科技反腐的理論模型與風險防范

收稿日期： 20111008

基金項目： 中央紀委監察部黨風廉政理論研究專項基金項目（ZJW2010Y02）

作者簡介： 杜治洲（1975），男，湖北黃陂人，博士后，副所長、副教授，主要研究方向為反腐敗與廉政建設。

關鍵詞： 腐敗; 科技反腐; 廉政建設; 理論模型；風險防范

摘要： 科技在反腐敗工作中的應用，可以抑制腐敗動機、減少腐敗機會、打擊腐敗行為。但科技水平存在地區差異，科技反腐本身有其局限與負面影響，并存在過分重視科技應用而忽視制度建設的風險。因此，政府應該通過財政轉移支付制度縮小地區之間的“技術鴻溝”；提升科技在反腐敗工作中的適應性；建立反腐輿情監測系統；在全社會推廣電子貨幣技術，為公民設置信用保障號碼，加強基礎性制度建設的力度。

中圖分類號： D035. 1文獻標志碼： A文章編號： 10012435(2011)06063005

Theoretical Model and Risk Reduction of AntiCorruption by Technology

DU Zhizhou (School of Public Administration， Beihang University， Beijing 100191， China)

Key words: corruption; anticorruption by technology; construction of a clean government; theoretical model; risk reduction

Abstract: Application of technology to anticorruption may restrain the corruption motive， diminish corruption chance， and punish corrupt behavior. However， the technical gap exists between different areas. Anticorruption has its own limits and there is a dangerous trend that technical innovation and technology adoption are more strongly emphasized than institution construction. Therefore， the government should attempt to narrow the “technical divide” by transfer payment， enhance the adaptability of technology in anticorruption， establish an anticorruption public sentiment monitoring system， advance the use of electronic money to the whole populace， set credit security numbers for the citizens and speed up the construction of institutions.

第6期杜治洲： 科技反腐的理論模型與風險防范 安徽師范大學學報(人文社會科學版)2011年第39卷利用科技實現權力制約的大規模實踐源于西方國家的電子政務建設。20世紀90年代前后，西方國家開始了以降低政府成本、提高政府效率、改善公共服務為目標的電子政務建設。如美國克林頓政府的“信息高速公路”計劃（National Information Infrastructure， NII）、加拿大的國家電子政府戰略計劃——“政府在線”（Government Online）、德國的“聯邦在線2005”（Bund Online 2005）和韓國的“面向21世紀的網絡韓國”計劃（Cyber Korea 21）等。盡管這些計劃的主要目標并不是控制腐敗，但是在客觀上使得權力運行透明化、監督便利化和廉價化，在很大程度上減少了腐敗現象，推動了廉潔政府建設的進程。實踐證明，一個國家信息技術及其應用越成熟，反腐敗的效果越好，廉潔度也就越高。2006年至2010年世界經濟論壇推出的網絡就緒度指數排名前十位的國家，有7個或8個也是透明國際清廉指數排名的前十位。網絡就緒指數采用的數據來自公開渠道及企業家問卷調查的結果，問卷調查由世界經濟論壇與全球信息技術報告所包含的國家合作機構網絡（主要的研究機構和商業組織）所共同進行。在科技越來越發達的現代社會，反腐敗機構必須更加重視提升反腐敗的科技含量。

十七屆中央紀委第四次全體會議報告明確指出：“要積極適應形勢和任務的發展變化，堅持從實際出發，不斷推進紀檢監察工作理念思路創新、形式方法創新和機制創新，提高反腐倡廉科學化水平，增強工作前瞻性、針對性和實效性?！辟R國強在全國反腐倡廉建設創新經驗交流會上發表講話，提出要運用科技手段提高反腐倡廉科學化水平。［1］隨著科技的不斷發展和查處腐敗力度的不斷加大，腐敗行為的“技術含量”也在提高，各種高智商、高智能的腐敗手段頻頻出現。［2］為了有效地懲治和預防“技術含量”越來越高的腐敗行為，必須將現代的先進科技運用到反腐敗工作中去。

