以公平的標準促進政府經濟職能的完善

林曉健

（集美大學財經學院，福建 廈門 361021）

為了克服經濟發展至一定階段社會變革中的矛盾與不公平現象。在繼續進行市場化改革的進程中，國家提出了和諧社會發展的新戰略，其間政府在改革中所起的作用和自身的變革尤為重要。如何用公平的標準來促進政府經濟職能的完善，有利于和諧社會的構建，這是新一輪發展中重新定位政府作用的一個新視角。

一、和諧社會中的公平標準

公平具有多方面的豐富內涵，可以從法學、社會學、倫理學、經濟學等不同學科理解。公平是一個相對的概念，包括經濟公平、政治公平和社會公平，經濟公平是基礎。政治公平主要指機會或起點的公平，西方經濟學者哈耶克說過，為了實現機會平等，政府必須致力于提供給每一個人平等的參與和發展的機會。社會公平是構建和諧社會的核心，社會公平從動態的角度可以理解為機會公平、過程公平和結果分配公平。從形式來講主要是強調程序公平,從內容上來講則是要保證每個公民的實體公平，主要是獲得經濟利益、政治權益的公平、文化發展權益的公平和享有社會基本公共產品的公平。［1］經濟公平是市場經濟的內在要求，強調投入和回報相對稱，它是在平等競爭條件下通過等價交換來實現的。從更深的層次講，經濟公平指的也是機會均等和規則公正和收入分配公正。由此，不管是經濟公平、政治公平或社會公平都是一致的。只有實現了公平，社會各方面的利益關系得到妥善協調，人們的積極性、主動性、創造性才能充分發揮出來，從而為提高效率提供源源不斷的動力，才能達到社會和諧。所以公平既能有效促進社會生產力的發展，又能合理保持人們生活水平和生活質量的提高。

在不同的社會發展階段，由于生產力發展水平的不同，人們對社會公平的要求也有所不同。我國十五大提出“效率優先,兼顧公平”。十六大為“一次分配注重效率,二次分配注重公平”。十六屆四中全會先講“激發活力”，后講“注重公平”。十六屆五中全會提出“更加注重社會公平”。這些提法反映出政府不斷深化對公平與效率問題的認識。隨著我國經濟持續增長、人民生活水平的提高，當前產生一系列有關貧富差距過大和分配不公等等問題，都一定程度影響和諧社會的構建。因此，評價一個社會發達與否，不應只看GDP，還應該看到社會公平、人民幸福指數等，由此維護社會公平作為政府經濟職能的目標已經成為政府責無旁貸的責任，必須要通過制度安排和政策調整，建立健全各種機制和法律來實現。

著名政治學家羅爾斯曾指出，社會公正是一個國家的公民和平相處的政治底線。社會和諧的基礎就是公平，公平應當成為是否實現和諧社會目標的評判標準。［2］按照這樣的目標與標準來加快完善政府的經濟職能，才能更好促進和諧社會的構建。目前政府經濟職能的任務是從社會主義初級階段的實際出發，有針對性的解決市場化改革中存在的不公平與不和諧問題，最大限度增加和諧因素和減少不和諧因素，追求基本公共服務的均等化，使全體人民共享改革發展成果。

二、政府經濟職能與社會不公平的關聯性

從哲學角度來看，一種體制是一種平衡，一種平衡是一種和諧。［3］我國體制轉變的過程中必然會產生許多生活方式和思維方式與新的體制不適應，進而造成不和諧。這主要表現在某些社會的不公平，它已成為我國必須面對和解決的社會經濟問題。目前由于政府經濟職能缺失導致的社會不公平現象主要有：

（一）政府經濟職能缺失導致資源分配不公平的主要表現。從經濟學的角度來說，由于起點和機會的不公平導致社會成員經濟資源和權力資源分配的不公及人們利益失衡，再加上體制轉軌過程中規則制度的不完善造成結果不公平。主要表現在一方面影響當前社會公平的突出問題主要集中在民生領域的資源分配不公。人們接受福利的機會不平等，如接受教育的機會、就業的機會、社保的機會、醫療的機會、住房的機會等。同時仍然存在城鄉和地區資源不公平現象，名校、名醫等優質公共產品稀缺，公共休閑設施供給不足等問題。另一方面貪污腐敗、錢權交易、不正當“尋租”等權力資源分配不公，都在一定程度上敗壞了社會風氣，降低執政黨和政府公信力，對社會的公平與和諧造成了極大的危害。

