我國電子監督創新實踐的研究

關鍵詞： 腐敗預防；電子監察；技術預防；電子監督；廉政與治理

摘要： 以海關系統的金關工程、深圳市和青島市的電子監察系統為主要案例，對信息技術手段預防腐敗的機理和優勢進行分析。提出：我國電子監督創新要在提升科學化水平上下功夫，切忌好大喜功和形式主義；中央政府應及早介入，推動電子監督實踐試點的完善，并適時在全國進行推廣和普及；深化我國監督體制的改革。

中圖分類號： D035. 1文獻標志碼： A文章編號： 10012435(2011)06062109

Study of ESupervision Innovation Practice in China

REN Jianming (School of Public Administration， Beihang University， Beijing 100191， China/ AntiCorruption and Governance Research Center， Tsinghua University， Beijing 100084， China)

Key words: corruption prevention; emonitoring; technical prevention; esupervision; anticorruption and governance

Abstract: Probe into the mechanism and advantages of preventing corruption by information technology based on the cases of “Golden Customs Project”， emonitoring systems in Shenzhen and Qingdao， and put forward such suggestions: we should make great efforts to improve the scientific level of e-supervision without showiness and formalism; the central government ought to get involved， make experiments and carry out its popularization; China's supervision system reforms ought to be deepened.

第6期任建明： 我國電子監督創新實踐的研究 安徽師范大學學報(人文社會科學版)2011年第39卷近些年來，我國不少地方和部門利用信息技術手段開展腐敗預防創新實踐，對于提升治理腐敗水平發揮了積極的作用，也使我國在本領域處于國際領先的水平。從中總結出一般經驗或理論性見解，為未來的創新實踐發揮指導作用，及時深入地進行案例研究是十分必要的。

利用信息技術手段開展腐敗預防使用比較多的提法或概念有電子監察、信息技術手段預防、機防、技術監督或技術預防等等，也有的稱之為“制度+科技”。實質上，這些都是通過計算機技術、信息網絡技術或電子等手段，實現對公共權力運行的監督。概括起來，就是權力監督上的信息化、網絡化、數字化和電子化。如果類比于電子政府或電子政務的概念，則可以把以上“四化”統一、規范地稱之為電子監督。這個提法或概念既簡單又準確。用英文來表示，對應于電子政務的e-government，可以把電子監督表示為e-supervision（e-supv.）。

一、我國電子監督創新實踐歷程及重點案例

或許很多人認為我國的電子監督創新實踐始于深圳市2004年年底2005年年初在行政審批領域實施的電子監察，然而作者以為，我國電子監督的歷史還應該早上大約10年，即1993年12月啟動的國民經濟信息化起步工程——“三金工程”，即金橋工程、金關工程和金卡工程。當然，起步是一回事，建成并發揮效力是另一回事。以

金關工程為例，就是在1998年嚴厲打擊海關走

收稿日期： 20111010

基金項目： 教育部人文社會科學研究專項任務項目（11JDJYLZ03）

作者簡介： 任建明(1965) ，男，山西鄉寧人，教授，清華大學廉政與治理研究中心主任，中國監察學會常務理事，透明國際中國會員組織副主席，專長領域有：政府管理，廉政建設和公共組織領導。私和腐敗之后，才得到大力推廣并顯示出其預防走私和腐敗犯罪的優勢的。

從1990年代中期到現在，我國電子監督創新實踐走過了15年的歷程。這一歷程可劃分為兩個階段，分水嶺是深圳市建立行政審批電子監察系統的實踐。第一個階段所做的工作以國家組織實施的一系列“金”字頭工程為主。俗稱“十二金”工程，即針對宏觀經濟管理、海關、稅務、金融、財政、審計、公安、社保等重點系統或領域所開發實施的“金宏”、“金關”、“金稅”、“金財”、“金審”、“金盾”、“金保”等一系列國家信息化工程。①實際上，“金”字頭工程多于12個。這波信息化工程對于規范公共權力的運行，對于權力的監督都起到了積極的作用。第二階段所做的主要工作就是圍繞電子監督所實施的各種權力監督創新實踐。比較這兩個階段，有兩大不同點。第一，是否有權力監督的電子化。在第一個階段，只有權力設置和權力執行的電子化，而沒有權力監督的電子化。而在第二個階段，權力監督主體正式介入進來，權力監督的電子化成為一項嶄新的內容。第二個不同點是行動主體。在第一個階段，行動主體是中央政府，由中央政府組織實施一系列的“金”字頭工程；而在第二個階段，行動主體則主要是地方政府，而且以經濟發展程度較高的一些地方或地方城市政府先行，如深圳、蘇州、杭州、青島、南通，浙江、四川等，隨后在全國多個地方擴展開來。

