進城農民工隨遷子女的教育公平

關鍵詞： 階層結構；社會流動；農民工子女；教育公平

摘 要： 分析了和諧社會的階層結構、農民工社會流動、農民工子女教育公平之間的關系，討論了和諧社會對農民工子女教育公平的訴求，從農民工子女的入學機會、教育過程和教育結果等方面闡述了農民工子女教育的現狀與問題。提出促進農民工子女教育公平的策略，包括建立財政轉移支付專項資金、明晰各部門和地方政府在農民工子女教育問題上的責任和義務、給予農民工子女教育以積極差別對待等。

中圖分類號： G522文獻標志碼： A文章編號：： 10012435(2011)01007105

Educational Equality of Migrant Workers’ Children

WANG Shouheng(School of Education Sciences， Anhui Normal University， Wuhu Anhui 241000， China)

Key words: class structure; social mobility; migrant workers’ children; educational equality

Abstract: Analyze the relationship between class structure， social mobility and education equality of migrant workers’ children. Discuss the appeal for educational equality of migrant workers’ children in a harmonious society. From the educational opportunities， educational process and result， expound the present situation and problems in education of migrant workers’ children. Put forward strategies of educational equality， including special fund fiscal transfer， clear obligations and responsibilities of respective departments and local governments， posive differential treatment of migrant workers’ children， etc.

我國目前約有1.2億流動就業的農民工，約有2000萬進入城市的農民工子弟，在農村還有2250萬留守兒童。^［1］隨著城市化進程的逐步推進，進城務工農民的數量將不斷增加，隨遷子女（以下簡稱農民工子女）在城市的生存和教育問題日益凸顯。解決好農民工子女的教育問題，保障他們的教育權利，是建設社會主義和諧社會的一項重要任務，也是當前推進教育公平進程中必須解決的瓶頸問題。為此，本文從分析和諧社會的階層結構、農民工社會流動、農民工子女教育公平之間的相互關系入手，表達和諧社會對農民工子女教育公平的訴求，從農民工子女的入學機會、教育過程和教育結果等方面，把握農民工子女教育的現狀和主要問題，提出促進農民工子女教育公平的相關策略。

一、和諧社會對農民工子女教育公平的訴求

建設社會主義和諧社會是當今中國社會發展的重要目標，而合理社會結構的形成是和諧社會建設的重要內涵。公正、合理、開放的現代社會階層結構應呈橄欖形，但是，由于勞動分工、權威等級、生產關系和制度分割等機制的作用，當前我國社會的階層結構仍呈現金字塔型，中間階層的比重明顯偏小，以農民等為代表的低社會階層的比重過大。這表明當前我國現代化的社會階層結構尚未形成。這不僅不利于社會穩定，也會制約社會的發展和進步。因此，建構現代社會階層結構的一項重要舉措，就是推動農民和農村人口的上升流動，逐步擴大社會的中間階層，實現階層結構向橄欖型的轉變。

實現農業人口向上流動和農村勞動力向非農產業及城鎮轉移，建設現代農業、解決“三農”問題、推動城鄉經濟協調發展的重要途徑，也是社會進步的重要標志。自20世紀80年代末我國第一次出現“民工潮”，至今已有20多年時間。在此期間，大量農民從農村流向城市、從不發達地區流向發達地區，從農業流向工商服務等非農產業，從低收入農業勞動者階層流向其他較高的職業階層。與早期“離土不離鄉”的短期進城務工農民不同，今天的許多新生代農民工已經扎根城市，成為城市化進程中不可忽視的力量。農民工市民化正在成為推動農民工上升流動和促進社會階層結構合理化的重要途徑。

教育公平不僅是和諧社會的價值追求，更是促進合理社會流動的有力杠桿。農民工所擁有的社會資本相對薄弱，教育是其鞏固社會地位和實現進一步升遷的必要條件。農民工子女能夠在城市接受優質教育，既可堅定農民工在城市生活的信心，大大提高農民工適應新環境的能力，促進其代內流動，鞏固其流動成果，同時也將有力地促進其子代的進一步社會流動。此外，還能鼓勵更多的農村人口走向城市，促進農民工市民化進程。這不僅對于農民工群體的升遷流動，而且對于整個國家的現代化進程都將產生重大的積極影響。

