中國民族地區縣級電子政務平臺服務能力實證研究

摘要：民族地區縣級政府電子政務平臺建設雖起步較晚，但發展迅速，從形式和內容上正在逐步豐富和完善，在信息檢索、在線辦事、交流互動等服務功能發揮方面基本與當地人民群眾的認知和需求相匹配，但是尚存在對電子政務建設認識與投資不足、缺乏統一規劃、基礎條件比較落后、電子政務人才缺乏等問題。民族地區縣級電子政務建設應從轉變觀念入手，把它納入行政改革和政府服務能力建設的總體規劃中，整合多元主體參與共建，制定統一標準，實行政府流程再造，提高電子政務的服務績效。

關鍵詞：民族地區；縣級政府；電子政務；服務能力

中圖分類號：D63－39 文獻標識碼：A 文章編號：1003－854X(2011)05－0024－06

一、引言

從國外相關研究文獻來看，van der Merwe與Bekker(2003)將網站評價標準分成了5個部分：界面、導航、內容、可靠性與技術。大部分標準似乎傾向于電子商務，但是部分標準也很好地適用于電子政府。美國網絡空間政策研究組(cyberspacc Policy Research Group)開發了網站屬性評價系統WAES，主要評價網站的兩個要素：透明度與交互性。Brown大學與New Jersey Newark州立大學電子政務協會也分別提出了各自的電子政務評價體系。Eschenfelder等(1997)的評價包括信息內容標準與易用性標準。Cullen與Houghton(2000)主要從內容設計、服務寬度與服務的易用性等3個方面進行評價。Auty與Cowen于2000年運用了一套復雜的指標體系，這一指標體系包括內容、設計、多媒體、流通量、外部鏈接與互動性等6個方面。2004年中國信息產業部信息化推進司開展了面向各級政府及其部門信息化建設和應用情況的調查，制定出《政府門戶網站評估指標》，該指標體系共分為5大項，包括網站內容建設、功能應用、網站建設、網站運營、網民評議等。中國互聯網實驗室(chLabs)于2002年9月發布了《中國電子政務效果評測研究報告》，其評測體系包括社會參與度、用戶體驗度、E化成熟度和環境變革度等4個維度，每一個維度包含了5個要素。2002年12月，電子政府思想庫網站(http://www.1st-eg.org)發布《全國十大城市政府門戶網站的初步調查與比較》，其運用評價標準包括內容服務、客戶關系和網站質量等3大指標。北京大學網絡經濟研究中心(2003)發布了《我國地級市電子政務研究》報告，報告通過由政府信息、功能上網、招商旅游、互動性、時效性、國際化、連接情況、信息指南等8個分要素構成的指標體系對257個地級市電子政務的發展水平進行了評價。

目前對于電子政務平臺的評價主要集中于對其建設水平、基本功能的綜合評價上，對于其服務能力略有涉及，但缺乏專門針對其服務能力的評價，尤其缺乏服務對象的細化以及相關服務能力的深化分析，而且迄今還沒有專門針對政府門戶網站服務能力的評價。原因在于目前對于政府門戶網站及其服務能力，尤其是為企業、公眾提供服務的重要性認識不夠，在實踐上也正處于一個不斷深化的發展階段。電子政務網站是政府賴以服務公眾的主要載體，中國民族地區幅員遼闊，人口密度較低，經濟和社會發展獨具特色，加強民族地區基層電子政務服務能力建設，對于促進各民族聚居區之間的信息交流和聯系，提高民族地區基層政府社會管理和公共服務水平，具有特別重要的意義。

二、分析框架

(一)調查的對象與方法

1、調查對象的確定。2010年7月至9月期間，課題組通過多種途徑(Baidu、Google等搜索引擎。關鍵詞和其它網站的相關鏈接)先后3次對新疆維吾爾自治區所轄的19個縣級市、62個縣、6個自治縣網站進行了3次數據采集。3次數據采集的結果(以最后一次采集為主)顯示，74個縣級政府有自己的電子政務門戶網站，但能夠成功訪問且各類網上服務項目均處于正常狀態的僅有35家網站，因此課題組以這35家縣級政府電子政務網站(見表1)為對象進行網絡調查，并選取其中的精河縣作為典型個案進行了實地調查。