顯然，第二階段還處于方興未艾之中，行動主體以地方政府為主。即使地方政府的創新試點已經或即將達到了成熟的程度，也還需要中央政府的介入，使得這項創新實踐能夠在全國得到普遍推廣和實施。因此，前瞻地看，我國電子監督創新實踐過程應該被劃分為三個或四個階段。前述第二個階段可以被稱之為地方政府電子監督自發創新試點階段，這個階段完成的標志是創新試點成功。第三個階段是中央政府介入，利用全國性的政治和行政資源在各級政府推廣和實施電子監督，這個階段也可被稱之為普遍推廣階段。第三階段完成的標志是電子監督在全國達到普及的程度，即凡是有公權力運行的地方，都實行了電子監督。第三階段完成之時，即進入第四階段之日，即電子監督成熟階段。

在現有兩個階段的電子監督創新實踐中，本研究選擇了三個典型案例，分別是：海關系統的金關工程，深圳市行政審批電子監察系統，以及青島市電子監督創新實踐項目。

1．海關系統的金關工程

1993年12月，金關工程由國務院提出實施。1996年5月，經國務院信息化工作領導小組第一次全體會議通過，其建設和實施由外經貿部統一組織和負責，國家經貿委等相關部委協同配合，并于1997年2月正式下發文件，批準組建國家金關工程領導小組和領導小組辦公室（簡稱金關辦），領導小組由10個國家部委組成。1998年3月，國務院信息辦和國家金關辦組織專家組召開會議，通過了對金關工程四套應用系統的論證評審。

金關工程的基本目標是推動海關報關業務的電子化，取代傳統的報關方式以防止走私、騙匯、騙稅、腐敗等犯罪以及通過提高貨物通關效率，節省單據傳送的時間和成本等來提高海關運行的效率。

金關工程主要包括兩個部分：一是海關內部的通關系統；二是外部口岸電子執法系統。具體包括五個應用系統，分別是：配額許可證管理系統，進出口統計系統，出口退稅系統，出口收匯和進口付匯核銷系統，口岸電子執法系統。口岸電子執法系統是在海關內部網絡聯通的基礎上，由海關總署等10余個部委聯合建立。該系統借助國家電信公網，將外經貿、海關、工商、稅務、外匯、運輸等部門分別掌握的進出口業務信息流、資金流、貨物流的電子底帳數據，集中存放在一個公共數據中心，各行政管理機關可以進行跨部門、跨行業的聯網數據核查，企業可以上網辦理出口退稅、報關、進出口結售匯核銷、轉關運輸等多種進出口手續。②

2．深圳市行政審批電子監察系統

深圳市行政審批電子監察系統于2004年6月規劃，2004年11月1日試運行， 2005年1月1日正式運行。該系統經深圳市政府批準，由深

①國家信息化領導小組《關于我國電子政務建設的指導意見》（中辦發［2002］17號），2002年8月5日；我國十二金工程，轉引自百度文庫，http://wenku.baidu.com/view/f8eb1de2524de518964b7d34.html。

②金關工程，百度百科：http://baike.baidu.com/view/1019433.htm；張遠，國家金關工程，《信息系統工程》， 1999年第10期，第12頁；金關工程 構筑“電子口岸”，《軟件世界》，2006年第8期，第21頁。圳市監察局與市政府辦公廳、市科技和信息局等部門聯合開發建設，主要用于對全市行政審批項目和非行政許可的其它審批項目的實施情況進行全程監督。

深圳市行政審批電子監察系統由電子監察平臺、視頻監控系統和行政審批網站組成。電子監察平臺是電子監察系統的核心。它構建在市政府政務內網上，與因特網物理隔離，包括監察數據采集子系統、行政審批監察子系統、行政審批效能評估子系統、綜合查詢子系統、統計分析子系統、投訴處理子系統、系統管理子系統等。視頻監控系統主要是通過在市行政服務大廳、建設局、交通局、國土局、公安局等辦公現場設置視頻監控點，借助遠程視頻圖像監控公務員的工作作風、服務態度和辦事效率，并及時處理辦公現場可能發生的問題。行政審批網站是電子監察系統對外的窗口，構建在因特網上。主要提供行政審批信息服務和接受群眾投訴等。

