農村社區管理體制:在變遷中重建

摘要：新中國成立后，我國農村社區管理體制經歷了公社制、村民自治兩次大的歷史變遷。當前內外力量變化推動農村社區形態及性質變遷，使社區管理體制再次處于變革的十字路口。多元主體參與是我國農村社區管理體制的基本演進方向，當前實踐中的社區管理體制創新為社區管理體制的重建提供了直接的經驗借鑒。在新的歷史時期，需要從基本理念、組織結構、運行機制及模式四個方面入手重建農村社區管理體制，也為農村基層治理的優化注入活力。

關鍵詞：農村社區；管理體制；變遷；重建

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1003－854X(2011)05－0014－07

自新中國成立以來，為加強對基層社會的有序治理。國家在農村地區先后建立起人民公社管理體制、村民自治管理體制兩種農村社區管理體制。無可置疑的是。這兩種農村社區管理體制對推動農村基層社會穩定發展起到了重要的歷史作用。然而，近幾年來，在內外力量的作用下，農村的形態結構開始發生明顯的變化。同時，在新的歷史時期，國家的宏觀政策目標也在發生系列性的調整，政府的職能正在發生轉變，即從管理型政府向服務型政府轉型。這一系列的變化都對新時期的農村社區管理提出了新的要求。的確，在現代化進程中，農村社會所發生的一系列結構性變遷已經對傳統社區管理體制產生了重大沖擊，在農村基層治理中，當前農村社區管理體制已經處于再次轉型的邊緣。我國農村社區管理體制的演進邏輯及趨勢如何，當前我國農村社區管理體制又應該如何重建，是學界亟須回答的問題。

一、社區管理體制的形成與演進軌跡

社區管理體制是一個歷史性范疇。關于社區管理體制的概念。有學者指出，“社區管理體制是指社區管理機構為了實現一定的社區發展目標和社區工作規劃。根據一定歷史階段的國家意志和管理原則實施管理的組織體系及運轉模式，它要以社區管理的基本內容為基礎，與社區外在環境和社區發展的方向相適應，是社區管理實施的組織結構、權能權限劃分和管理方式、工作方法的總和。”大體上，社區管理體制被學界界定為組織結構、權限配置、管理方式等諸多內容的總和。筆者認為，社區管理體制是闡釋社區管理理念、落實社區管理內容、實現社區管理目標的基本架構，其組織架構性特征更為明顯，它是管理主體為實現對社區的有序管理所形成的健全組織架構及由組織架構所反映出的權力特征及管理性質。因此，筆者在此所探討的社區管理體制強調的是社區管理的組織架構及由此所反映出來的基本性質。

我國農村社區管理體制的產生與運行經歷了一個歷史演進過程。我國歷史上，民國前國家對基層社會的控制力是相當有限的，較長時間是“王權止于縣政”。歷經幾千年的歷史發展，直到新中國成立后，國家才真正建立起由行政權力延伸所形成的農村社區管理體制，它以外在強制力量建構起了控制基層社會的體制基礎。1958年8月，為加快農村經濟發展，維護基層社會穩定，形成國家工業化發展有利的經濟基礎，國家出臺了《關于在農村建立人民公社問題的決議》，在前期農業合作化的基礎上，在農村地區建立起了“三級所有、隊為基礎”的農村社區管理體制。其中“三級所有”指的是人民公社、生產大隊、生產隊三級體制，“隊為基礎”是指生產隊是人民公社最基本的核算單位。人民公社管理體制是以權力高度集中、絕對服從為特征的科層制管理體制，黨組織通過對稀缺資源的高度占有實現對農村基層社會的高度控制，并以此建立起有效的政治動員機制。國家通過對資源的控制為社會的各個領域提供了一套系統運作的目標、機制、規則和價值評價標準。在以生存發展為基礎的計劃經濟年代，這種社區管理體制模式曾一度成為國家政權實現統一指揮、統一口號、集體行動的重要保障。然而，這種管理體制是建立在國家對稀缺資源的占有及廣大農民對黨的熱愛和共產主義事業的執著追求基礎之上的，這種管理體制所帶來的一體化、平均主義、效率低下、身份制的制度結構都為其自身解體埋下了伏筆。首先，過分強調“一刀切”，制約了農民的自主性和鄉村發展的多樣性。其次，實行黨的“一元化”領導，容易導致干群身份的固定化和體制化。到了20世紀70年代末期，人民公社管理體制僵化、守舊的弊端日益暴露出來，農村基層治理效率日趨下降，現實的生存需求迫使廣大農民群眾在實踐中不斷探索，推動著農村經濟體制的微觀變革，并最終促使公社管理體制走向終結。