2、調查方法。在本課題調查中，主要采用自動監測法、人工比對法、電話核實法、模擬用戶法和實地調查法等5種調查手段。各項調查方法的調查內容如下：(1)自動監測法：利用計算機軟件全面掃描網站信息更新、訪問故障和鏈接有效性等情況。(2)人工比對法：利用互聯網搜索引擎發現實際信息，人工瀏覽網站頁面，與實際信息進行比對，核對掃描中發現的問題。(3)電話核實法：電話核實確認在線申報、過期信息等重點問題。(4)模擬用戶法：采用電子郵件模擬用戶。跟蹤網站公眾參與欄目的處理反饋情況。(5)實地調查法：采取個別訪談、問卷調查等手段重點了解精河縣在電子政務服務平臺建設方面的經驗與存在的問題。

(二)評價指標體系的基本框架

2004年，信息產業部信息化推進司委托政府上網工程服務中心，開展面向各級政府及其部門信息化建設和應用情況的調查、評估活動。經56個中央部委、27個省(自治區、直轄市)信息化專家的共同商討，制定出《政府門戶網站評估指標》，該評估指標是目前國內最全面、最科學、最公正的政府門戶網站評估指標體系，對于我國政府信息化建設具有重要的指導作用。結合《政府門戶網站評估指標》和本文的研究思路綜合考慮，最終確定本次調研的政府網站評價指標體系包括網站形式與內容、網站服務功能、網站服務質量等3個一級指標、7個二級指標和若干個三級指標，并規定了各自的權重。(見表2)。

三、評價結果分析

(一)形式分析

1、網絡平臺的整體結構。進入政府網站站點后，通過瀏覽主頁即可獲得網頁的整體印象。從總體上說，各政府網站在頁面尺寸、網頁布局、層級設計、版面編排、網站標識和多媒體設置等方面存在較大的差異，缺乏統一標準。

2、網站色調。本次調查的35家政府網站在色彩選用方面，采用了紅、藍、綠、黃、橙、紫、棕等顏色，多與白色搭配。但有些網站色彩過于花哨，風格更類似于商業性質的網站，與政府部門形象不符。

3、網站名稱及域名。本次調查的35個政府網站命名情況存有一定規律，60％的網站以“**縣(市)人民政府”來命名，26％的網站以“中國，行政區劃名”來命名，命名為“**之窗”的占6％，命名為“新疆·**”的占6％，命名為“**縣黨政信息網”的占2％，域名形式基本符合規范。

4、網站地圖／網站導航。一份清晰且詳細的網站地圖使用戶可以在最短的時間內查到所需的內容，大大節約其瀏覽時間和成本。調查數據顯示，20％的政府網站設置了網站地圖或網站導航。但如果從所處位置來看，多位于頁面的最底端，字號小且不明顯，容易被用戶忽視。從詳細程度來看。有些網站地圖只簡單地給出了一級類目，一級類目下面的子項并未涵蓋進去，這樣一來就無法發揮網站地圖的實際作用了。

5、多語種支持。在外語語種方面，擁有1種外語語種(英語)版本的網站有1個，即昌吉回族自治州阜康市的電子政務門戶網站。在當地主體少數民族語言方面，有1－2種少數民族語種版本的網站有3個，占總數的8.57％。無論是外文版。還是少數民族語言版，都不具有檢索功能。

6、網站使用幫助。35個政府網站中。有網站使用幫助的僅有2個(精河縣和木壘哈薩克自治縣)。以精河縣政務網為例，該網站提供了網站使用幫助，對“主站首頁”，以及“認識精河”、“安居精河”、“創業精河”、“和諧精河”、“魅力精河”等5大版塊的主要內容、功能等方面進行介紹，為用戶訪問該網站提供指導。

(二)內容分析

1、內容覆蓋程度。從一級類目設置數量來看，35家政府門戶網站的一級類目數量差別很大，少的僅3個，多的達24個，74.3％的網站集中在5-12個范圍之內。從內容范圍來看，“本地概況”、“政務公開”、“政策法規”、“辦事指南”、“在線服務／便民服務”、“招商引資”等6項內容是政府網站的基本內容。

2、提供信息的類型。35家目標政府門戶網站除了提供豐富的文字及圖片信息之外，大多數網站提供了視頻、音頻文件，少數網站可供不同需求的用戶點播在線觀看。

(三)服務功能分析

1、在線辦事功能。國務院信息化工作辦公室于2007年8月起在全國范圍內開展政府網站“百件實事網上辦”活動，形成了中國首批政府網站應該提供的100種服務事項。在此次調查中，有85.71％的樣本政府網站擁有此項內容，且在此基礎上增加了其它相關服務內容、提供了相關的辦事指南和表格下載，還有7個網站可以提供服務項目辦理進度查詢。存在的不足之處是，真正能夠在網上受理服務項目的極少，僅有尉犁1家網站具備部分服務項目的在線辦事功能，如網上納稅、計劃生育辦證、旅游服務等。