首先，農民工子女接受公平的教育有利于鞏固農民工的社會流動成果。在現代社會中，教育是社會流動的基礎，學校是通往理想職業的橋梁，^［2］個人獲取的社會地位與其受教育程度密切相關，沒有接受過教育或者在教育上落后的群體很難在激烈的社會競爭中獲得成功。農民工子女的就學情況將會直接關系到農民工的社會流動進程，如果子女在入學和教育過程等方面受到不公正對待，過多的不合理限制就會迫使一部分農民工將子女帶回家鄉就學，這既影響農民工流動的穩定性和農民工升遷性流動的實現，同時也必然造成留守兒童的教育和監管等諸多問題。在2000年以前，我國曾出現過兩次較大的農民工回流潮，即很多農民工無奈地由城市返回農村。導致這種回流的重要原因之一，就是其子女現實的教育問題沒有得到妥善的解決。

其次，農民工子女接受公平的教育有助于促進農民工家庭的代際流動。農民工子女進入城市后，需要在父輩積累的社會資本的基礎上，實現社會地位的逐步提升和生存狀態的進一步改善，而這種提升和改善，在很大程度上則要依賴于他們接受良好的教育。作為農民工的子女，他們在學齡前階段接受的啟蒙教育已經普遍落后于城市戶籍兒童，這意味著當他們進入正規學制體系前，與城市兒童已經存在著一定的差距。在這種情況下，如果再對進城農民工子女的教育設置障礙，給予不公平對待，無疑將進一步加劇他們在教育上的不利地位。因此，努力讓農民工子女接受與流入地兒童相同的教育，將農民工子女教育納入流入地普及九年義務教育的范疇，完善進城農民工子女教育的相關制度和機制，使農民工子女的教育條件和質量得到明顯改善，對于農民工子女更好地發展自身的天賦和潛能，進而為實現代際的升遷性流動創造必要條件，顯然是具有重要意義的。

二、進城農民工隨遷子女教育存在的突出問題

實現農民工子女的教育公平不僅是和諧社會堅持公平正義、努力改善弱勢群體生存狀況的有效途徑，也是和諧社會重視解決民生問題的深度體現。教育公平的核心是教育機會均等，包括入學機會均等、受教育過程中的機會均等、取得學業成功的機會均等等方面。^［3］近年來，國家相繼出臺了相關的政策法規，采取了多項措施，保障農民工子女的教育權利，在很大程度上促進了教育公平。但從構建和諧社會，真正實現教育公平的崇高目標來看，當前進城農民工子女的教育尚存在著不少亟待解決的問題。

（一）入學機會：遭遇諸多的門檻限制

維護農民工子女入學公平的關鍵在于教育法規與政策。1998年國家教育主管部門曾發布《流動兒童少年就學暫行辦法》，要求流動兒童少年常住戶籍所在地政府嚴格控制義務教育階段適齡兒童少年外流，并且允許招收流動兒童少年就學的全日制公辦中小學收取“借讀費”。這對于規范流動兒童少年的教育具有一定的積極作用，但從教育公平的視角來看，仍然具有一定局限性。此后，在2003年，教育部等六部委發布了《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見》，規定“進城務工就業農民流入地政府負責進城務工就業農民子女接受義務教育工作，以全日制公辦中小學為主。”，“ 流入地政府要制訂進城務工就業農民子女接受義務教育的收費標準，減免有關費用，做到收費與當地學生一視同仁”。2006年新修訂的《中華人民共和國義務教育法》規定，父母或者其他法定監護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監護人工作或者居住地接受義務教育的，當地人民政府應當為其提供平等接受義務教育的條件。這些都為農民工子女的入學公平提供了法規與政策的依據。