1980年第一個村民委員會在廣西宜州市合寨村誕生，并以燎原之勢在各地推廣。1983年10月中共中央、國務院發出《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，強調要在建鄉的過程中設立村民委員會。1987年《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》出臺，標志著“鄉政村治”管理體制的正式建立，自此以來的較長時間內，村民自治成為鄉村治理的實質主體。新的管理體制試圖在賦予廣大農民一定自主管理權的同時，通過外部行政權力的適度干預保障國家政權對鄉村社會的有效控制。鄉村社會的組織結構及其治理層次和行政距離，體現于“村民小組—村民委員會一鄉、鎮人民政府”三級管理體制，而在鄉與村之間還存在著片區、管理區或辦事處的地方，又實行“村民小組一村民委員會—管理區一鄉、鎮人民政府”虛四級管理體制。“鄉政村治”管理體制實際上是基于農村社會形勢變化所采取的管理模式的轉換，它使農村基層社會逐步形成國家政權與鄉村社區共治的局面，賦予了鄉村社會一定程度的自主性。在總體壓力型體制的運作過程中，國家是通過行政命令的方式逐級下達目標、計劃和任務的，而鄉鎮政府在國家政權體系中居于基礎和末梢地位，這樣就形成了所謂“上面千條線，下面一根針”的局面。由此所產生的“鄉政村治”管理格局也逐步發生扭曲，鄉村社會自主性空間被嚴重擠壓，鄉村治理呈現內在緊張。21世紀初，稅費改革開啟了我國鄉村治理體制的新一輪改革。然而稅費改革也同時產生了一系列的后遺癥，“鄉政村治”中的關系尚未理順。鄉級政府職能轉變不盡人意，鄉鎮政府財政短缺。村級組織渙散，農民的公共服務需求未得到充分滿足。與此同時，自新世紀開始，“我國已進入經濟社會快速發展和改革攻堅的關鍵階段，農村社會正處于從半封閉向全面開放、從自然經濟向市場經濟等深刻的社會變遷和轉型之中。隨著農村社會轉型步伐不斷加快，農民就業方式、經營方式和思想觀念、生活方式發生了深刻變化，獨立性、選擇性、多變性、差異性日益增強。”因此，“鄉政村治”下的農村基層社會在轉型期處于快速的變遷過程中，農村基層管理體制的運行受到沖擊。

透過農村基層管理體制的建構及發展歷程可以發現，最初管理體制的制度設計是國家單方意愿的選擇，目的在于保障基層社會穩定并形成農業支持工業，工業優先發展的現代化道路。然而，這種管理體制是以國家強行打造的社區形態為基礎的，而這種社區具有法國社會學家涂爾干所提出的“機械性團結”特征，是一種具有“蜂窩結構”的強制性社會整合。從表面看來，通過權力打造的大社區雖然具有超級的穩定性，但實際上具有明顯的脆弱性，因為權力自上而下的體制性嵌入依靠的是廣大社員的獻身熱情，但低效的產出及剛性的社區體制束縛最終必將使社員的熱情消耗殆盡。隨著農村經濟社會結構的微觀變革，單純依靠國家的強制力量已經無法適應經濟社會的結構性變遷，國家及社區雙方力量共存下的“鄉政村治”體制成為新時期的社區管理體制選擇。總體上來看，公社體制的解體及“鄉政村治”體制的建立是在現代化進程中展開的，現代化是經濟、社會、政治、文化全面現代化的過程，而民主政治是現代性在政治領域的展開。在我國現代化進程中，農村經濟社會結構已經開始發生微觀變化，并開始產生出各類新興社會力量，隨著社會的不斷發展，這種分化趨勢也更加明顯。民主政治以理性溝通的手段保持了多元價值群體的和平共處，并以最低限度使用壓迫性的政治權力、最大限度地依賴于公眾的同意以及堅持個體具有平等的政治權利，為公民在社會經濟等領域內的沖突提供和平解決的手段，從而實現民族國家范圍內差異群體的整合以及社會秩序的有效建構。“鄉政村治”管理體制的運行與發展已經在探索將由社會分化所產生的多類主體力量納入其軌道內，民主治理特征日益凸顯出來。在經濟社會發展的推動下，社會分化將更為明顯，社會利益結構將更加復雜化，將多元主體納入新的治理制度框架是民主政治發展的現實要求。多元主體參與的治理機制也將成為農村社區管理體制演進的重要方向。