行政審批電子監察系統具有實時監控、預警糾錯、績效評估、信息服務等四項功能。（1）實時監控。系統與各部門業務系統連接，自動、實時采集每一行政審批事項辦理過程的詳細信息，使監察機關即時、同步、全面地監控行政審批的實施過程。此外，視頻監控系統可對全市有關行政審批的主要辦公現場情況進行監控。（2）預警糾錯。系統對審批事項臨近辦理期限的，自動通過手機短信通知實施機關和有關負責人；對超過時限的，自動出示黃牌，生成相關文書，并通過黨政機關電子公文交換系統發送給實施機關和有關負責人，限期辦理；對超過督辦期限仍未辦結的，自動出示紅牌，并發出建議書，督促有關部門追究有關人員行政過錯責任并落實整改。對不予許可、不予受理、補交告知等異常情況，實行重點監察。對違反行政審批規定的其他行為，也可及時發現和糾正。（3）績效評估。依據《行政審批績效評估量化標準》，對各審批部門和崗位的行政效能自動進行打分和考核，對不同部門、同一部門不同時間段的效能進行橫向、縱向比較和綜合評價。評價結果向各級領導和社會公布。（4）信息服務。系統可為群眾、各級領導和監察機關自身提供多種信息服務功能。通過行政審批網，向企業和群眾提供行政審批的有關法律法規和具體辦理要求等信息，提供行政審批事項申請表格集中下載功能，公布效能評估情況，方便群眾辦事和監督。行政審批的實施情況及其他有關信息通過網絡報送市領導和各部門領導參考。

2005年4月17日，行政審批電子監察系統通過國家863計劃驗收及科技成果鑒定。2006年4月28日，中央紀委、國家監察部和國務院信息化工作辦公室在深圳召開了“全國行政審批電子監察系統建設現場會”。①

3．青島市電子監督創新實踐項目

青島市“信息網絡技術在重要行政權力陽光運行及紀檢監察業務工作中的應用研究項目”由青島市紀委監察局會同市電子政務辦公室，于2008年9月聯合向市科技局申請立項。該項目于2010年上半年完成并結項。

該項目主要包括對政府行政權力規范運行監督和紀檢監察機關業務運行兩大部分。外部行政權力業務系統及電子監察系統主要包括：行政審批業務系統及電子監察系統；行政處罰業務系統及電子監察系統；公共資源交易業務系統及電子監察系統（具體又包括：建設工程招投標業務系統及電子監察系統，土地招拍掛業務系統及電子監察系統，政府采購業務系統及電子監察系統，產權交易業務系統及電子監察系統）；公共資金業務及電子監察系統（具體包括：社保基金業務系統及電子監察系統，住房公積金業務及電子監察系統，抗震救災資金電子監察系統，扶貧資金電子監察系統）；擴大內需項目管理及電子監察系統；農村“三資”管理系統；科技計劃管理信息系統；新型農村合作醫療基金監管系統等。

紀檢監察業務運行系統包括：紀檢監察機關內部網絡化辦公平臺；紀檢監察案件管理信息系統；糾風工作網絡系統；數字化宣傳教育系統；紀檢監察案件審理信息化管理系統；紀檢監察信訪信息管理系統；領導干部廉潔從政動態監督系統；行政效能投訴電子網絡系統；領導干部因公出國（境）審批和市級機關公務用車購置審批使用維護動態監督系統。行政審批業務系統是依托于青島市金宏政務內網平臺開發的，將全市101項許可事項納入網上全過程辦理，同時，在企業

①以上有關深圳市行政審批電子監察系統的資料參見：系統簡介，深圳電子監察網（www.dzjc.gov.cn）：http://www.dzjc.gov.cn/default.jsp；閉恩高，電子監察：中國未來廉政建設的新趨勢——深圳市電子監察系統建設紀實，中國公共管理案例中心案例，CCC-08-88，2009年。注冊方面實行了聯合審批，一口受理、網發相關、同步推進、限時辦結；在建設項目聯合審批方面，目前審圖及立項已經實行了聯合辦理，并在網絡上固化運行。審批業務系統已經實現了全市四級聯網。該系統運行模式為“外網受理、內網辦理、外網反饋”，社會公眾通過互聯網提交服務需求，包括各個審批事項的查詢、瀏覽、網上填報提交、辦件查詢和審批相關信息的公告等內容，行政審批服務大廳窗口工作人員直接通過終端連接行政審批內網平臺進行日常行政審批工作。

