政府信息公開的影響因子研究*

吳三通

(中共長沙市委黨校、長沙行政學院，湖南長沙410004)

政府信息公開的影響因子研究*

吳三通

(中共長沙市委黨校、長沙行政學院，湖南長沙410004)

本文著力于顯示性和決定性兩個層面探討了我國政府信息公開的影響因子。顯示性因子包括信息公開的內容、時間與方式，它們直接反映政府信息公開的總體水平。而決定性因子則重點分析了政治文化、權力結構、制度設計和利益博弈四個方面，它們最終決定著政府信息公開的發展方向和總體水平。上述結論為下一步推進我國政府信息的有效公開提供了理論基礎和操作思路。

政府信息公開;影響因子;權力結構;制度設計;利益博弈

一、研究背景與文獻回顧

政府透明化是民主政治發展的大趨勢。在西方國家，政府信息公開作為其透明化的主要途徑，已有半個多世紀的歷史。隨著我國市場經濟的逐步成熟以及全球化浪潮的興起，公眾的權利意識“井噴式”增長，外商投資者也愈來愈重視投資中國是否具有比較透明的政策法規環境。

特別是2001年我國正式加入了WTO，這意味著政府要遵守基本的透明度原則，“神秘主義”政府在國際經貿領域已經難以為繼。2003年的“SARS”危機，成為了政府信息公開“里程碑”式的轉折點。2007年4月制定頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》，以此規范和推動政府信息公開，中國政府的透明化正在加速。

在此背景下，政府信息公開問題成為了學術研究的一個熱點。作者采用CNKI的搜索工具，以政府信息公開、政務公開和透明政府為搜索項，并設定核心期刊限制項，從同方學術期刊數據庫中分別獲得文獻1208篇、1076篇和81篇，剔除交叉搜索的同一文獻和不符合研究主題要求的非學術性文獻，共1638篇，發表時間最早為1992年，大致情況如表1:

表1 “政府信息公開”相關研究文獻分布

從知識譜系的軌跡來說，主要集中在以下三個方面:一是探討政府信息公開的法律制度問題，包括介紹外國的有關立法與制度。如周漢華主張通過完善地方性法規制度配套來保障地方政府信息公開真正到位。二是結合我國現狀，研究政府信息公開的必要性以及遭遇的困境。如張國慶認為，信息公開將改變政府權力的半封閉運行格局，有利于民主漸進發展。楊雪冬指出政府信息公開是一種實現其積極責任的重要策略。三是關注政府信息公開的運行過程與實現途徑。張成福、汪玉凱強調采取政府網、新聞發布會、聽證會等多方式加強政府信息公開，擴大其有效覆蓋面。

關于政府信息公開的影響因子，學界幾乎沒有專門文獻研究，偶有涉及也是更多地作為問題(障礙)或原因單獨提出，分析不夠深入和全面。比如胡業飛基于對三次公共危機的分析，指出中國政府的信息公開有立法缺失、行政機制不完善和政治文化發展滯后的問題;曹勝則探討了政府信息失真的原因有信息通道阻塞、過程噪音干擾與政府主觀濾波。那么，一般而言，究竟有哪些因子會影響政府的信息公開?什么因子和政府信息公開的總體水平密切相關?又有什么因子制約了政府信息公開的發展方向?對這些問題的研究將有助于我們確定下一步政府信息公開的關鍵點，為有效推動政府信息公開提供理論依據和政策建議。本文試圖來系統地分析和回答上述問題。

二、政府信息公開的影響因子界定

政府信息公開的影響因子涵蓋兩個層面:一是顯示性因子，即能夠直接反映其信息公開總體水平的影響因子，并據此考核評估各級政府的信息公開工作，發揮標桿作用。二是決定性因子，是指政府信息公開過程中支配性的、深層的影響因子，它最終決定著政府信息公開的發展方向和總體水平。

(一)顯示性因子

1.信息公開的內容

政府信息公開內容，在顯示性因子中起關鍵作用，是核心因子，它包含了信息公開內容的充分性、真實性、完整性。

充分性有兩個層次:一是信息公開內容的范圍與《政府信息公開條例》明確規定的吻合度，屬于合規性范疇，可以理解為信息公開內容在數量、類型上的最低要求。二是信息公開內容的范圍與公眾(包括媒體、學者)訴求的吻合度，屬于合意性范疇，強調的是公眾對政府信息公開在內容上的優先評價權。