2、信息的查詢檢索服務。從檢索類型來看，有30個樣本政府門戶網站具備站內檢索功能。有14個具備復合式檢索功能(即網站群檢索功能)，有3個具備站外檢索功能(Baidu，Coogle等)。從檢索方式來看，35個樣本政府門戶網站均具備簡單檢索方式，14個具備分類檢索方式，14個兼具簡單檢索和高級檢索兩種檢索方式。就檢索內容而言，提供標題信息檢索的網站仍為主流。從檢索工具的易用性來看，35個政府網站提供的檢索工具普遍缺乏幫助系統。大多數政府網站具有分類管理功能，根據不同群體用戶的需求將在線辦理、表格下載、辦事指南和政策法規等內容整合發布。

3、交流功能分析。從交流形式來看，被調查的35家政府門戶網站，與公眾互動的形式涉及9類。70％的政府網站提供至少一種供用戶反饋的途徑和手段，如論壇、電子郵件、電話、公告版等。其中設有縣長信箱的網站占94.29％，設有監督／投訴，舉報的占14.29％，設有網上咨詢的占14.29％，設有民意征集的占25.71％，設有網上調查的占22.86％，設有網上信訪的占11.43％，設有政風行風的占22.86％，設有政務論壇的占11.43％。

從問題回復及其時效性來看，本次調查的政府網站問題回復的時效性不強，使得與用戶交流互動的實際效果大打折扣?；貜蛦栴}時限小于一周的網站僅有5個，回復問題的時限為7－14天的有6個，回復時限為15－31天的有9個，回復時限大于31天的有10個，問題得不到回復的有5個。政府部門也注意到了這一點，如，“新疆尉犁”網對回復單位設立了回復動態公布欄，對接收信件的時間和回復單位的回復時間以及回復內容予以曝光。此舉應該可以說有助于提高工作效率，縮短問題的回復時限。

(四)服務效率與質量分析

1、內容更新速度。網站內容從發布、傳遞、接收到進入利用，這其中的時間間隔及其效率可以通過網站內容更新頻率來判定。更新速度可以反映出網站的管理狀況。據2010年7月12日至8月12日對35個政府門戶網站更新頻率統計的結果顯示：每天對作廢或無效信息內容實時清除，無失效文件的網上留存現象的占樣本的20％；3日之內無失效信息的網上留存的占28.6％，失效信息的網上留存達到3天以上的占51.4％。

2、鏈接的有效性。課題組從35個電子政務網中隨機選取了15家政府網站：吉木乃縣、和靜縣、和田市、呼圖壁縣、木壘哈薩克自治縣、奇臺縣、瑪納斯縣、烏蘇市、裕民縣、托里縣、沙灣縣、阿克蘇市、新和縣、庫車縣、溫泉縣。通過對這15家網站進行鏈接有效性統計，課題組發現，被調查的網站均不同程度地存在鏈接不全或鏈接無效的情況，鏈接無效又可以分為空鏈、死鏈和鏈錯等情況。也有些網站因為網址發生變更，對鏈接未作及時更新，導致之前的鏈接失效。

3、網站的影響力。訪問量是網站品質的重要參數，也能較好地反映出網站運營狀況和網站的上站率，促進網站的建設與維護人員對其進行完善。利用Alexa工具對2010年8月3日至8月10日間的日均IP訪問量進行統計，結果顯示：日均IP訪問量(一周平均值)排在前兩名的為布爾津縣和烏魯木齊縣，分別為2916人，次和2400人，次；精河縣為2128人／次，排名第三；裕民縣為1260人／次。排名第四；輪臺縣為930人／次，排名第五。

4、網站訪問深度分析。網站訪問深度往往用人均頁面瀏覽量來衡量。課題組利用Alexa工具對2010年8月3日至2010年8月10日間各政府網站的頁面瀏覽量，即日均PV訪問量(一周平均)進行了統計。結果如下：烏魯木齊縣和新源縣并列第一、和靜縣第二、喀什市第三，頁面瀏覽量分別為4320、3360和2880。頁面瀏覽量最少的網站，日均PV訪問量僅為45。