一、 科技反腐的功能與模型

現代信息通信技術、網絡技術等在反腐敗工作中的運用，使得反腐敗邊際成本遞減，這是科技反腐的核心特點之一。科技反腐的另一個核心特點就是改善了公共權力（或委托權力）行使者與監督者之間信息不對稱的狀況。信息（包括公共權力行使者的自然信息、信用信息和公共倫理信息）的公開和透明，為權力監督提供了依據和前提。下面結合制度預防理論構建科技反腐模型，以闡釋科技反腐的作用機理（圖1）。制度預防理論由清華大學廉政與治理研究中心始創，其核心觀點是：腐敗動機和腐敗機會的結合導致腐敗行為的產生，教育主要功能是弱化或抑制腐敗動機，預防主要著眼于減少腐敗機會，懲治的主要目標是打擊腐敗行為。科技反腐的作用體現在三個方面：第一，通過形式新穎的、有效的廉政教育宣傳弱化公共權力行使者的腐敗動機；第二，通過信息公開、約束剛性化等方式提高制度的執行力和有效性，從而減少腐敗機會；第三，通過網絡反腐提高腐敗行為的發現概率和懲處概率，直接打擊腐敗行為，形成巨大的威懾力。事實上，科技手段在預防和懲治腐敗的同時，也能在一定程度上抑制腐敗動機。

圖1清華大學科技反腐模型

1．在廉政教育方面，科技手段可以抑制腐敗動機

腐敗行為的產生有兩個前提條件：一是存在腐敗動機；二是存在腐敗機會。由于人的自利性的特點，腐敗的動機比較難以克服。但是一旦社會上形成了廉潔誠信的氛圍，腐敗的動機就能在一定程度上得到抑制。在廉政教育方面，科技反腐具有兩個方面作用。一是廉政機構通過網頁對一些腐敗案例的剖析，發揮警示和教育的功能。［3］這會對潛在的腐敗分子形成巨大的震懾，對普通公眾也會產生警示效應，從而弱化腐敗動機；二是開展一些形式多樣的廉政文化教育活動，宣傳廉潔理念、傳播廉潔知識。

2．在腐敗預防方面，科技手段可以減少腐敗機會

第一，信息通信技術和網絡技術改變了政府運行結構，壓縮了公職人員不合理的自由裁量權，減少了腐敗發生的空間和機會。［4］如行政審批電子監察系統的應用，避免了傳統審批方式中行政審批結果受到審批者的知識水平、個人喜好和社會關系等因素的影響，從而壓縮了公職人員的自由裁量權，規范了公職人員行使權力的行為，提高了權力運行的科學性。

第二，信息技術的應用，可以實現公共信息的透明公開，從而達到“陽光”制約腐敗的效果。信息公開是信息技術的重要功能之一，特別是網絡技術的產生和發展，使這種公開性的特征顯得尤其突出。腐敗滋生的一個重要原因，就是信息不對稱，權力的行使缺少公開性和透明度，腐敗機會大量存在，從而導致大量的暗箱操作和權錢交易。因此，信息技術的應用可以改變現行權力運行的方式，使公共部門的職權、程序、辦事過程、辦事結果、監督方式等均為公眾所知，減少腐敗的機會，有利于從源頭上預防腐敗。

第三，科技在社會領域的普遍應用也可以減少腐敗機會。在我國目前的貨幣流通中，電子貨幣流通還不足20%，現金流通量超過80%，大量的現金流通致使貪污賄賂、權錢交易等腐敗行為難以留下痕跡，從而為腐敗的滋生提供沃土。全面推行電子貨幣技術，建立嚴密的金融監控系統，推行職務消費電子貨幣化，對大額資金進行監控，有利于有效掌握資金流向，及時發現違法犯罪行為，也為反洗錢提供了技術保障。［5］西方發達國家往往將金融實名制、公民納稅、家庭財產申報等制度與信息技術相結合，實行全國聯網，使每一個公職人員的銀行存款狀況、納稅情況、家庭財產狀況都非常清楚，便于專門機關的監督，因而也在很大程度上減少了腐敗發生的可能。［6］

第四，科技的應用有利于形成預警機制，將預防腐敗關口前移。如“網絡廉情預警”系統，就是通過設置精確的數值表現和預警指標，廣泛地收集各方面信息，進行匯總、綜合、分析和反饋，建立測評預警信息網和信息資料庫，從而提高反腐敗工作的前瞻性、預警性。再比如，腐敗黑名單制度的建立也在一定程度上發揮了預警的功能，降低了腐敗發生的風險。最高人民檢察院正在試圖通過技術手段，將全國檢察機關查處的個人和單位構成行賄犯罪的有關事實進行匯總，建立統一的行賄黑名單記錄。這些都表明，治理腐敗不再是一次性打擊，而是建立長效防腐機制，［7］在此過程中技術的作用不可低估。