但是，各地在相關政策法規的具體執行中以及基層教育主管部門制定的相關規定中，對農民工子女進入公辦中小學就讀，卻普遍設置了較高的門檻，盡管近年來，各地陸續出臺了對符合要求的農民工子女免收借讀費的規定，但是，由于農民工子女人數大量增加造成城市教育資源緊張及部分學校主觀上的原因，對農民工子女免收借讀費有一系列限制性條件，如戶籍所在地沒有監護條件的證明（鄉鎮政府有效證明）、父母或其他法定監護人在暫住地已取得暫住證并住滿一年及以上（公安部門出具的暫住證明）、有穩定的居住場所（房產證或正規的租房合同）、與用人單位簽訂一年以上勞動合同或取得工商執照、以前的學籍證明等。此外，在一些地方，還有諸如父母無違反計劃生育政策、持有當年度《流動人口婚育證明》^［4］127等規定。這些規定雖然有利于控制農民工流動中出現的各種違規行為，然而其中有關勞動合同年限、擁有房產證等條件，則是無視農民工群體的職業缺乏穩定性和生存競爭力較弱這一客觀現實，對其子女的教育而言，無疑是一種歧視。而要求父母不違反計劃生育政策更是曲解了教育的本質，教育特別是義務教育是一項社會公共福利事業，是由一系列法律保障的公民權益，它不應成為一種社會懲罰手段。即便是少數農民工違反了這一政策，也應當由相關部門按有關的規定處理，而不能因為父母違反了計劃生育政策，就剝奪其子女的入學機會。

（二）教育過程：在優質教育資源和發展機會的獲得上存在較大差距

當前在一些地方，除了對農民工子女進入公辦中小學就讀設置較高的門檻，不少農民工子女還不能完全按照“就近入學”的原則，進入住所附近的學校，而大多進入政府教育主管部門指定的專門招收農民工子女的公辦學校就讀，實行定點定校入學。這種做法不僅有悖于義務教育階段就近入學，給農民工子女造成諸多不便，也導致了農民工子女基本無緣分享流入地的優質教育資源。

而且，在一些城市中，由于招收農民工子女的公辦學校數量有限，或者由于城市公辦學校傳統的管理模式在很多方面難以適應農民工子女流動性較強的特性，于是有相當數量的農民工子女不得不進入民辦農民工子弟學校就讀。這些學校難以獲得政府與公辦學校同樣的經費投入，大都只能依靠收取學雜費和有限的政府經費資助勉強維持生存。由于經費短缺、條件簡陋、教學設施設備缺乏，加之民辦學校沒有教師編額，很難聘到優質教師，嚴重制約了民辦農民工子弟學校教育教學質量的提高。由于《民辦教育促進法》中規定民辦學校的設立標準要參照同級同類公辦學校的標準，而相當多的民辦農民工子女學校很難達到這一標準，因此導致不少民辦農民工子女學校不能取得合法辦學資格，游離于教育管理系統之外，其辦學行為、教學標準、學生管理、培養質量等與教育主管部門的要求相去甚遠，也與公辦學校存在較大差距。

此外，在微觀教育過程中，農民工子女在各種發展機會，如擔任班級管理角色、課堂表達、與教師互動、組織活動、代表集體的機會的獲得方面，與城市戶籍學生之間也存在著明顯差異。以教師在課堂中提供發言的機會為例，有研究發現，只有39.9%的農民工子女經常能夠得到課堂發言的機會，41.7%的有時會有發言的機會，18.4%的很少或從來沒有發言機會；而在城市戶籍學生中，則是41.4%經常有發言機會，43.5%的有時會有發言的機會，15.1%的很少或從來沒有發言機會。兩者間存在著顯著差異，P=0.034<0.05?？梢?，教師給農民工子女的發言機會平均少于當地學生。^［4］79