行政審批電子監察系統，與行政審批業務系統完全獨立，中間通過標準接口進行安全的數據交換。該系統具有實時監控、預警糾錯、信息服務、績效評估四項功能，通過實時抓取關鍵環節數據，對行政審批事項從受理到辦結全過程進行監督，對發現的問題通過發黃牌、紅牌的形式進行預警糾錯。

青島市在項目的研究和實施過程中，做了以下幾方面的重要工作。

第一，對公共權力進行清理、確認和運行流程再造。該市在建設行政權力運行業務系統過程中，始終把權力設置和運行流程再造作為先導工作來抓。例如，在行政審批業務系統和電子監察系統建設中，先后四次大規模集中清理行政職權，將行政許可事項由原來的1263項減至109項，壓縮幅度達91%；非許可審批事項由原來的322項減至116項，減幅達到63.9%，并將保留事項的依據、條件、程序等全部公開。在行政處罰業務系統及電子監察系統建設中，首先組織各相關單位對4379項行政處罰事項的裁量標準進行了細化拆分，同時組織相關部門逐項分析權力運行流程，對原有的流程環節和辦事時限進行了大幅調整和壓縮，辦事流程環節平均減少30%以上，辦事時限壓縮40%以上。

第二，把經過重新設置和流程再造后的行政權力運行業務在網絡上固化下來并做到透明公開行使。

第三，開發了具有人工智能功能的電子監督系統。如土地招拍掛電子監察系統根據土地招拍掛過程中的關鍵環節，設立了11個監察點，重點對土地管理的基本信息及相關審批手續、拍賣活動實施方案、出讓公告的信息、出讓文件內容、競買人資格審查、土地招拍掛現場、成交信息、出讓結果公告、合同的執行、土地出讓金收繳、土地出讓投訴等基本情況實行監督。

與其他地方的電子監督創新實踐相比，青島市的一大特點就是實現了對公共權力領域的廣覆蓋，而這得益于青島市在幾年前就已經著力打造的、全市統一的電子政務平臺。該平臺建設共投入上億資金，縱向延伸到市、區（市）、鄉鎮（街道）、村（社區）四級，橫向聯通到各個部門。

二、電子監督的作用機理和優勢分析

公共權力是發生腐敗的主要領域之一。這就是為什么傳統的腐敗定義都是：濫用公共權力以謀取私利。當然，隨著人類經濟和社會活動的日益發展，和公共權力無關的腐敗行為也不斷增多。這就是說，腐敗行為不僅限于公共權力，腐敗的定義需要擴展。例如，在委托—代理理論看來，腐敗一定是一個委托—代理現象或問題。換言之，如果不存在委托-代理關系，也就不會有腐敗發生。透明國際組織在2000年也把腐敗的定義擴展為：濫用委托權力以謀取私利。新的腐敗定義說明，腐敗行為的主體不僅有行使公共權力的公共官員，任何代理人都有可能腐敗。公共官員只是一種特殊的代理人而已。但是，傳統的腐敗定義以及大量的腐敗案例表明，在公共委托—代理關系中，由于公共委托方缺乏監督的積極性，腐敗更加易發多發。鑒于本研究議題之范圍，本文還是把腐敗限定于公共權力，也就是只涉及公共代理人或公共官員的腐敗。

在治理公共官員腐敗中，如何對公權力進行有效的監督①一直以來就是一個基本的對策。但是，在權力監督中卻存在著一些難以克服的困難，例如監督主體缺乏必要的獨立性、能力和資源不足、信息不對稱等。權力有效監督的三圈框架模型②正是對影響權力監督的三個基本因素的概括。根據這一模型，權力能否得到有效監督，

①當然，監督只是一類手段，激勵是另一類重要的手段。本研究主要針對權力監督。

②權力有效監督的三圈框架由任建明提出，相關研究內容參見：任建明等，建立有效的權力運行監控機制研究報告，2008年國家社科基金項目“構建懲治和預防腐敗體系問題研究”子課題，2010年6月。關鍵取決于權力監督主體，而不是其它。不論是何種權力監督主體①，要能實現對于權力的有效監督，都必須同時具備三個條件，即：獨立、能力和信息。三圈框架見圖1所示。

獨立條件指的是權力監督主體要獨立或至少相對獨立于被監督權力；能力條件是廣義的，包括權力監督主體必須要具備監督所需要的能力和其他各種資源，例如對于行使監督權的充分授權，人力和財力資源等等；信息條件指的是權力監督主體要能夠獲得被監督權力運行的信息或被監督者的行為信息。