真實性是指信息內容與客觀存在的趨近性，與信息虛假相對。由于政府所處的復雜環境和它的科層制及其，現有的法律、行政流程和技術，很難保證其所公開信息的真實性。而缺乏真實性，再充分的信息也達不到政府公開的目的，反而可能淪為吞噬政府合法性的“黑洞”，并直接導致公共決策失靈與公共秩序扭曲。從這個意義上講，真實性是信息公開內容的生命。

說及完整性，從它的對立面來理解也許更加明了。若政府公開的信息混亂、零散，而且簡單化，通俗地說就是打“馬虎眼”，輕描淡寫，那樣的信息必定會引發公眾的誤解、偏見與質疑，從而背離政府信息公開的初衷。比如政府的教育財政支出，應有每年的具體額度，有占財政支出的比重，應有教育支出的結構性數據(如基礎教育、職業教育和高等教育的支出分布)。公開這些信息，就可以大致了解政府的教育投入狀況，做歷史比較和地區比較，從而得出比較客觀的結論。在現實中，披露許多公共問題的完整信息具有重要意義，為公眾表達權、參與權和監督權的實現提供了可能，同時也有助于學者的深入研究和媒體的全面考察。

2.信息公開的時間

所謂信息公開時間，就是政府信息何時公開，也指信息公開的時間頻率。政府信息對需求者的效用，不僅取決于信息內容的屬性，還取決于獲得信息的時間。滯后或陳舊的信息會對當事人和政府自身造成不利，甚至引發更嚴重的后果，浪費公共資源，徒增社會總成本(政府和公眾分別承擔的各種成本之和)。由于政府公開的信息與公眾的利益聯系密切，所以必須考慮信息公開在時間上的靈活性，以滿足公眾的不同需求。

3.信息公開方式

信息公開方式，就是信息怎樣公開。不同的信息公開方式，具有不同的特點，也可能存在不同程度的進入壁壘，政府和個人承擔的成本也有明顯差別。如在政府門戶網站上公開信息、雖然打破了時間乃至空間上的束縛，可以容納、查詢和復制海量信息，卻在無形之中對大部分農村居民設置了進入壁壘，因為他們沒有電腦，也沒有互聯網，往往被排斥在政府信息之外。因此政府信息公開的方式，更要強調方式之間的配套組合，保持互補和平衡，盡可能消除對各種社會群體的進入壁壘。

(二)決定性因子

既有的理論認為，政府信息依據其基本屬性分為三種:與權力相聯系的政府信息、與公民權相對應的政府信息和作為決策環境的政府信息。信息即權力隱含了其對外公開的難度。有研究表明，80%以上的公共信息由政府生產和掌握，它公開與否都有極強的“外部性”。而在民主政治的框架中，政府是公民部分權利集中讓渡的組織化形式，政府信息公開是政治回應的必要途徑，并在憲法意義上指向一組公民權。

從更一般的角度看，由于政府信息的公共性，使之構成了公眾決策環境的一部分。形象地說，任何人都生活在“政府的影子里”，日常行為的作出不可避免地以政府信息為參照依據。正如詹姆斯·麥迪遜所言:公眾要想成為自己的主人，就必須用習得的知識中隱含的權力來武裝自己;政府如果不能為公眾提供充分的信息，或者公眾缺乏暢通的信息渠道，那么所謂的面向公眾的政府，也就淪為一場滑稽劇或悲劇或悲喜劇的序幕。上述觀點精辟地揭示了政府信息公開對公眾及自身的重要性，同時也延伸出一個關鍵問題，即決定政府信息公開的影響因子有哪些?筆者從政治文化、權力結構、制度設計與利益博弈的角度來展開論述。