（三）教育結果：在升學和教育階段的銜接方面處于不利地位

除了入學機會和教育過程的公平缺失之外，農民工子女在教育結果的獲得和利用上的公平缺失，也是不容忽視的。農民工子女在流入城市接受義務教育后，與后續高中階段等非義務教育難以順利銜接，其主要原因是現行的“兩為主”的政策都相對于義務教育階段而言的，不涉及中考及以后的升學制度。因此，農民工子女在流入地完成義務教育階段的學習后，他們需要做出兩種選擇：要么中斷學業留在城市中自謀出路，要么回原籍參加升學考試，但這對于在城市“土生土長”第二代農民工的子女來說再返回原籍已經不太現實。他們進不了城市的優質學校，又無法融入家鄉的教育和升學系統，這種身份認同的危機會直接影響到他們的生存和發展狀態。^［5］我國目前的高考升學實行分省（市、區）招生，農民工子女在參加高考時必須回到戶籍所在地。這種狀況對于同省區的考生來說并無多少差別，但對于跨省區的，尤其是來自一些欠發達和邊遠省區的農民工子女來說，無疑是一種不公。農民工流出大?。ㄈ绨不?、河南、貴州、四川等）每年的高招錄取分數線比農民工流入大省（如北京、廣東、上海）要高出很多。農民工子女要在高考中脫穎而出，需要比其城市同學付出更大的代價，很多優秀的農民工子女因此不能像他們的城市戶籍同學一樣進入理想的高校學習。可見，現行戶籍制度直接制約了很多農民工子女對其以往所獲得的教育結果的有效利用，喪失了深造的機會，削弱了在未來社會的競爭力，不利于農民工子女群體整體社會地位的提升。

一部分農民工子女有幸完成高校學業后仍需進入社會職業領域。當前，隨著社會就業壓力的急劇加大，接受高等教育已逐漸成為僅僅是進入職業領域的必要條件而非充分條件，個體所擁有的各種社會資本對于理想職業崗位的獲得發揮著不容忽視的作用。在大學畢業生就業難已成為一個不容忽視的社會問題的背景下，農民工子女的就業狀況則更顯嚴峻和艱難。與城市同齡人相比，農民工子女作為城市的弱勢群體，其家庭背景和擁有的社會關系網絡等，都無法與城市同齡人相提并論。農民工子女要實現代際的上升流動，無疑需要比城市同齡人克服更多的困難和障礙。

三、推進農民工子女教育公平的策略

在構建社會主義和諧社會的進程中，解決農民工子女教育存在的諸多問題和矛盾，實現農民工子女的教育公平，建設和諧的教育環境，需要從多方面努力。

（一）建立財政轉移支付專項資金，支持流入地城市為農民工子女提供公共教育服務

財政轉移支付是國民收入再分配的重要環節。通過財政轉移支付，可使各級政府有效履行其職能，使全體公民都能享受政府提供的基本均等的公共服務，如基礎教育、基本醫療保障和一般的行政管理、法律服務等。近年來我國已初步建立了財政轉移支付制度，逐漸形成了中央政府對地方政府的稅收返還、體制補助、專項補助等為主要內容的財政轉移支付體系。由于我國義務教育階段的財政撥款是依據當地戶籍適齡人口來計算的，在現行的戶籍制度下，當農民工子女在流入城市就學時，他們實際上占用了流入城市的教育資源，給當地的教育帶來壓力，因而，流入地政府往往沒有足夠動力為外來適齡教育人口提供這方面的服務，這就需要中央和省級政府通過財政轉移支付，鼓勵地方和市（地）級政府多提供此類公共服務。

為此，建議在中央財政和?。ㄖ陛犑校┘壺斦ｍ椯Y金，專門用于轉移支付，以支持流入城市為農民工子女教育提供基本的教育服務。由中央和?。ㄖ陛犑校┘壺斦芨督o流入城市的專項資金，不包含在城市財政體制規定的通常支出范圍內，其數量應當與流入學生的規?；酒ヅ?。財政轉移支付專項資金的實施，將能夠在相當程度上糾正現行戶籍制度對學生自由流動的不利影響，國家應考慮盡快建立這一制度。^［6］

