的基本原理、操作技能，以適應改革的需要。

（三）對基層國庫工作質效提出了新的要求。一是省直管縣后省財政資金直達縣支庫，不在市級停留，需要市級國庫做好當天資金的轉匯工作，省財政下撥資金每次都是批量進行，各縣都有，而且數額大，對中心支庫工作質量、效率等提出了新的要求。二是縣級財力增強，資金充足，在收入大幅增長的同時財政支出也比較頻繁，需要縣級國庫提高服務效率，保證收入及時入庫、資金支出及時到位。三是縣級增加了留存比例和轉移支付數，縣支庫庫存余額會成倍增長，財政庫存的增加，國庫在監督管理、風險防范、保值增值上的任務加重。

（四）對國庫會計防范資金風險提出了新的要求。一是“省直管縣”財政改革后，縣級國庫資金的“大進大出”和市級國庫資金的“中轉站”式結算，使國庫資金在上劃、下撥過程中不可避免地存在更大的風險，縣級國庫業務量的增加，意味著風險點的增多，省級財政管理幅度的增加，意味著發現隱患的難度增強。二是國庫目前作為一個獨立的交換單位直接參與同城票據交換清算，處于風險的“前沿”，“省直管縣”財政改革后，縣級財政與省級財政資金對賬的頻率、精細程度、反饋速度，相對原縣財政與市財政還具有不確定性，而相對于國庫資金風險，就意味著增大。三是地方財政改革的集中推行，制度建設相對滯后，國庫資金流量增大，撥款方式變化，有的直接抵達商品或勞務供應商賬戶，國庫資金風險前移，面臨的制度風險、操作風險、環境風險都會增加。

（五）對基層國庫監管職能提出了新的要求。對政府財政資金的監督，法律規定了同級人大的預、決算監督，審計機關、上級財政機關的事后監督，以及國庫部門的事中監督。“省直管縣”財政改革，賦予了市級財政對縣級財政的監督職能，但在市級財政失去對縣級直接分配財力、支配財權，省級財政監督范圍擴大的情況下，需要基層國庫充分利用其事中監督的角色，分擔起監督政府資金的重任。一是市級國庫要以其逐級管理的優勢，創新對縣級國庫領導管理的方式和手段，督促其執行財政政策，落實預算計劃，促進監督職能的充分發揮，保障省直管縣財政改革后，國家出臺的支農、社保、惠民等政策在基層貫徹執行；二是省直管縣財政改革后，縣級財政自主權擴大，為了政績或為了民生，有擴大政府收支規模的“沖動”，對倍增的可用財力支配力度必然增大，支配方式也有可能改變，需要國庫充分發揮其監督管理作用，促進財政資金的合法、合規、高效運用。

四、基層央行經理國庫調整的思路

在地方財政體制、省直管縣改革中，基層國庫要認真研究、積極支持、正確引導、完善服務，有效地傳導、執行財政政策和貨幣政策，有力地促進地方經濟的發展。

（一）增強執行財政改革政策的職能。一是基層國庫部門要全面參與本級“省直管縣”、“鄉財縣管”等財政改革的制度設計，制定政府資金收納、上劃、下撥的流程，使改革具有可操作性。二是加強國庫在“省直管縣”改革中的協調職能，及時提供信息，當好政府、財政部門的參謀，配合政府做好債權債務的清理，防范財政風險和銀行信貸風險，確保金融和社會穩定，發揮國庫在財政制度改革中的作用。三是發揮國庫會計核算系統的技術優勢、直接加入現代支付系統的結算優勢和財稅庫銀橫向聯網、縱向聯網的網絡優勢，及時、準確核算各級政府收支，滿足編制綜合部門預算、開展地方國庫現金管理、推廣財政集中收付、政府采購等改革的需要。

（二）增強促進社會經濟發展的職能。一是實現預算收入收納的“零距離”，促進社會資金加快流動。在省直管縣財政改革中，要擴大財、稅、庫橫向聯網范圍，減少財政資金運行環節，縮短財政資金核算和操作層次，提高財政資金收納和運用效益，促進社會資金的流動，降低資金流動的機會成本，促進社會經濟的發展。二是實現預算收入報解的“零在途”，促進財政資金提高效率。“省直管縣”財政改革要求實現省、縣財政資金直達，目前要增加國庫資金匯劃報解次數，縮短停留時間；要加快國庫數據集中系統推廣應用的步伐，實現省縣財政資金的實時匯劃報解，提高省級財政對縣域經濟的調控能力。三是實現財政資金收付的“零環節”，促進社會資金的有效使用。要以省直管縣財政改革為契機，全面推進國庫單一賬戶、政府采購改革，加強財政撥款的管理，提高財政資金的績效，促進社會公共基礎設施建設。

（三）增強服務社會、服務民生的職能。首先要修訂國庫統計指標體系、經濟模型，對區域內執行財政政策、貨幣政策、產業政策的綜合情況，反饋給人大、政府及宏觀經濟部門，便于決策機構準確研判宏觀經濟形勢，并采取相應的調控措施，保證地方經濟的穩健發展。其次要建立國庫資金監測分析平臺，反映省直管縣改革后財政資金的規模、速度變化，監測財政資金的流量、流向變化，為制定和執行財政政策、貨幣政策、產業政策服務。第三要進一步推進國庫服務創新，擴大國庫直接辦理財政集中收付試點，增加國庫直接辦理涉農、惠民補助資金項目，開通財政救災、搶險、應急資金“綠色通道”，讓社會大眾、普通百姓通過國庫的服務，真切地感受到“省直管縣”財政改革帶來的實惠、提供的方便、應享的幸福。

（四）增強管理監督政府資金的職能。首先監督財政資金的運動過程，確保國家財政政策、財經紀律的貫徹執行，國庫要發揮在國家預算執行中，是成本最低、效率最高、最及時的監督優勢，在“省直管縣”財政改革中，要按照改革的政策、方案，維護省、市、縣財政的合法權益，增加公共財政資金使用的透明度，保證財政資金的安全和財政政策的落實，推動國民經濟持續、健康發展。其次監督財政資金的代理行為，維護財政資金安全完整。省直管縣財政改革，基層財政資金的規模將增加，分配方式、支付渠道也會增加或變化，會引起商業銀行代理財政行為的變化，國庫要從規范政府非稅收入管理、清理稅收過渡賬戶入手，加強引導，強化對代理業務的檢查，維護轄內正常的金融秩序，促進縣域經濟又好又快地發展。

參考文獻：

[1]湖南省人民政府《關于完善財政體制推行“省直管縣”改革的通知》.

[2]中國人民銀行國庫局，西南財大.國庫改革與發展[M].中國金融出版社，2007.

[3]謝旭人.中國財政60年[M].經濟科學出版社，2009.

（作者單位：國家金庫懷化市中心支庫）