1.政治文化

阿爾蒙德于1956年開創性地提出了“政治文化”概念，他認為政治文化是一個民族在特定時期所持有的一套政治態度、政治信仰和感情，由歷史傳統和當代經濟、社會與政治活動進程所促成。燕繼榮基于上述觀點定義了政治文化，即一國國民相對穩定的，對于本國政治體系和所承擔政治角色的認知、情感和態度。本文認為，政治文化對我國政府信息公開的發展有著深刻影響。其一，通過長期沉淀形成的政治傳統;其二，經由公眾對政府角色的認知與態度。我國有兩個政治傳統，限定了人們的政治心理和政治行為。第一，皇權的神圣化與神秘化?！半藜刺熳印薄ⅰ胺钐斐羞\”等都是歷代皇帝自我神圣化的體現。同時皇權的運行是一個個以皇帝為中心的大小封閉循環，也決定了朝廷和官府的非透明性。人們只需要順從和依賴，不能挑戰和質疑，長此以往就習慣了這種神秘的統治過程。第二，官本位。我國傳統社會是以占有政治權力的多少來決定身份、地位和階層歸屬的。與權力的距離越近，越可能便于獲得各種資源，甚至官者通吃。這兩大政治傳統至今還以某些形式活躍在人們的觀念里，滲透在人們的行為中，并在實際上阻隔了人們對政府信息公開的理解與認同。

此外，公眾對政府的認知和態度，也對信息公開具有重要意義。如從改革開放以來到20世紀90年代以前，公眾一般認為，政府是可靠的，卓有成效的，他們對政府的態度趨于支持，也不會有強烈的信息公開訴求。而現在，雖然經濟發展的成績驕人，但官員貪腐之風愈演愈烈，地區差距和貧富差距沖擊著社會公正的底線，加之公眾權利意識和法治意識的成長，對政府的態度由原來“一邊倒”式的信任演變成參差不齊的支持、抱怨、懷疑乃至對抗，地方政府的合法性下探到建國以來的最低水平。于是，信息公開承擔了政府回應公眾訴求的一個“出口”，以此緩解過于緊繃的政民關系。

2.權力結構

特定的政治文化，塑造出對應的政治結構。而政府在公共權力結構中的實際地位，對它在信息公開問題上的認識和行為，具有根本性影響。在西方國家，政府要嚴格遵循憲法和法律的約束，更受制于議會、法院、反對黨、壓力集團和公共輿論，乃至知識界。在這樣制衡性的權力結構中，政府不可能壟斷所有內部信息，或者僅公開有利于自身的部分信息。1972年的“水門事件”最終迫使尼克松總統1974年下臺便折射出這一點。雖然政府代表并管理著國家，且擁有信息優勢，但它必須無條件地公開政府的大量信息。

在我國，現行的政治體制塑造了中國特色的公共權力結構:自上而下的黨委，享有廣泛的領導權，人大、政府、政協、法院檢察院與大部分媒體和團體都在黨的統一指揮下運行。而政府則處于一種弱于黨委、強于其他的格局當中，筆者稱之為支配性權力結構(如圖2)。

圖1 支配性權力結構中的政府

在上述結構中，政府負責執行黨委的部署，接受的信息最多，其他力量對政府的常態影響往往是間接的，形式化的，非剛性的。政府顯然具備了制造、處理、解釋和獨占信息的強勢地位，并且這種強勢容易為黨委的依賴和控制所固化。信息公開的關鍵問題往往簡化為是否符合政府的意圖或者被政府過濾了的黨委的意圖。另外，該結構暗含的一個重要條件是，只有同級黨委與上級黨委和政府，才可憑正式權力制衡某級政府，強制其公開政府信息，卻不具有持久性。而且，著眼于我國黨政有限分開的現實，同級黨委與政府是天然的政治共同體，“合謀”隱瞞信息不可避免，而前者真正監督后者只在極端的情形下爆發。至于上級黨委和政府，不僅受到某些信息公開“后遺癥”的干擾，也面臨信息不對稱的陷阱。所以，上級黨委和政府更傾向于采取會議、文件、評獎、培訓等柔性方式來引導下級政府公開信息。即使中央政府再三政治動員，甚至出臺《政府信息公開條例》之后，絕大多數地方政府的反應仍是如此?？傊畔⑵毡榈男问交_和選擇性公開，根源之一就是，政府處于支配性而非制衡性的權力結構中。