3．在懲治腐敗方面，科技手段的應用可以提升打擊腐敗行為的有效性

具體而言，主要是反腐敗機構和社會公眾兩類群體使用技術手段打擊腐敗行為。

一是紀檢監察機關、檢察機關使用新的高科技手段以調查腐敗線索。我國法律只賦予國家安全機關和公安機關可以行使技術偵查權，但是對于極少數重大經濟犯罪案件主要是貪污賄賂案件和重大的經濟犯罪嫌疑分子必須使用技術偵查手段的，經過嚴格審批手續后，在公安機關協助下，檢察機關可以使用包括監聽監錄、衛星定位、密搜密取、郵件檢查等在內的科技手段。

二是網絡監督發揮著懲治腐敗的重要功能。近年來，我國網民數量迅猛增長，截至2011年6月，網民總數達到4.85億，位居世界第一，互聯網普及率攀升至36.2%，［8］超過世界平均水平。越來越多的民眾通過官方的網絡舉報中心檢舉揭發腐敗行為，越來越多的網民通過網上發帖或參與討論等方式揭露腐敗線索，許多案件的成功查處與網民的積極參與分不開。2004—2007年間每年網絡反腐事件（僅指經過證實的，非虛假信息或誹謗事件）不超過3起，而2008年猛增到12起，是2007年的4倍，這強有力地證明了2008年是“網絡反腐年”的說法。2008年至今，每年網絡反腐事件都在10起以上，而2010年尤其突出，比2009年的15起增加了73.3%，達到了26起（圖2）。［9］

綜上所述，科技在反腐倡廉工作中具有全方位的功能，貫穿于反腐倡廉的全過程，滲透到教育、預防和懲治三個重要環節，對于抑制腐敗動機、減少腐敗機會和打擊腐敗行為都具有極其重要的作用。

圖2歷年網絡反腐事件數量對比

二、科技反腐存在的問題與風險

當前，西方國家面臨的問題已不再是應不應該推行科技反腐、如何推進科技反腐，而是在提升科技反腐效果的同時如何避免科技反腐造成的負面影響。例如：電子政務有利于打擊腐敗，但是也可能沒有效果，甚至提供了新的腐敗機會。［10］政府信息化改革也可能會轉移腐敗官員們的機會，比如將腐敗機會從不具備電腦技能的人轉移到具備電腦技術的人，或改變賄賂發生的時間或類型。［11］而當前我國的科技反腐同時面臨著兩大任務：一是大力發展和推廣科技反腐；二是防止科技反腐造成的不良影響。因此，任務更艱巨、更復雜。但是從全國的形勢來看，中央政府和地方政府對于利用科技實現權力制約、控制腐敗顯示出非常高的積極性，類似的創新活動不斷涌現。除了財產申報制度、金融實名及信息共享等制度存在較大的阻力，不大可能在短期內推行以外，其它的科技反腐活動如政府信息公開、官民互動等在不斷向更大范圍推廣。因此，現階段我們一方面要從技術創新和制度創新上創造條件、破除阻力，為建立財產申報等重要制度奠定基礎，另一方面也更現實可行的是克服科技反腐的不足，防范科技反腐的潛在風險。

就我國目前的情況來看，科技反腐存在以下幾個方面的問題和風險：

1．科技發展不平衡導致科技反腐的不平衡

由于地區經濟社會發展水平的差異，發達地區和欠發達地區之間存在著“數字鴻溝”或“科技鴻溝”，科技反腐手段在不同地區應用的廣度和深度不均衡。例如當前網民的城鄉分布非常不平衡，截至2010年底，農村網民規模達到1.25億，但僅占整體網民的27.3%，城鎮網民占比72.7%，［12］。這種狀況很可能會擴大不同地區反腐倡廉工作的差距。

2．科技反腐有其局限與弊端

盡管通過網絡揭露腐敗分子越來越受到網民的追捧，反腐敗機構也越來越重視網絡反腐輿情的收集和研判，但是網絡反腐也存在一定的局限和難以避免的負面作用：一是網絡反腐揭露出來的腐敗分子級別大多較低。副部級以上只有2例這兩例中有因寶馬撞人引出的“韓桂芝案”，另外一例還很特殊，實際上起因不是網民的揭發，而是涉案人“自討的”：國家食品藥品監督管理局原副局長張敬禮指派其秘書在網上發布藥監局內部的信息，指責國家藥監局高層涉嫌任人唯親，而在此事件的調查過程中，張敬禮的腐敗行為才被查出來。，約占2%，副廳級和正廳級占21%，而處級及以下則占77%。當然這與公職人員的職級結構本身有一定的關系，但是，總的來看網絡反腐發揮作用的空間主要還是公共部門的中下層，對于高層發揮的監督作用比較小。二是西部地區與中部和東部地區相比差別比較大，中部和東部的案例共占83.3%，西部所占比例為16.7%。這可能與經濟發展水平、網絡基礎設施、網民的普及率的地區差別有一定的關系。三是虛假信息和誹謗信息造成了較大的負面影響。就網絡反腐涉及人數來看，虛假信息與真實信息涉及官員數量之比為1:6，這說明網絡反腐中虛假信息相當嚴重。［13］