（二）進一步明晰相關部門和地方政府在農民工子女教育問題上的責任和義務

一項社會政策往往會對一個群體甚至全體人群，對一代人甚至幾代人的命運產生決定性影響。2008年7月30日國務院常務會議決定，“從2008年秋季學期開始，在全國范圍內全部免除城市義務教育階段學生學雜費。切實解決好進城務工人員隨遷子女就學問題，對符合當地政府規定接收條件的隨遷子女，要統籌安排在就近的公辦學校就讀，免除學雜費，不收借讀費?！?sup>［7］這是我國歷史上第一次以政府決定的方式直接提出免除農民工子女的借讀費并取消戶籍制度限制，將義務教育資源面向所有適齡兒童開放，真正體現了義務教育的全民性特征。

在國家的這一宏觀政策確定之后，還須加強中央和地方、流入地和流出地、教育部門和財政部門的協調和合作，進一步完善并明晰各自的相關責任和義務。尤其是各地教育主管部門需要對相關政策的精神實質認真加以領會，并在此基礎上，廢止與國家宏觀政策相抵觸或不一致的相關規定和做法，其中最重要的內容就是要對“符合當地政府規定接收條件的隨遷子女” 作出符合中央政策精神的明確詮釋和界定。如果不能制定具有較強時效性和可操作性的具體規范和措施，就會造成政策執行中的混亂，不能有效地解決農民工子女教育中最迫切需要解決的問題，以至引發政策執行無效或負效。建議由教育主管部門負責制定相應的實施細則，使農民工子女免交借讀費、取消戶籍制度限制、就近進入公辦學校就讀，農民工子女學籍管理、義務教育階段后的教育銜接等方面成為各地明確和穩定的一項政策，并及時對政策執行情況進行監督和評價，使國家各項惠及農民工子女的教育政策真正落到實處。

（三）給予農民工子女教育以積極差別對待

積極差別對待政策，始于西方20世紀上半葉處理性別偏見時的舉措，后來逐漸成為世界絕大多數國家解決弱勢群體的社會公平問題采取的原則，它的基本含義即是相同情況相同對待，不同情況不同對待。毋庸否認，農民工子女與流入地兒童在教育和發展的諸多領域如語言習慣、學習方式、期望水平等方面都存在著一些差別，教育必須正視這些差別，并采取積極的措施，彌補和糾正農民工子女教育中的不足。比如加強農民工子女語言規范的訓練，幫助他們形成合理的學習方式，引導其樹立正確的自我期望等。

積極差別對待是相對于消極差別對待而言的。消極差別對待是有意識地通過對不同群體的區別對待，達到固化甚至擴大群體間差異的目的，西方近代教育史上的“雙軌制”即是如此 。消極差別對待實質上是強勢群體對弱勢群體的歧視，是擴大社會不公平的表現。而積極差別對待則是要使公共資源有意識地向弱勢群體傾斜，為其發展提供更多的社會資源，來補償其原先的某些不足，以縮小群體間的差異。給予農民工子女教育以積極差別對待，就是要在教育活動中給予處于弱勢地位的他們以更多的關愛、照顧和補償，積極改善其教育條件，提升其教育質量，縮小乃至徹底消除他們與流入地兒童在教育和發展上的差距，使農民工子女能夠獲得真正意義上的教育公平。

參考文獻：

［1］ 陸學藝.當代中國社會流動［M］.北京：科學文獻出版社，2004:9.

［2］ 董澤芳.教育社會學［M］.武漢:華中師范大學出版社，2009:89-90.

［3］ 吳康寧.教育社會學［M］.北京：人民教育出版社，1998:112.

［4］ 袁振國.中國進城務工農民隨遷子女教育研究［M］.北京：教育科學出版社，2010.

［5］ 21世紀教育研究院.深入推進教育公平（2008）［M］.北京：社會科學文獻出版社，2008：143.

［6］ 田慧生，吳霓.農民工子女教育問題研究［M］.北京：教育科學出版社，2010:56.

［7］ 國務院常務會部署全面免除城市義務教育學雜費等［DB/OL］.http:∥www.gov.cn/ldhd/2008-07/30/content_1059926.htm.

責任編輯：王俊恒