顯然，在現實條件下，權力監督主體可能缺乏必要的獨立性，能力不足，沒有足夠的人力資源和財政資源，信息不對稱②無法克服等等。無論是何種條件缺失，都將導致監督無效或失靈。這也就是說，權力監督要有效，上述三個條件必須要同時具備，即只有在圖1中的三因素重疊部分——陰影部分，權力監督才會有效。就我國現行的權力監督體制、機制設置而言，在上述三個條件方面都存在不足，這就是導致我國權力監督難、難監督的基本原因。

大量的創新實踐以及研究者個人的觀察表明，我國的電子監督創新實踐在提升權力監督的實際效果方面確實發揮了明顯的作用。但如何從理論上對此作出解釋呢？權力有效監督的三圈框架模型可以作為一個理論分析框架，然而，我國的電子監督創新實踐具有更為豐富的內涵，還需要運用其它理論框架進行解釋。另一個可資利用的理論框架就是作者曾研究提出的制度預防腐敗理論框架③。和本解釋研究關系密切的主要是該理論框架中的預防制度類型及其預防機理部分。綜合上述兩個理論框架，作者提出下面的分析框架（圖2）：

圖2包括了三個環節，即權力設置、權力執行（或運行）、權力監督。我國的電子監督創新實踐在這三個環節都發揮了重要的作用，這是其能夠在權力有效監督方面發揮作用的機理之所在。

1．權力設置及其電子化

我國的電子監督創新實踐在權力設置環節發揮了重要的作用。具體的體現：對權力進行了精簡和規范；對精簡后保留的權力進行了電子化或信息技術上的固化。這兩種作用對于預防權力腐敗都有相應的效果。

首先，凡是被精簡了的權力，腐敗機會就從根本上消失了。精簡權力的腐敗預防機理最簡單、最直觀。通過精簡權力方式來預防腐敗的效果也最充分、最徹底。其次，凡是被規范了的權力，腐敗的可能性就減少了，或者腐敗的難度就加大了。青島市通過細化行政處罰權的裁量標準就是很典型的例子。權力易于腐敗的原因不只取決于權力的大小，似乎更決定于自由裁量幅度的大小。一項權力可能很大，但如果沒有自由裁量空間，行使者也很難甚至根本不可能腐敗。青島的細化或規范就是對權力自由裁量空間的壓縮。自由裁量空間小了，權力腐敗的可能性就小了。

其次，對保留權力的電子化，即通過電子政務途徑把這些權力固化下來，可以防止權力的隨意膨脹。凡是在計算機網絡上運行權力的清單上沒有的權力，就不可能再增加進來。官僚主義、帕金森定律是權力腐敗的一種重要方式或渠道。對保留權力實施電子化，就杜絕了通過權力膨脹

①權力監督主體主要包括兩大類，即：權力或人民，前者對應于權力監督（亦稱為以權力監督權力），后者則對應于民主監督（亦稱為以權利監督權力）。

②這里的權力監督是一種外部監督設計，這意味著監督者和被監督者之間必然存在著信息不對稱，即對于被監督者的行為信息而言，監督者通常要比被監督者知曉得少。

③有關該理論框架的介紹見任建明、杜治洲《腐敗與反腐敗：理論、模型與方法》第102-113頁，清華大學出版社，2009年。而增加腐敗機會的可能。

在我國電子監督創新實踐的第一個階段，在權力設置方面的作用還不明顯。例如，在金關工程案例中，權力很少有被精簡的情況。主要是把原有權力通過電子化的方式固化下來。而在第二階段，權力被精簡的情況就變得十分普遍，而且幅度還不小。例如，不論是深圳市還是青島市，在行政審批電子監察實踐中，都首先對原有權力進行了大幅度的精簡或合并。青島市在行政處罰權電子監督實踐中，對行政處罰權進行了兩個方面的重要規范：一是對行政處罰權的裁量標準普遍地進行了細化；二是對原有行政處罰權的執行流程環節和辦事時限進行了大幅調整和壓縮。

2．權力執行及其電子化

我國的電子監督創新實踐在權力執行環節發揮了重要的作用。具體的體現：對權力執行或運行流程進行了再造；實現了權力運行過程的電子化。這兩種作用對于預防權力腐敗都有重要的效果。