以上說明政府職能還存在越位、缺位和錯位問題，這些問題與政府長期以來以GDP為經濟社會發展目標以及政府的管理理念、手段滯后有密切關系。所以，新時期要求政府經濟職能發揮應有的作用，最重要的是規范政府行為，建立科學的政府績效評估體系和經濟社會發展綜合評價體系，提高政府的宏觀調控能力，強化公共服務職能，盡量縮小政府直接干預微觀經濟活動的范圍，維護公民基本權利、健全社會保障、完善基礎設施、提供良好的公共產品和服務、建立和維護市場秩序，使政府能夠站在最廣大人民群眾根本利益的立場上創建一個公平競爭環境和公正的社會體制，讓所有公民能共享改革發展的成果，以實現經濟的均衡增長、機會的均等和社會的公平。［4］

（二）政府經濟職能缺失導致居民收入分配不公平的主要表現。經濟發展中不平衡問題使城鄉居民收入差距擴大導致貧富懸殊而引起的不公平，包括地區、城鄉、行業、貧富差距擴大。2007年東部地區人均GDP達到了西部的2.2倍。東部地區城鎮和農村的居民人均可支配收入都是西部地區的1.5倍。2009年反映收入不平等狀況的基尼系數提高到0.47，超過了國際公認的0.4的警戒線，接近收入差距懸殊的0.5。2009年，我國農村居民人均純收入為5153.17元，城鎮居民人均可支配收入為17174.7元，凈差超過1萬元，城鄉收入差距之比為3.33∶1。［5］其主要原因在于財政調節收入分配的力度不足以及社會保障體系的不完善。另一方面，我國財政收入大幅度增加，可是對社保、教育、衛生投入占GDP的比重不到10%。綜合2011上半年一系列經濟數據，央企和國有企業的收入仍保持快速增長，增幅都達到了24.2%，國家財政收入的增長更是達到了31.2%，而我國城鎮居民人均可支配收入實際增長7.6%，增長明顯滯后。［6］

以上不公平表明政府經濟職能缺失，政府應更加注重公平，有責任承擔起縮小貧富差距，實現共同富裕的任務。為此，政府在執行經濟調節職能，制定合理經濟發展戰略的同時，應實施積極的就業政策和調整收入分配結構以加強政府的市場監管職能和社會管理職能。

三、以公平作為基本出發點，促進政府經濟職能的完善

社會發展實踐證明，社會的不公平與資源浪費及低效率使用將嚴重影響和諧社會的構建。黨的十六大在進一步推進政治與經濟體制改革的基礎上把政府管理經濟的職能確立為“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”四大職能。因此，國務院要求各級政府進一步改進經濟調節和市場監管的方式，加快各行各業的立法建設，加強公眾與社會對政府的監督，切實把政府經濟職能轉到主要為市場主體服務和創造良好環境上來，把財力、物力等公共資源更多地向社會管理和公共服務傾斜，這是解決錯綜復雜的社會矛盾、保持經濟持續增長和實現社會公平穩定和諧的關鍵舉措。因此，政府經濟職能應該側重以下兩方面的建設使政府成為實現社會公平的主體。

（一）構建公共服務型政府，推進公平社會建設。國際經驗說明，一國的人均GDP從1000美元向3000美元過渡的時期，正是該國公共需求快速擴張的時期。2009年我國人均GDP突破4000美元，表明我國人民由對滿足溫飽需求已開始轉為對教育、醫療、衛生等社會性公共服務的需求。政府應從承擔資源配置職能的角色中解脫出來，逐步地向承擔公共服務職能方向轉變。當前在公共服務領域最主要的矛盾是公共服務無法滿足人們日益增長的物質文化生活的需要，即財政支出偏低；而且基本公共服務呈現地區及城鄉不均等，這些問題嚴重影響了公平社會的建設，針對這兩方面：