3．科技手段在反腐倡廉中的應用可能被泛化

許多地方政府在反腐敗工作的方方面面都追求引入先進科技，例如有些地方給公務用車安裝GPS定位系統，以防止公車私用，但是收效甚微，因為用車者可以通過拔掉電源等方式避免跟蹤。再比如某區紀委發文，要求鄉鎮、街道和區級各部門電腦須裝廉政屏保和壁紙，副科職以上領導干部的家用電腦也要安裝。其實這也是收效甚微的做法。

4．廉政教育可能產生一定的負面影響

腐敗案例的廣泛流傳，會對潛在的腐敗分子形成較大的震懾，但是宣傳面的擴大也可能讓更多的人了解腐敗的細節和“技巧”，最終導致“揭露一小撮，教會一大片”。因此，在剖析腐敗案例的過程中，不能詳細描述腐敗分子作案的具體情節，只須突出其腐敗的前因后果，這樣才能有效發揮宣傳的教育警示功能，而避免“培訓”出新的腐敗分子。

5．科技反腐存在重視科技創新忽視制度建設的風險

腐敗最重要的根源莫過于權力的過分集中和權力制約的低效，因此，治理腐敗的治本之策還是進行體制、機制的創新，有效地分散過于集中的權力，加強對權力的有效監督和制約。反腐倡廉工作有必要借助現代科技的力量，但是，如果只專注于更多、更新的科技手段的應用，而不注重制度建設和制度創新，反腐敗事業就可能停滯，甚至倒退。

三、防范科技反腐風險的建議

1．加強科技的均等化投入，盡可能縮小技術鴻溝

經濟發展和基礎設施建設的水平不同，導致各地科技反腐的廣度和深度各異，有可能擴大不同地區廉政建設的差距。政府應該通過財政轉移支付制度，在科技投入方面適當向落后地區傾斜，盡可能縮小科技反腐在地區之間的硬件差異，從而推動科技反腐協調、健康發展。

2．重視研究科技在反腐敗工作中的適應性，選擇合適的科技作為反腐敗的手段，增強科技在反腐敗工作中的實用性、可操作性和有效性

現代科技不斷發展，高新科技層出不窮，因此，需要鑒別哪些是可以用于反腐敗工作的，哪些是不合適的。鑒于此，需要建立一套評價指標體系，用以評估某項技術在反腐敗工作中的適應性。這樣就可以在將某一項技術應用于反腐工作之前，對其進行綜合評估，從而避免盲目采納新技術。

3．建立反腐輿情監測系統，盡可能減少虛假信息及其負面影響

這方面，正義網輿情監測系統就值得嘗試。面對海量的網絡反腐輿情信息，反腐敗機構很難進行人工識別。然而建立一個反腐輿情監測系統，通過技術手段實時監測搜集整理互聯網信息中關于反腐敗的焦點、言論、動向和趨勢進行分析，就可以快速發現與處理有較大影響的重要事件，從正面引導輿論和宣傳。

4．在全社會范圍內推廣基礎技術的應用

一方面，在全社會全面推廣電子貨幣技術，限制現金的使用范圍和額度，嚴格監控大額資金流。另一方面，為公民設置信用保障號碼，將公民的自然信息、教育背景、工作經歷、納稅、投保、個人金融交易信用狀況、犯罪記錄等信息集中一起，［14］有利于及時發現和防止腐敗的發生。

5．制度創新與科技創新并重

在反腐敗工作中，應該讓制度與科技雙管齊下，相互配合，相得益彰。這樣，既能提高制度的科學性和執行力，又能克服科技在反腐敗中的局限，讓科技在更高的層面上、更好的環境中為反腐敗工作服務。因此，在合理利用科技手段的同時，要盡快完善相關基礎性制度建設。加強決策權、執行權和監督權之間的制約與協調，推行紀檢監察機構的垂直化管理改革，拓寬群眾參與反腐倡廉工作的渠道，制定《舉報法》。只有將這些基礎性制度建設好了，才能更好地發揮科技的反腐功能，從而實現科技與制度相得益彰的良性循環。

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責任編輯：陸廣品