二、社區的嬗變及其對現有管理體制的沖擊

社區是社會管理的基本單元，也是社區管理體制建構的基礎。農村社區管理體制的建構與運行是基于農村特定社區形態的理性選擇，它在保證國家政權穩固的前提下，融匯社區多方認同。然而，作為基本社會單元的農村社區之內涵與形態是處在不斷發展變化中的。1887年，滕尼斯在《共同體與社會》一書中認為，“社區”是基于一定的地域邊界、責任邊界，具有共同的紐帶聯系和社會認同感、歸屬感的社會生活共同體。在我國傳統的鄉村社會。農民的流動性很小，超出家庭的公共事務大都與地緣有關，村莊因此成為一個重要的基本認同單位。它類似于滕尼斯所說的封閉性社會生活共同體，其中的各種社會關系及宗族、禮教文化約束著每個人的行為，成為維系社區存在的重要紐帶，形成以家族和鄉紳為主導、血緣及宗法為基礎的社區管理機制。隨著社會的發展進步，傳統意義上的社區已經逐步消失。建國后，“國家權力幾乎壟斷了全部社會資源，國家對社會的湮沒，形成了國家權力無所不及與社會成員對權力高度依附為基本特征的‘國家全能主義’社會結構，國家通過政治的、行政的、強制性手段對原有的社會結構體系進行了重組。”在國家權力向農村社會腹地延伸的過程中，傳統的以宗族、血緣關系為基礎的社會共同體逐步瓦解。國家力圖通過行政手段打造“政、經、社”高度合一的人民公社大社區，以支持國家工業化發展，又保持農村基層社會的超級穩定性。這種社區具有國家政權控制下的封閉性與同質性。

20世紀70年代末期。隨著農村經濟體制的變革，在內外力量的作用下，農村的蜂窩狀社區形態開始發生變化。與人民公社相比較而言，“鄉政村治”時期的農村社區具有固定的行政地域邊界、人員邊界、經濟邊界、產權邊界。社區內的廣大農民以土地產權集體所有為基礎實現自我治理，村民的自主性、自由性得到較大的擴展，政府對社區也不再強制命令。而是監督與指導。“鄉政村治”時期的農村社區既是村民自我治理的公共空間，也是國家實施行政管理的基本社會單元。隨著市場經濟的發展。農村經濟及社會結構開始發生明顯的分化。與傳統農村社區相比，當代中國農村社區已不再是孤立存在的自然狀態，它已成為各種利益關系的交匯點、社會問題的聚匯處和矛盾沖突的引發地。市場經濟和公民社會興起之后，鄉村社區的邊界日益開放，中國的鄉村社區也面臨著新的轉型。近幾年來，隨著農村市場及社會力量的逐步崛起，農村社區形態結構已經發生了明顯的歷史性變遷。從社區的邊界來看，社區的封閉性逐漸被打破，傳統的行政村界在土地流轉、社會交往加快的趨勢下日益變得模糊不清。從社區的經濟結構來看，在市場經濟的推動下，農村社會經濟結構日益分化，出現了個體經濟、私營經濟、股份合作經濟、集體經濟等多元性質經濟并存的局面。從社區的組織結構來看，在市場經濟及鄉村社會內應力的推動下，當前農村社區內部已經出現了村集體經濟組織、私營企業、股份制經濟組織、經濟協會(合作社)、各類民間組織、駐村單位等各類組織形式并存的局面。從社區的成員構成上來看，當前社區容納了原村民、外來人、臨時打工者、退休返鄉者等各類成員。

