財政“自動穩定器”為何失效?

陳建奇

在號稱百年一遇的金融危機中，各國政府發揮了神奇的救市功能。然而，希臘債務危機提醒人們，即使是政府的“錢袋子”也會出問題，各國于是紛紛開始對自身財政狀況進行“體檢”。我國財政部最近也提交了一份“體檢報告”，顯示7月份財政收入同比增幅降至16.2％，而在1月份時，這一增幅還曾高達41.2％。

稍具經濟學常識的人很容易會想到，1月份出現高增長很大程度上是因為去年同期基數較低。但目前財政收入已連續3月出現環比負增長，所以下降趨勢已是不爭的事實。如此大的降幅，是否預示著我國財政狀況正在快速惡化?如果是的話，這會給宏觀經濟帶來什么影響?

兩個“齒輪”需咬合

經濟學將財政與經濟增長之間的關系稱為“自動穩定器”。這其實不難理解：當經濟高速增長時，個人收入和企業利潤迅速增加，導致賦稅增加，財政收入因此迅速增長。但繳稅負擔上升會抑制個人和企業的消費與投資，防止經濟向過熱發展，最終慰平宏觀經濟波動。反之，在經濟下滑時，財政收入降低，賦稅減少，有助于預防經濟大幅下滑或進入通縮。

今年我國GDP增幅由第一季度的11.9％回落到第二季度的11.1％，經濟下降趨勢已較為明顯。那么，財政“自動穩定器”能否發揮效用，幫助經濟企穩回升?

要回答這個問題，首先來看看這個“自動穩定器”是否在歷史上發揮過作用。

改革開放以來的30年中，中國經歷了三次經濟過熱，即20世紀80年代中后期、90年代前期及2005年以來的高增長階段。與此相對應的是，在這三個階段，財政收入也出現高速增長。以2007年為例，GDP與財政收入增幅在當年雙雙觸頂，分別達到14.2％及32.4％。

在過去30年中也出現了兩次嚴重的經濟下滑，分別由1997年亞洲金融危機和本輪全球金融危機引發。相應的，在這兩個階段，財政收入增幅也出現急劇下滑。比如，2009年財政收入增幅降至11.7％，為本輪經濟周期中的最低點。

這些數據表明，我國財政收入與經濟增長有著直接而密切的聯系。那么，為何“自動穩定器”沒能發揮作用，預防三次經濟過熱和兩次下滑?如果說兩次經濟下滑都是由于外生沖擊所致，使得這種自身調節機制無法發揮作用，那么三次過熱完全是我國經濟發展過程中的自生現象，“自動穩定器”為何沒能及時為其“降溫”?

這是因為，“自動穩定器”若要發揮作用，需要一對“齒輪”。財政收入是其中一個齒輪，另一個齒輪則是財政支出。

經濟學原理是，當經濟高速增長時，失業率下降，個人及企業財務狀況改善，政府需要承擔的失業保險、企業補貼、社會救濟及其它福利支出大幅下降，財政支出大幅減少。這將降低社會總需求，由此達到平滑經濟運行的目的。反之，在經濟下滑時，財政支出上升，會拉升總需求，避免經濟走向衰退。

但這一理論有一個重要前提，就是這個經濟體需要擁有一個完善的公共財政體制。在這個體制下，財政支出定位于彌補市場失靈，主要涵蓋的是公共教育、醫療、社會保障等領域。只有這樣，財政支出才能表現出逆周期的特性。兩個齒輪咬合，才能讓“自動穩定器”正常運轉。

淡化“生產性”功能

然而在中國，由于政府一直大量介入投資性、生產性活動，財政體制也停留在“建設型”、“生產型”范疇，而非“保障性”范疇。而生產投資通常是順周期行為一各級政府在經濟高漲時期往往難以遏制投資沖動。在這種背景下，財政支出不僅不能抑制經濟過熱，反而會起到推波助瀾的作用。

這可以從數據中得到印證。在上述三個經濟過熱期間，財政支出增幅不僅沒有下降，反而急劇上升。1984年財政支出增幅達到20.7％，處于80年代最高水平；1994年財政支出增幅升至90年代的高點24.8％；2007年財政支出增幅創造新千年來的高點一23.2％。

我們可以以2007年為例，仔細看看為何“自動穩定期”失效了。2007年，我國政府出臺了一系列宏觀調控措施遏制經濟過熱，但經濟依然高速增長。與此相對應的是，當年財政收入達到5.1萬億，超收7000億，這是財政收入釋放的經濟過熱的信號，也就是說，“自動穩定器”的一只齒輪已經做好了準備。但政府并沒有將超收轉化為財政儲備，相反，各級政府忙于分配這塊蛋糕，促使當年財政支出大幅攀升，加劇了經濟過熱壓力。

更重要的是，當年中央財政還安排了2000億赤字。財政支出不降反升，抵消了財政收入的緊縮作用。另一只齒輪轉不動了，“自動穩定器”對遏制經濟過熱的作用極為微弱，也就不難理解了。

當財政支出這類經濟自動調節機制無法發揮作用、經濟增長或放緩過于激烈的時候，政府往往只能通過行政調控手段，把經濟硬生生地壓下去或舉起來。但相比于自身調節機制，這種手段的效率和成本代價往往值得探討。

回到前文提出的問題。在此輪經濟下行階段，要讓“自動穩定器”發揮作用，政府需要同時減少財政收入(減稅)和增加財政支出(提高保障)。這意味著政府需要調整在社會經濟活動中的角色，淡化“生產性”功能，提升“保障性”功能。