5、網站響應速度。利用Alexa工具抓取站點頁面時的訪問速度，頁面載入速度最快的前兩位的縣級政府門戶網站為若羌縣和尉犁縣人民政府網站，時間分別為375ms和606ms。頁面載入速度最慢的政府門戶網站需要接近5000ms。網站打開速度過慢與頁面數據量大和硬件設施落后有直接關聯。

6、被鏈接數。被鏈接數在一定程度上反映了網站的影響度。利用Alexa工具對35家政府門戶網站進行檢測。結果顯示：被其它網站鏈接次數最多的超過100個，最少的不足10個，呈現明顯的兩極分化。

(五)數據匯總

基于實證調查獲取的數據。課題組對35個縣級政府電子政務平臺的相關數據進行了匯總排名，如表3所示：

四、結論

(一)存在的問題

1、對電子政務的性質和地位仍然認識不足。抽樣調查中，有25.5％的調查對象仍然認為電子政務就是計算機化，有50.7％的人將電子政務等同于政府上網。這表明，人們對電子政務的系統性及其在信息化建設當中的地位還缺乏足夠的認識。

2、缺乏統一規劃。目前，從總體上看，電子政務的發展缺乏宏觀規劃，沒有提出明確的電子政務發展目標。同時，“條塊分割”的管理體制與電子政務的統一性、開放性、交互性等自然特性產生嚴重沖突，建設標準各異，業務內容單調重復，造成新的重復建設。

3、基礎條件比較落后。由于當前新疆等地電信領域的改革尚未到位，計算機、有線電視和電信的“三網融合”遲遲實現不了，影響了電信基礎設施的建設步伐，整體的物質和技術條件還遠遠不能適應建設電子政務的需要。

4、信息更新緩慢。由于網站建設缺乏統一規劃和指導，應用管理水平較低。許多網站不為應用而建設，而只為建網而建網。建成后缺乏有效的管理、應用和長期運行保障機制，網站數據長期不更新，變成“死網”，影響政府的網上形象。

5、重硬件投入，輕軟件投人，服務功能開發滯后。主要表現在重資金、硬件等“硬投入”，輕觀念更新、技能培養、行政組織結構調整和行政業務流程的改造和整合；重建設，輕應用；重技術，輕數據；重監管，輕服務。這樣很難真正發揮電子政務的作用。

(二)政策建議

1、加強宣傳，突破誤區。從中國的現實情況來看，許多人對電子政務的認識仍然存在不少誤區。因此，當前必須就電子政務與傳統的政府管理的差異、電子政務與辦公自動化的區別、電子政務對信息產業的引導作用等加強宣傳工作，消除各種錯誤認識，使各級領導樹立正確觀念。

2、統一規劃，加強領導。應當建立民族地區電子政務的領導機構，統一領導、組織民族地區各級政府的電子政務建設。例如，可將辦公業務資源系統的建設考慮在內，同步建設，同步實施，按照統一接口標準實現與區級電子政務系統的銜接。各地、州、市、縣也應統一機構，統一規劃，建設本級政府統一的基礎電子政務系統。建設中不論誰投資，都必須互聯互通、資源共享。

3、確立“需求導向”的發展觀念。當前亟需打破各級政府和部門對信息的壟斷和封閉，整合政務信息資源，重視對信息資源的不斷開發、更新和維護，使之發揮巨大的社會效益和經濟效益。

4、加強公私部門合作，提升電子政務服務能力。在確保政務安全的前提下，可以考慮通過合理方式授權企業參與籌資、建設、運營和管理。這樣既可減輕政府部門的預算壓力，確保維持政府網站運行的資金來源，企業也可通過產品開發、技術咨詢與服務、數據的商業再開發而獲得利潤。同時，建立電子政務研究、咨詢、統計和評估等方面的非政府機構，促進電子政務的改進與提高。

5、圍繞政府業務流，整合電子政務服務平臺。要以政府的業務流為主線，根據輕重緩急將政府職能中帶有不變性的業務流一個一個地計算機化和網絡化，既滿足政府的急需，又有利于政府的職能轉變和政府的重構。

6、以標準化和規范化的方法發展電子政務?？山梃b國外的經驗，通過技術政策引導和市場推動來逐步實現電子政務的標準化和規范化。與此同時，要加強公務員信息化培訓和考核，引進和培養一批既掌握技術又熟悉政府業務流程的復合型人才。為系統正常運行提供保障。

(責任編輯 劉龍伏)