隨著社會經濟的發展，社區變得更加開放，傳統同質性和封閉性的社區或共同體會不可避免地出現分化和異質化進而解體。當前，農村社區已經逐漸演變為以下幾種類型：具有“城市居民小區”特征的農村居民區：以鄉鎮、街為中心形成的“農村居民大社區”；城郊地區融合互動而形成的“城鄉融合型居民區”；基于市場及社會力量共同推動形成的現代開放性“多功能農村聚居區”；以傳統行政村落為基礎的“建制村農村社區”，等等。這些新型農村聚居區雖然規模、形態各異，有的與原來的行政村落相吻合，有的具有超大規模，但它們都已經超越了傳統農村生產共同體形態，存在共同生活需求是這些新型社區的基本特征。這是現代化發展中的社會主義新型農村社區，是社區居民的社會生活共同體。現代農村社區已經成為具有多主體、多身份成員的現代社會生活共同體，它以工業化、市場化為背景，存在著多類型經濟和社會組織形式，突破了傳統的單一集體經濟組織結構，其組成單位和成員雖然具有交叉性和復雜性，但共同的生活及公共需求是新型共同體的基本特征。

傳統的農村基層政府是以統治為特征的政府，主要體現在政府對經濟、社會、文化的全面管理上，政府的權力滲透到了社會的每一個角落。甚至直達私人領域。現代農村社區形態的生成對傳統管理體制產生了較大的沖擊。在社區成員身份復雜和利益分化的條件下，如何使各種聲音得到有效反映，各種利益主體在互動、協商中達成共識，以消除社會沖突、維護社會穩定，是當前亟待解決的問題。如何培育社區歸屬感和社區意識，使社區成員共同參與社區公共事務更是一大難題。另外，建立服務型政府、效率型政府，僅靠政府自身的力量難以實現，在對現代農村社區的有效管理中，也需要形成政府與社會的互動合作機制，形成多主體共同參與下的社區治理。

三、實踐中的探索創新及其內在價值

馬克思主義認為，經濟基礎的變化發展決定著上層建筑的變化發展，經濟基礎的根本質變決定全部上層建筑必然或遲或快地發生根本質變，經濟基礎的部分質變也決定上層建筑要發生部分質變。在現代化發展中，“一個正在進行現代化的制度還必須具有將現代化造就的社會勢力吸收進該體制中來的能力”。面對農村基層管理體制受到的沖擊。各地區基于自身情況在實踐中探索形成了以下幾類農村社區管理體制模式：

(一)民間組織型社區管理體制模式。這種社區管理體制模式是在原有村莊社區邊界范圍內，積極培育以“五老人員”為主體的民間志愿者協會等民間組織，在志愿者協會下設各類服務管理組織，形成“兩委”領導下的社區志愿者組織管理體制。以社區內部民間力量實現對社區的管理與服務。如江西省的“一會五站”模式。

(二)微觀功能組織再造型社區管理體制模式。這種社區管理體制模式，按照地域相近、產業趨同、利益共享、規模適度、群眾自愿的原則成立農村社區，通過形成“村委會—社區理事會—互助組”自上而下的社區內部微觀組織結構。建立起社區管理的組織體制基礎。同時，以不同產業組織為基礎建立黨組織系統，通過黨員中心戶的吸納作用將村民個體利益與組織利益緊密聯系起來，以黨組織及黨員對社區自治組織及居民的吸納與帶動進一步確立黨的領導地位。如湖北楊林橋社區管理體制模式。

(三)產業黨組織型社區管理體制模式。這種社區管理體制模式在突破原有行政村范圍基礎上組建大社區，引導村民轉變以家族為圈、以村莊為界的傳統觀念，按照行業、產業、群體設置不同的黨支部，把社區黨員全部納入各協會、合作組織黨支部，在黨員人數50人以上的社區設立黨總支，形成以社區黨總支為主體、產業協會黨支部為骨干、專業黨小組為基礎的新型黨組織體系，建立由社區黨總支統一領導、以社區居民委員會為管理主體、以居民小區為基礎、廣大居民參與的農村社區管理體制。同時實行大社區內的“直推直選”、“共推共選”，實現更大范圍內的民主選舉。社區居委會既是社區成員自我管理的平臺，也是政府管理與服務下鄉的承接載體。如山東莒南縣大莊制管理體制模式。