權力易于腐敗的一個主要原因是權力流程上的不合理，或人為地加入了一些不合理的、繁瑣的環節，借以增大權力行使者尋租的空間。例如，在2001年全國大規模實施行政審批制度改革之前，我國行政審批權力運行流程上的問題是很嚴重的，多部門聯合審批事項流程上的問題就更加突出。審批流程上最常識性的問題是沒有設定審批時限，這意味著行使審批權的部門和人員想拖延多久就拖多久。拖延審批必然催生腐敗動機。在多部門聯合審批的很多事項上，原本多個部門之間并不存在關聯關系，多個部門只需要依據自己執行的法律、法規獨立進行審批就可以了。但在那個時期，由于沒有并行審批這樣的流程規定，任何一個部門都可以援引別的部門先行審批這樣的理由而把行政相對人當皮球踢。而在行政審批制度改革之后，設定時限、并行審批等程序技術被普遍使用。總之，通過流程再造達到權力運行流程上的精簡化、合理化，就意味著腐敗機會的減少和腐敗動機的弱化。

權力運行過程的電子化意味著人和“機器”（對網絡、計算機硬件和軟件等的統稱）共享準確地說，不是共享，而是分享，也就是一種特殊的分權模式，即不是在權力機構之間分權，而是在人和機器之間分權。權力。在一個理想的權力運行過程電子化方案中，人可能只變成了權力運行流程中的一個具體環節上的執行角色，就好像企業生產流水線上一個擰螺帽的工人。這個工人一不可能偷懶，二不可能故意生產不合格產品。因為他或她沒有了自由選擇機會，而只能順應流水線的運行完成自己的崗位工作。一旦惡意生產不合格產品也是很容易追查出來的。人和機器共享權力也帶來這個效應。電子化以后的權力執行者可能只擁有很小的自由裁量空間，甚至完全沒有。他或她必須按照軟件程序的流程或規定去執行權力，一旦超出程序規定，將無法行使權力。可以給人和機器共享權力的預防腐敗機理一個更直觀的描述，即：把權力交給了機器。在大多數情況下，當然只是把部分權力交給了機器。需要指出的是，雖然只是部分的權力轉移，但如果顯著地壓縮了個人手中的權力以及自由裁量空間，其預防腐敗的效果都將發生質的變化。表面上，仍是人在執行權力，但相比與電子化之前，他或她的權力或自由裁量空間都已經減少了很多。權力或權力自由裁量空間的壓縮就都意味著腐敗機會的減少。權力電子化意味著權力運行數據被可靠地記錄下來，這對于有效問責是十分必要的。

無論是金關工程，還是深圳、青島案例，其預防腐敗的效果都充分地體現在權力運行流程再造，特別是權力運行過程的電子化上。青島項目研究報告中頻繁使用的“用無情的電腦管住有情的人腦”、“對權力運行過程的剛性約束”、“全過程留痕功能”反映的都是這種電子化后的效應。

此外，權力執行的電子化還是權力監督電子化的基礎。

3．權力監督及其電子化

作者之所以認為電子監督是中國的首創，或者說中國在這方面處于國際領先水平，主要依據就是中國進行了權力監督電子化方面的創新實踐。電子政務預防腐敗的一些機理和上面討論的權力執行電子化的機理是一樣的。電子政務并非中國的首創，中國在電子政務上也遠沒有達到國際領先的水平。假如我國的電子監督實踐只停留在電子政務層面，就不能說這是我們的首創，也不能說我們處于國際領先水平。

我國的電子監督創新實踐在權力監督環節發揮了重要的作用。具體的作用主要體現在兩個方面：（1）克服了權力監督上的信息不對稱問題；（2）在一定程度上實現了權力監督的人工智能化。這兩種作用對于預防權力腐敗都有重要的效果。

信息不對稱導致監督失靈的機理很簡單。監督機關如果不知道監督對象到底做了什么，當然無法監督。監督者即使知道了被監督對象的行為信息，由于專業知識的局限，信息量過大，實施監督都是一件十分費力和困難的事情。如果能利用類似于人工智能的方式，把監督的關鍵信息提取出來，和已經設定的標準進行比對，并自動生成監督報告或發出監督預警，自然就可大大地解放人力，提高監督的效力和效果。利用人工智能技術實施監督，就相當于雇用了一個精明、高效、能干且不知疲倦的機器人代替人來監督，其可以發揮監督作用的機理是不難理解的。

深圳和青島的創新案例有兩個共同點。第一，和被監督權力同等地共享權力運行的數據和信息。他們的電子監察系統和權力機關的業務系統都共享同一個系統后臺，這意味著他們所擁有的信息和權力機關的權力具體運行信息幾乎是完全對稱的。第二，他們都基于專家的監督經驗、監督知識，或者通過參與式的過程，把權力運行的主要風險點查找出來，并設置風險閾值或風險標準，最后統統編寫進計算機程序。簡單地說，這就是人工智能技術在權力監督中的運用。