1.制定相應的系統規范的法律體系保障政府在公共服務方面的支出。

我國近年行政公務支出和經濟建設投資占財政總支出將近50%，而美國只占17%；而文教科衛社會保障支出占總支出的24%，西方國家在60%以上，美國占75%。［7］如表1：

表1 2005-2009年公共品支出占財政總支出的比重 (單位:億元)

上表說明，我國文教科衛保障支出占總支出的比重在不斷增加，可是與西方發達市場國家相比比重仍然偏低，表明我國的公共服務與社會保障體系還很不完善，許多社會保障還由企業、行政事業單位分別負擔，實際上應該逐步由政府來承擔。

一方面需要制定相應的系統規范的法律體系來保障政府在公共服務方面的支出，我們可以借鑒西方立法比較完備的發達市場經濟國家的做法，他們運用法律干預和調節的范圍已經十分廣泛，幾乎到了有需要就有法律的地步。我們可以根據經濟、合理、效率等原則加快建立健全公共事業方面的法律體系。原有的法律法規已經不能適應目前公共事業領域改革需要的可以廢除；保留和完善合理的規章制度，如修改《鐵路法》 《電信法》 《反壟斷法》等；加快經濟主體的各項準入、運行、退出的立法建設，徹底打破政企不分、政資不分、政事不分以及政社不分的傳統體制格局；完善公共支出預算執行中的監督機制；以促進有效公平競爭，保護消費者利益。

另一方面要繼續調整優化財政支出結構，加快完善公共財政體制建設。把更多財政資金投向文教科衛、社會保障和就業、生態環境、司法建設、城市公用事業、公共基礎設施建設等公共服務領域，盡量運用法律界定各級政府的基本公共服務支出責任和相應的開支標準。如將目前教育支出占GDP 3%左右的比重提高到2012年的4%，逐步向發達國家5%左右邁進。據統計，近10年來，我國財政教育支出占財政支出的比重已從14.3%提高到15.8%，雖然教育已成為我國公共財政的第一大支出，高于法國、日本、德國等許多發達國家，可是略低于美國，［8］同時依然存在教育資源在區域間、城鄉間配置不合理的狀況要重點解決。醫療方面要努力提高基本醫療保障制度覆蓋面和保障水平，縮小城鄉醫療保障差距。特別要加強食品、藥品和醫療器械質量監管，健全公共財政投入和監督管理體制機制，完善監管機構，提升監管能力。現在我國食品安全、藥品安全和環境安全這三個方面已成今后社會管理職能中公共安全領域的重中之重，并開始注重從事后應急轉向治理源頭，更注重消費者積極性的發揮。［9］住房方面，2010年中央保障性住房建設支出達到1125.7億元，2011年預計達到1292.7億元。目前已初步形成以廉租房、經濟適用房、公共租賃房為主的住房保障體系。但財政住房保障支出占財政支出的比重較低，2010年僅為2.6%。中國香港這一比重為6%左右，美國超過20%。還有財政用于社會保障的支出從2001年的1987.4億元增加到2010年的9081億元，十年增加近4.6倍，社會保障支出占財政支出的比重維持在10%～12%左右。［10］因此，綜合運用多種手段，提高我國公共品支出占財政總支出的比重的任務仍然很艱巨，一定要依法逐步建立具體的制度來劃清中央和地方財政支出責任，才能切實維護和實現社會公平。

2.改革公共服務供給機制，逐步實現基本公共服務均等化。

表2 2009年我國主要社會保險指標（單位：萬人）

表2可以看出我國六大區域一些代表性省份總體的社會保障覆蓋率并不高，特別是基本公共服務供給的區域與城鄉差異非常明顯。如河北人口是黑龍江人口的兩倍，可是享受各種社會保險的居民人數大致相當，經濟發達省份廣東和經濟不發達青海之間差距很大，東部福建省與西部貴州省形成鮮明對比，北方黑龍江與南方貴州之間差異大。