(四)政府、社區互動型社區管理體制模式。這種社區管理體制模式是實行村級黨組織、村民委員會、農村社區服務中心“三位一體”管理。新型農村社區(因農民拆遷安置形成的集中居住點)建立社區管理委員會，由村黨組織牽頭，村委會、社區服務中心、群團組織、社會組織、駐區單位參與管理社區，溝通、研究、協調社區管理中的重要問題。社區下設專業管理隊伍和專業服務站，形成健全的服務及管理體系，政府管理與服務通過管理及服務站延伸進社區內部，從而實現政府管理服務與社區管理服務的有效對接。如江蘇太倉市的農村社區管理體制模式。

(五)城鄉融合型社區管理體制模式。這種社區管理體制模式旨在實現城鄉社區一體化管理，將“市－鎮(街道)－工作片(社區)－村”四級管理，轉變為“市－社區”二級管理(城市社區)，或者變成“市－鎮－社區”三級管理(農村社區)。形成城鄉一體化社會管理體制。一體化的管理服務及居民身份的平等化消除了城鄉居民的身份差異及利益享有和權益保障差異，實現了城鄉社會的有機整合與融合。如浙江義烏的城鄉社區一體化管理體制模式。

(六)政府、社區、社會互動型社區管理體制模式。這種社區管理體制模式以建制村為單位，緊緊依托村黨組織和村民自治組織，建立由黨員干部、致富能人和專業經濟協會負責人，以及熱心社會公益事業且在群眾中有威望的老模范、老干部、老教師等組成的農村社區建設工作委員會，下設社區服務中心和政府公共服務體系、志愿者服務體系、專業經濟協會服務體系等三大服務體系，形成以“村級黨委－社區黨支部－行業黨小組”為主的黨群組織網絡，積極發揮社區各類人才、民間組織、企事業單位的作用，形成以黨領導下的政府公共管理服務為支撐、村莊自我管理與服務為補充、社會互助的社區管理機制。如四川永川社區管理體制模式。

(七)村、企共生型社區管理體制模式。這種社區管理體制模式依靠成規模的村集體經濟，形成村民委員會、村辦企業(企業集團)、社區服務(管理)組織“一套班子、三塊牌子、交叉任職”的模式，實現社區自治管理、社區行政管理、社區建設(服務)職能、企業經營管理的有機統一，社區黨組織是社區管理的堅強領導，從社區企業衍生出的各類管理服務組織是社區管理的主體。如山東膠南北高家莊社區管理體制模式。

從總體上看，這些探索是將新的社會力量納入體制化軌道，形成多元主體協調互動基礎上的共同治理。雖然各地探索出的社區管理體制模式及運行機制有所不同，但筆者認為，這些社區管理體制模式至少具有以下幾個方面的價值。首先，實現了對社區利益主體的整合，有利于在利益多元化的基礎上形成共識，以便化解農村基層沖突和矛盾，維護基層社會穩定。其次，實現了農村社會自我治理能力的提升。通過培育民間力量，積極引導社區經濟、社會組織和駐村單位投入農村自我管理，不僅維護了利益主體的自身利益，更形成了現代社區的自我治理自組織網絡體系，提升了新型社區的自我治理能力。再次，實現了社區參與機制及參與手段的擴展。新的社區管理體制將各類社區主體納入社區管理當中，通過制度化與非制度化相結合的方式實現共同協商，形成社區共識，使社區治理更加富于民主性與開放性。繼而，社區內各種利益主體能在互動及溝通中形成彼此信任，在交往中形成互惠機制。在共同參與中形成社區意識。最后，實現了政府與社會之間的初步合作。多元主體參與的社區管理體制既保證了社區主體的自我管理，又便于政府履行自身職責，同時還積極調動了社會力量的參與，形成了多元主體的共管機制。這與現代治理發展的基本趨勢是相吻合的。