3.制度設計

制度就是一系列規范人們選擇行為的規則及其組合。無論在制衡性還是支配性的權力結構中，各國對政府權力的規范，都有一套制度設計。我國已經實施了許多立足于調整政府權力關系的法律、條例和制度。如《國家賠償法》、《行政訴訟法》、《行政許可法》和《行政復議法》等，它們不僅補充了有關行政法的空白，而且為維護公眾利益免受政府及其工作人員的侵犯提供了法律依據，產生了積極作用。然而，在政府信息公開方面，相關制度設計不完善，為政府信息公開留下了巨大的制度漏洞:(1)《政府信息公開條例》屬于行政法規，其適用對象是各級政府。大量信息公開訴訟案件不受理、敗訴，甚至即使勝訴也得不到有效執行，除了司法地方化的原因之外，法律位階較低也加重了司法救濟的困難。(2)《政府信息公開條例》與《保密法》存在沖突。在法律效力上，后者是基本法律，其效力高于前者。在法律責任上，前者又明顯輕于后者。這會誘使各級政府可能在集體漠視《條例》的同時，以《保密法》為依據變相拒絕信息公開，有意壓縮政府信息公開的范圍。(3)多數省市沒有制定與《條例》銜接的地方性法規。各地經濟社會發展有別，地方性法規的缺失更削弱了政府信息公開的正當性與緊迫性。(4)政府信息公開的優劣，難以量化和標準化，操作性強的具體規則很少，而且政府信息公開沒有進入績效考核的清單，淡化了與主要官員的政績關聯。

4.利益博弈

政府信息公開的變遷發展過程，同時也是相關方的重復博弈過程。為什么是重復博弈呢?一方面緣于我國各級政府來源的非競爭性，另一方面則是絕大多數公眾無力通過“用腳投票”退出，當然沉默也是一種可選策略。不管從政治流通市場還是行政管理角度來討論政府信息公開中的利益博弈，支付矩陣的結構相同(假定是高度簡化的雙頭博弈模型，即政府與公眾)，他們可能的策略如下:策略一是政府積極公開，公眾積極行動，兩方各有收益，且總收益最大化;策略二是政府積極公開，公眾消極行動，政府支付了成本，卻無收益，公眾無成本支出，且有收益，但總收益小于策略一;策略三是政府消極公開，公眾積極行動，政府無成本，有收益，公眾有成本，無收益，而總收益同樣小于策略一;策略四是政府消極公開，公眾消極行動，政府與公眾均無成本，無收益，總收益為零，即政府信息公開定格在初始狀態。上述分析沒有考慮現實中的復雜情形，但依然具有指導意義:策略一是政府與公眾雙雙共贏的最優策略，即使將博弈主體擴展到多個，如學者、媒體、不同等級的政府，司法機構以及各級政府中的主要官員，結論仍然確定而且清晰。必須澄清的是，我國目前政府信息公開有明顯進步，但形勢不容樂觀。因為參與利益博弈的主體越多，而各自的組織化程度與行動能力迥異，采取集體行動的可能性越低，政府因信息公開所承受的結構性壓力越小。如此說來，在政府信息公開背后的利益博弈，本質上是公共利益的發展性回歸和主權在民的重要體現。

三、結語及進一步研究

本文探討了我國政府信息公開影響因子的兩個層面，即顯示性因子和決定性因子，并界定了兩類因子的基本內涵，從而建立了一個考察政府信息公開問題的系統性框架，可得到以下啟示:一，政府信息公開是一個涵蓋政府-公眾互動關系的重大理論問題。政府信息公開，對降低不確定性和社會運行成本，提高政府績效，重塑政府形象，獲取公眾廣泛支持具有積極意義。它同時內生于政府改革的全過程。二，從實踐來看，只有深入研究政府信息公開的關鍵影響因子，才能夠正確鎖定問題，為尋找改革突破點提供戰略方向和策略措施。本文厘清了政府信息公開的顯示性因子和決定性因子，有助于全面、客觀地認識政府信息公開這一復雜問題。三，顯示性因子和決定性因子的不同屬性和地位，意味著二者對政府信息公開的作用途徑各不相同。顯示性因子直接反映各級政府信息公開的總體水平，可以進行測度、描述和比較，具有較強的操作性和后置性。而決定性因子則包含了政治文化、權力結構、制度設計和利益博弈四個主要方面，比較宏觀，趨于抽象，可控性較弱，卻對政府信息公開發揮著前置性、根本性影響。