要改變這種現狀，必須明確政府在公共服務供給中的主體地位和主導作用，強化政府公共服務職能。首先繼續加快農村經濟建設，運用政府政策傾斜，加大引導落后地區的發展力度，各地要逐步打破城鄉二元結構，推進城鄉一體化建設，豐富落后地區人們的業余生活，使基本公共服務均等化落到實處。其次各地各級政府要建立以公共服務為取向的政府績效考核體系。將公共服務的水平和質量作為評價指標，建立科學的行政問責機制，加強公眾對政府行為的監督，推動政府對全社會進行網絡化的社會管理及配套體系建設。建立對公共服務供給的約束和監督機制，使公共服務支出資金真正落實到位，否則將追究政府機關和官員在公共服務職能方面失職的責任，［11］以消除公共權力對私人權利的侵害以及政府官員的設租、尋租行為。最后注重政府自身建設，提高政府的公共服務能力和效率。政府服務的效率與質量，直接關系到企業甚至整個國民經濟的發展。要逐步加快電子政務建設，打造陽光政府，提高政府工作的透明度，實行公開行政，保障人民群眾的知情權、參與權、表達權和監督權，暢通人民群眾了解公共信息的渠道。除此之外，借鑒英美的做法，將競爭機制引入公共服務，采用競標，招標、優惠、宣傳獎勵等辦法，打破政府對某些公共服務的壟斷，就像西方學者奧斯特羅姆提出的多中心制度安排理論，［12］建立以政府為主導的公共服務供給多主體治理模式，彌補政府提供公共服務能力的不足。例如當前一些省份用政策鼓勵與引導民營企業將雄厚的資金參與保障房建設。

（二）完善收入分配體制，縮小收入差距，實現公平競爭。在構建和諧社會過程中，合理適度的收入差距有益于經濟效率的提高。但如果這種差距過大，必然造成社會的不穩定與不和諧。因此政府必須使用其經濟職能進行調節，使之成為既能促進經濟發展又有利于社會和諧穩定的合適的“差距”。很多學者觀點認為目前收入分配差距較大的原因主要是政府在一二三次分配領域職能不到位造成的。在初次分配領域沒有形成公平競爭的機制，在第二、三次分配領域，政府調節手段和功能不足，政府缺位與錯位，其中包括權利尋租等腐敗行為，以權謀私等違法行為，不合理、不公平競爭導致許多非規范收入。解決現階段收入分配失衡的重點是充分發揮政府在收入分配不同層面的調節作用，才能形成有利于公平的市場競爭環境和制度環境。［13］

首先在初次分配領域，規范和整頓收入分配秩序。政府制定相關法律規定各部門一定要及時根據物價指數不斷完善正常工資增長機制，適時調整、有效執行，使居民收入增長與GDP增長同步。同時整頓非法收入，通過提高民生支出和稅收起征點，逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重，為擴大內需、刺激經濟提供穩定的動力。其次在再分配領域，利用法律形式完善稅收制度，適時開征稅種和取消不適應公平的稅種，打破一些行業的壟斷，充分發揮稅收制度“提低、擴中、調高”作用，正確行使政府經濟職能，抑制貧富兩極分化的加劇。使收入分配更加合理公平。繼續完善公共財政體制和社會保障機制，逐步提高民生支出占財政支出的比例。最后在第三次分配領域，積極鼓勵發展慈善公益事業和救濟、扶貧事業的開展，加強企業回報社會的責任意識。這方面可以借鑒西方福利國家從政府包辦向多元化、市場化、民營化過渡的經驗，更加明確我國福利制度改革中政府的責任，做到有進有退，弱化政府全權管理和直接供款等責任，強化制度設計、引導和監管等方面的責任，協調運用市場調節與政府調節兩種手段，在完善分稅制、企業和個人所得稅基礎上，建立和健全規范的對貧困地區和貧困人口的轉移支付制度，逐步形成較為完整的多層次的社會保障體系，促進不同地區的平衡發展，縮小不同社會階層的收入差距。

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