四、社區管理體制的重建與超越

美國政治學家亨廷頓在分析第三世界國家政治現代化時曾指出，“農村的作用是個變數：它不是穩定的根源，就是革命的根源。對于政治體制來說，城市內的反對派令人頭痛但不致命。農村的反抗派才是致命的。得農村者得天下。……如果農民默許并認同現存制度，他們就為該制度提供了一個穩定的基礎。”這一分析告訴我們，在現代化進程中，建構尊重民意、維護民權、獲取農民認同的基本制度才是獲取政治合法性、維護政權穩定的重要基礎。當前我國農村社會正處于轉型期，農村經濟社會結構分化日益加快，農村社區形態及社區性質都發生了變化，由此所產生的問題是原有體制難以解決的。由經濟社會發展所推動的各類新型社會力量主體不僅成為社區的新成員，同時也逐步成為社區管理的重要參與者。如民間組織就已經開始發揮“孕育社區公共精神，培養社區整合的觀念基礎；培養社區信任，夯實社區整合的關系基礎；化解社區沖突，鞏固社區整合的社會基礎；推進社區民主，奠定社區整合的制度基礎”等重要功能。在新的歷史時期，建構多主體參與的農村社區管理體制已經成為基層社會治理的一個重要內容，也是有效解決政府失靈與市場失靈的重要途徑。

對于如何構建社區管理體制，理論界曾進行了深入的探討。如敬義嘉、劉春榮提出，新型社區管理體制的構建，應“通過由政府主導的選舉對社區自治組織進行賦權，實現社區權力的讓渡和建構。可以較快和較有效地構建以居委會為核心的集中型的基層民主治理網絡，減少在國家治理與私人治理之間的隙縫”。徐永祥提出，關鍵在于圍繞“政社分開”的核心原則，切實轉變政府的社會職能，積極培育民間社會組織，建立現代公共財政體系，努力構建現代性的、政府與社會的分工合作體制。林尚立則認為，要在社區空間內，基于社區的公共利益和社區成員相互之間的共同利益，動員和整合社區內的各種資源，在協商與協議的基礎上，形成資源共享、利益協調和公共參與的互助合作體系。項繼權在梳理農村社區建設理論和實踐上的分歧及爭論后認為。應該審慎地回答未來農村社區組織與管理體制建設和發展的方向問題。學界討論的共識是構建民主協商治理機制。以社區建設創新農村管理體制，重在建立健全農村社區居民委員會，理順鄉鎮機關、基層黨組織與居民自治組織之間的關系，構建適應社會主義新農村建設需要的農村社區組織體系。然而，在當前農村社區管理體制創新問題上的探討基本上都是宏觀性的，對于如何構建新時期農村社區管理體制的研究并不深入。同時，結合實踐創新進行理論提煉的也不多見。

筆者認為，當前社區管理體制的建構不僅是一個學術問題，同時也是一個實踐問題，社區管理體制的理論創新必須來源于實踐中的探索，同時又服務于實踐，另外還需要從體制變遷的歷史遺產中吸取養分。新世紀以來，我國總體上進人了工業反哺農業、城市支持農村的發展階段，政府角色也面臨著由管理型政府向服務型政府的轉變，單憑政府自身已無法實現對基層社會的有序管理，農村社區管理體制經由集權行政管理到放權民主管理，再到能夠吸納多元力量參與的社區治理，是一個必然的歷史過程。農村社區管理體制的實踐探索，已經開始將多方力量引入社區管理，形成多主體參與下的社區共管、共治機制。基于農村社區管理體制實踐中的創新經驗和理論界的前期成果，筆者認為當前農村社區管理體制的重構必須實現社區管理體制的基本理念、組織架構、運行機制、模式等幾個方面的創新。

(一)新型社區管理體制的基本理念。構建新型社區管理體制旨在適應農村社會轉型的要求，形成多元價值和多元利益共存下的合作式治理機制，以滿足多方的利益需求，實現公共的善。新型社區管理體制的構建已經不再追求傳統社區管理中的統治性與管理性，而體現出多元主體參與的治理性，遵循政府、社會、市場多元主體參與的公共治理理念，突出多主體利益的協商、溝通與共識。體制架構的創新是將分散利益納入協商性體制軌道，最終在利益的分化與差異中形成共識，推動基層社區社會的和諧發展。而這些都是多主體存在下的共管與共治理念的根本體現。