基于我國目前政府信息公開的實際情況，結合上文的理論分析，筆者提出如下建議:

(1)根據經濟社會發展階段和公眾關注點，適時調整各級政府必須公開的重點信息，并以《政府信息公開條例》為法律依據，剛柔相濟，推動政府信息公開內容在真實性、充分性和完整性方面不斷改進，避免政府信息形式化公開和選擇性公開的現象愈演愈烈。

(2)逐步建立一支專業化的政府信息公開工作隊伍。信息公開工作技術含量較高、處理容量較大，縣級以上政府應設立專門機構承擔政府信息公開工作，并對工作人員定期培訓，強化業務素質。只有這樣才能保證政府信息內容的準確分類、及時公開，以滿足公眾的信息訴求。要特別注重政府信息公開的各種方式和渠道間的互補和平衡，如互聯網、政府出版物、電視/電臺、新聞發布會、聽證會、座談會、公告欄等等，以實現信息的寬覆蓋、快傳播、便利性和情感需要。

(3)激勵和引導各級政府主要官員不僅要抓經濟發展和社會建設，也要抓陽光政府建設。著力打破傳統的“神秘主義”政府，讓官員切實感受到公開政府信息不但不會“天下大亂”、“烏紗搬家”，反而有利于民意表達和公共參與，有助于社會和諧穩定。逐步把政府信息主動公開轉變成廣大官員的群體認同和行為習慣，從而形成一種日益透明的政治文化。

(4)堅持和完善現行的政府信息公開體制和制度，為公眾參與基于政府信息公開的利益博弈構建公正合理的規則。要突出頂層設計的戰略性與具體措施的配套性。第一，重塑政府在權力結構中的角色定位，即由支配性向制衡性過渡，政府必須置于黨委、人大(政協)、司法和公眾輿論的有效監督和制衡之下。第二，可在適當時候出臺《政府信息公開法》或者《國家信息公開法》來取代《條例》，提高立法層級，同時要貫徹與《保密法》的銜接和協調一致原則，共同為促進政府信息公開依法規范進行和相關司法救濟奠定可靠基礎。第三，制定全國政府(包括國務院各部委辦局、省級、市級和縣級政府)信息公開績效評估報告制度，由國務院辦公廳或國家統計局統一按年度向社會公開發布，并作為對各級政府年度考核的參考性指標，在條件成熟時納入約束性指標。第四，為了發揮全國、省和市三級人大對政府信息公開工作的建設性作用，可由三級人大成立專門檢查組，定期核實各級政府信息公開的實際情況，并逐級上報上級人大和政府，同時在人大網站和指定出版物公布檢查結果。

雖然本文比較系統地研究了我國政府信息公開的影響因子，但由于筆者的思維及知識的限制，本文還存在以下不足之處:(1)從邏輯上講，把政府信息公開的影響因子劃分為顯示性因子和決定性因子，是否存在并忽略了聯系兩者之間的中介性因子?這有待更深入的研究。(2)本文對政府信息公開的顯示性因子界定為三個，而似乎制度設計也比較直觀，也可以直接反映信息公開水平的一個方面，是否還有其它的顯示性因子?(3)文中分析了四個決定性因子，即政治文化、權力結構、制度設計和利益博弈，它們之間的關系怎樣?如何互相影響?它們之間的影響怎樣決定政府信息公開的發展方向和總體水平的?本文沒有討論。

總而言之，筆者期望在以后的研究中，不僅要關注政府信息公開影響因子在廣度和深度上的新變化，還要在理論、定性分析的基礎上引入定量、實證分析，為推動政府信息公開向縱深發展提供更有價值的政策建議。

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C93

A

1004-3160(2011)05-0118-05

*本文系湖南省哲學社會科學基金項目《地方政府信息公開的優先序組合問題研究》［編號:09YBB391］的階段性成果。

2011-05-21

吳三通，男，湖南漣源人，中共長沙市委黨校、長沙行政學院公共管理教研部講師，主要研究方向:公共服務與公共信息。

責任編輯:葉民英