權力監督的電子化是我國電子監督創新實踐發展到第二個階段之后才出現的新鮮事物。在第一個階段，還沒有這樣的實踐。在金關工程中，還沒有自覺地使用電子化手段來進行權力運行的監督。

和傳統監督的比較，電子監督有五大優勢。

第一，在一定程度上突破了我國現有監督體制上的局限性。監督機構缺乏獨立性以及對監督機構授權不充分，是我國監督體制的基本特征。在這種監督體制下，要是按照傳統監督，監督機構就很難獲得被監督機構執行權力的信息，結果肯定是監督難和難監督。而在那些已經實施了電子監督的地方，監督機構一下子獲得了幾乎和被監督機構等量的有關權力運行的信息，監督信息不對稱問題得到了較為徹底的克服，使得監督成為了可能。至少權力運行的信息不再只有權力執行者知曉，監督機構也同時知曉。這種通過電子監督創新實踐而對于我國現有監督體制上的局限性的突破意義是十分巨大的。不僅使監督由不大可能變成了較有可能，或許在將來還會由此引發我國的監督體制上的實質性的改革與創新。

第二，使權力監督信息達到了近乎完全對稱的程度。在傳統監督模式下，即使是在實行分權體制的國家，監督信息不對稱問題也仍然是存在的，只是程度較小而已。在我國現行的監督體制下，這種信息不對稱程度則是極其巨大的。而在電子監督新模式下，不僅克服了監督信息不對稱問題，而且幾乎達到了完全對稱的程度。這種信息近乎完全對稱的狀態是只有在電子監督模式下才可實現的，是傳統方式所不可企及的。這是電子監督相比于傳統監督的另一個巨大的優勢或優越性。

第三，實行了人和機器對于權力的分享或分權，顯著地克服了權力壟斷程度。在我國現有的權力體制以及運行機制下，公權力壟斷現象隨處可見——大權力大壟斷，小權力也大壟斷。這就是為什么不只有“一把手”腐敗，一些副職甚至關鍵崗位上的干部的腐敗也相當地驚人的主要原因。而在電子監督模式下，必然是人和機器對于權力的分享，也就是把部分權力交給了機器。權力壟斷程度的降低就意味著腐敗機會和可能性的減小。

第四，人工智能技術在權力監督中的運用極大地提升了監督的專業化和科學化水平，促進了監督能力和監督效果的飛躍。即使不存在監督體制上的局限，監督也都是一個專業性很強且耗時耗力的工作。在專業程度上，監督者往往不如被監督者。要獲得和處理大量的監督信息，也是一項成本高昂的事情。而一旦在電子監督實踐中引入了人工智能技術，情況就將大大改觀。監督者只需要獲取關鍵的監督信息，例如青島、深圳電子監察系統中的監察點、監測點或高風險點信息，且信息的獲取由機器自動完成。此外，如果只憑借個人的專業判斷，即使只是這些關鍵監督信息，也是一件很有挑戰性的工作。但是如果能把大量的個人經驗變成自動分析軟件，情況就大大不同了。在青島和深圳的電子監督實踐中，正是在這方面進行了卓有成效的探索和嘗試。在電子監督創新實踐過程中，傳統上專業能力不怎么強的紀檢監察干部，一下子都變成了專業能手，監督能力得到了顯著提升。當然，監督效力也得到了顯著的促進。

第五，促進了公權力的壓縮和規范。在傳統的監督模式下，也可以對公權力進行壓縮和規范。例如，在行政審批制度改革過程中，各級政府就較大幅度地精簡了審批權力，對于保留下來的審批權力，也通過設立程序性規定等方式進行了規范。當然，在電子監督創新實踐過程中，這項工作也繼續得到了推進。深圳、青島以及其他很多的地方都這么做了。由于青島創新涉及權力領域的廣覆蓋特點，公權力的壓縮和規范不僅在行政審批領域中得到繼續，在行政處罰權、公共資源配置權、公共資金管理權等方面也都得到了實施。公權力的壓縮和規范，就必然減少腐敗的機會。

三、深化電子監督創新實踐的建議

電子監督創新實踐是我國權力監督領域的一個新的增長點或發展點，在全國多個地方的實踐呈現出方興未艾的可喜局面，也實實在在地為我國的權力監督效果的提升發揮了巨大的作用，應當得到更大的發展。

1．在提升電子監督的科學化水平上下功夫，切忌好大喜功和形式主義

如果把電子監督科學化的標準歸結為一點，那就是要看到底在多大程度上促進了監督效果的實現，在多大程度上預防了腐敗的發生。為此，未來的電子監督實踐深化就應當按照前面的分析框架，在那些有效果的方向上著力。這就是要：