(二)新型社區管理體制的基本組織架構。社區管理體制組織架構是保障社區有序治理的體制基礎。在實踐中，各地的創新突出了“上下互動的管理過程”，強調“通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理”。有學者提出，要“把改革基層治理組織的架構與基層民主政治建設結合起來統籌推進”。筆者認為，總體上，新型社區管理體制應該具有如下的宏觀組織結構：在農村社區層面上設立社區居委會，接受本級黨組織及上級政府的指導和監督。社區居委會下設各類服務、管理站所或社區服務管理中心，既作為政府管理、服務下沉的載體平臺，也是社區成員自我管理與服務的組織形式。社區內部的各類經濟組織、協會組織、民間社會組織等，在社區居委會的領導監督下參與社區管理，同時成為吸納村民參與社區管理的重要載體。這些組織載體是社區自治的分散性組織網絡，它們的內部事務依據相關法律規定實行自我管理。社區黨組織是黨在農村社區的最高權力機關，領導社區居委會開展工作，同時，社區黨組織可在各類經濟社會組織內建立黨小組或分支等，發展黨的事業，并通過黨員的帶頭作用，積極引領各類組織參加社區管理與服務。由于農村地區發展的不平衡，具體微觀社區管理體制組織的架構還需因地制宜設置。組織建構的目的在于，形成以社區自治為主體的自治組織網絡結構，同時，通過載體和平臺的作用，將政府行政管理職能契合到社區自組織網絡中，以組織為載體形成兩種權能的銜接。

(三)新型社區管理體制的運行機制。東西方國家的歷史事實表明：有效的國家治理，不是通過國家權力無限擴張來完成的，相反，是通過合理范圍內的國家權力運作、社會自治的有效展開以及這兩者的相互配合與合作來實現的。現代社會發展的過程實際上也是一個國家向社會讓渡權力并實現國家與社會合作治理的過程。當前的新型農村社區管理的運行機制無疑是其重要的體現。有學者提出，在社區管理中，應當建立起上下聯動和多元參與的社區民主協商機制。筆者認為，新型社區管理體制的運行機制應該是通過一系列制度及秩序建設，形成社區自我治理與行政管理相契合的有序狀態，它應該包括以下幾個方面的內容：由社區居民、各類經濟及社會組織的代表共同協商產生社區公共權力機關作為社區自治機關：社區公共權力機關統領社區內各類經濟及社會組織，并引導它們參與社區管理與服務，通過協商與合作，共同解決社區公共性問題；廣大社區成員可以通過社區自治組織參與社區公共事務管理，也可以通過公益、志愿組織等載體參與社區管理；下沉到社區的政府管理和服務組織在上級政府的領導下提供管理與服務，并接受社區成員的廣泛監督；社會力量在政府及社區的雙重監督下參與社區的管理與服務活動。在社區管理中，通過建立社區重大事項表決制、社區工作詢問制和監督制等多項制度來實現集體協商、廣泛討論、共同議決與民主監督。這樣逐步建立起以社區自組織網絡為基礎的社區自我管理與政府行政管理兩套機制的有效銜接，形成政府、社區及社會三種力量參與的合作治理機制。

(四)新型社區管理體制的模式選擇。新型社區管理體制模式選擇的出發點，在于實現社區管理中國家、社區及社會力量之間的有機結合，使多元力量結構得以優化配置，多元利益得以有效整合。美國學者萊斯特·M·薩拉蒙論及全球公民社會的興起與發展時指出，隨著現代公民社會的發展，“由社會中多元的獨立行為主體要素(個人、商業組織、公民組織、政黨組織、利益團體、政府組織)，基于一定的集體行為規則，通過相互博弈、相互調適、共同參與合作等互動關系，形成多樣化的公共事務管理制度或組織模式”。雖然我國現階段農村社區已經逐步形成了國家、市場及社會多元力量的共治局面，但由于我國農村社會區域差異大及發展不平衡，在社區管理體制的創新中不可能具有統一的標準。也不能搞一刀切。新型社區管理體制的組織架構、運行機制已經初步顯現出社區管理體制的宏觀模式，至于微觀的運行模式，應在遵循社區管理體制理念的前提下，形成富于靈活性和彈性的多類型模式，實現政府行政管理與社區自治的有效銜接，形成民主的治理方式。

當前社區管理體制的重建是基于當前農村社區發展的現狀、現代社會發展及國家治理目標的現實選擇。它意味著國家和公民社會關系的重新調整，意味著人類在國家(政府)、市場、公民社會三維組合中。尋求不同以往的、更為有效的實現共同利益道路的努力。新型社區管理體制的重建是對傳統農村社區管理體制的超越，是推動傳統社區管理向現代社區治理的轉化，將為農村基層治理的優化注入活力。

(責任編輯 劉龍伏)