（1）在權力設置環節大力壓縮公權力，規范公權力；對保留公權力要實施信息技術上的固化，應當盡量減少甚至杜絕不納入電子監督范圍的公權力的存在或滋生。

（2）在權力執行環節對權力執行流程進行再造，規范運行流程，減少不必要的流程，建立科學、高效的流程；要實現權力運行過程的電子化，應減少甚至嚴禁游離于電子政務系統之外的任何公權力的存在。

（3）在權力監督環節充分利用信息技術的優勢，克服監督信息的不對稱，最簡單的辦法就是電子監督系統和被監督權力的業務系統共享同一個后臺；要在權力監督中大量地使用人工智能技術，把很多人的監督知識、監督經驗轉化成自動監督的軟件。

電子監督的實現是一項成本較高的事情。以青島市為例，全市電子政務網絡平臺的統一工程就投入了上億資金，在電子監督實施中又投入了數千萬元。此外，還有大量的人力資源的投入。對于發達地區政府來說，這都是不小的投入。對于一些不怎么發達或欠發達地方來說，或許是難以負擔的。當然，如果電子監督真是科學地去搞了，產生了實際的效果，那一定是很值得的。照現在的腐敗規模來看，幾個腐敗分子甚至一個腐敗分子個人就可以撈取上億資金，而對國家和人民利益所造成的額外損失就更加驚人。但是，如果是搞形式主義，把電子監督也搞成了政績工程，華而不實，那就是直接的資源浪費，是極不可取的。

2．中央政府應及早介入，推動電子監督實踐試點的完善，適時在全國進行推廣和普及

我國的電子監督創新實踐到目前為止只發展到第二個階段，第二個階段也很難說已經完成。如果長期處于地方政府憑自覺去實踐的狀態，估計也就只能達到這個程度。因此，中央政府應當及早介入，成立全國性的電子監督創新領導小組。任務主要有兩項。一是指導各地的實踐，特別是選擇一些基礎好的地方搞試點，爭取盡快在全國建成一個或幾個電子監督創新實踐的樣板。第二，利用中央政府的權力和資源，在全國推廣和普及電子政務實踐。

電子監督的創新探索和實施是一項成本較高的工作。如果放任地方政府長期各自為政地實踐，一定是一件嚴重缺乏整體效率的事情。中央政府介入之后，可以大大促進地方之間的學習和借鑒，顯著地降低或節省各地獨自探索和實踐的成本。青島市在電子監督創新實踐中，就曾有計劃地選擇全國一些在某個方面最好的地方進行學習，在學習的基礎上再進行創新和實施。既節省了資源，縮短了周期，又提高了水平。但這只是青島一個地方的做法。如果中央政府能夠介入，通過設立電子監督改革試驗點，通過全國性的普及和推廣等方式，節省資源和提高效果兩方面的效益一定更加巨大。

3．深化我國現行監督體制的改革

電子監督創新實踐在一定程度上突破了我國現行監督體制上的局限性，但是，我國現行監督體制上的局限性不會因為電子監督的創新或實施而徹底消失，這些局限性必將成為制約電子監督效果或我國權力監督整體效果提升的瓶頸。因此，一定要不失時機地改革我國現行的權力監督體制。改革的重點主要有三個方面：

一是要使監督機構獲得必要的獨立性。正如權力有效監督三圈框架所展示的那樣，獨立性是權力能否得到有效監督的前提條件或組織保障。

二是要打破監督機構體制上“條塊分割”的局面，整合我國的監督機構。一個可供選擇的方案就是“縱向垂直、橫向合署”。這將為我國監督人員的職業化奠定可靠的基礎。而職業化則是專業化發展的制度基礎。

三是要通過法律、法規或政策，授予監督機構較為充分的監督權力。在監督權力不足的情況下，即使監督機構獲得了被監督者行使公權力的信息，甚至達到了信息對稱的程度，充其量也只能是多了一個知情者，被監督者在作為或不作為時有所顧忌而已。如果監督機構不能對濫用權力的被監督者采取強力行動，不能實施問責，監督的最終效果將難以取得。監督機構獲得必要的獨立性是一個保障，但和授予必要而充分的監督權還不是一回事。我國監督機構還普遍缺乏監督啟動決定權、監督調查權以及問責權。這些權力對于監督機構有效行使監督權，實現監督的最終效果來說，都是不可或缺的。

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責任編輯：陸廣品