論經營者的強制信息披露義務*

周樨平

(南京廣播電視大學 江蘇 南京 210016)

論經營者的強制信息披露義務*

周樨平

(南京廣播電視大學 江蘇 南京 210016)

實踐中出現了經營者披露信息符合國家標準等規范性文件的規定但卻侵犯消費者知情權的情況,反映出我國《消費者權益保護法》對經營者信息披露義務缺乏明確的標準。作為消費者知情權的對應,應當在消法中明確經營者的強制信息披露義務,規定經營者披露信息的原則和標準,這可以為各類規范性文件的制定提供指引,也可以在規范性文件不符合現實需要時為司法機關否定其效力,維護消費者利益提供彈性空間。制定經營者強制信息披露義務應考慮信息義務在政府、經營者、消費者等各個主體之間的均衡配置,并做成本和收益的考量。

消費者權益保護;知情權;強制信息披露義務

一、問題的提出

2002年,南京曾經發生過這樣一個案件:一位名叫楊鴻的消費者于2002年7月6日在南京新街口百貨商店購買了“玉溪”牌香煙2盒,因煙盒上沒有標注生產日期、保質期和執行標準,故訴至法院。在一、二審中,兩級法院均認為:被告玉溪煙草公司對玉溪香煙的外包裝所作的標注符合國家標準,原告的訴訟請求不屬于人民法院民事案件審理范圍,故予以駁回。①

類似案例在我國多次發生。②消費者要求在煙盒上標注保質期及執行標準,屬于滿足消費者知情權的合理要求,實踐中法官以煙草公司履行標注義務符合國家標準認定無過錯而駁回原告訴訟請求,反映了消費者知情權和國家標準所確定的經營者信息義務的沖突。國家標準和有關規范性文件的規定是否能夠作為經營者履行信息義務的標準?筆者認為,消費者知情權屬于《消費者權益保護法》所確立的消費者的權利,而國家標準由國務院標準化行政主管部門制定,③在效力等級上屬于行政規章,此規定并不能與作為國家法律的消法相抵觸。上述司法判例的態度反映了法官在過錯判定上的能動性缺失。

本案反映出我國《消費者權益保護法》中存在的問題:消法雖然規定了消費者的知情權以及相應的經營者的信息義務,但是由于這條規定非常原則,實踐中如何掌握知情權的范圍和信息義務的標準就成為較難掌握的問題。筆者認為,應當在消費者權益保護法中明確經營者信息披露義務的原則和標準,這樣可以為各類國家標準和規范性文件的制定提供指導,也可以為司法機關審理知情權侵權案件提供依據。基于此,本文著重論證如何在消費者權益保護法中設立經營者信息披露義務。

二、消費者的知情權和經營者的強制信息披露義務

(一)消費者知情權的意義

《消費者權益保護法》規定的消費者知情權對消費者的權益保障具有非常重要的意義。與傳統農業社會相比,由于價格形成機制差異、交易主體間熟識程度的差異、交易標的種類與質量差異以及社會誠信資源的差異等,消費信息的重要性在市場經濟社會更為突顯。消費者為追求交易公平,對有效信息的需求量比傳統社會要大得多。與經營者相比,消費者的弱勢很大程度上體現為信息弱勢,經營者把持了所提供的商品和服務的優勢信息,消費者在不了解消費信息的情況下很難做出符合自己利益的選擇。信息劣勢是我國目前消費者受到損害最主要的因素,是實現消費者利益最大化的主要障礙。從消費者權益保護的角度說,如果讓消費者擁有充分、準確的消費信息,消費者通過自由行使其選擇權,不良經營者侵犯消費者權益的事例就能大大減少發生。所以,近半個世紀以來,使消費者擁有充分信息的路徑也逐漸成為消費者權益保障的重要路徑。[1]

(二)消費者知情權和經營者信息披露義務的關系

我國《消費者權益保護法》在第二章“消費者的權利”中,第8條規定:“消費者享有知悉其購買、使用的商品或者接受的服務的真實情況的權利。消費者有權根據商品或者服務的不同情況,要求經營者提供商品的價格、產地、生產者、用途、性能、規格、等級、主要成份、生產日期、有效期限、檢驗合格證明、使用方法說明書、售后服務,或者服務的內容、規格、費用等有關情況。”這一條的前半段說明了消費者享有知情權,后半段通過經營者的義務規定說明知情權的范圍,但是關于經營者義務的“等有關情況”,此處“等”的范圍并沒有明確規定,到底這里“等”的范圍有多大?“消費者享有知悉其購買、使用的商品或者接受的服務的真實情況的權利。”是否說所有有關商品和服務的真實情況,消費者都有權要求經營者提供?在筆者看來,本條后半段有關經營者所需提供的情況的規定,并未超出經營者依據合同附隨義務而承擔的告知范圍,對消費者權利的傾斜性配置也因經營者義務規定的不明確陷于無法操作,在實踐中,并沒有法官會因為消費者需要知道而無限制地要求經營者履行信息提供義務。

在《消費者權益保護法》第三章“經營者的義務”中,第19條規定:“經營者應當向消費者提供有關商品或者服務的真實信息,不得作引人誤解的虛假宣傳。經營者對消費者就其提供的商品或者服務的質量和使用方法等問題提出的詢問,應當作真實、明確的答復。商店提供商品應當明碼標價。”此條規定在經營者的義務中,聯系經營者義務的其它法條來看,這條是對應消費者知情權而存在的。但是從條文表述來看,該條僅規定了經營者提供信息正確性的義務,而沒有規定經營者提供信息的范圍,也就是說,僅規定了信息提供質的問題,而對最重要的量的問題沒有涉及。

從我國消法有關消費者知情權和經營者信息義務的法條規定可以看出,消費者知情權和經營者的信息提供義務是緊密相連的,消費者知情權確立了經營者的信息提供義務,經營者信息提供義務的范圍又為消費者的知情權劃下了界限。

(三)法律規定經營者強制信息披露義務的必要性

在現實的消費交易中,經營者向消費者披露信息可以分為兩類:一是法律要求經營者必須提供的信息,即經營者的強制披露信息的義務;二是經營者自愿向消費者提供的信息,即經營者的主動披露信息的行為。前者是經營者必須履行的法定義務,而后者很大程度上是基于民事合同關系。經營者和消費者具有很大的信息差異,經營者可能會利用信息強勢誤導、欺詐消費者,或者運用各種對策向消費者不提供或少提供消費信息。為了盡可能地消除經營者的信息優勢,使消費者在交易中達到與經營者可能的平等,公權機關設立了權利傾斜的決策,規定了經營者強制披露信息的義務。經營者的強制信息披露義務是對信息不對稱的制度克服。在消費者面對經營者的信息弱勢的情況下,需要制度對雙方的權利義務進行傾斜性的配置,要求經營者提供優勢信息以盡可能地使交易雙方擁有大致相當的交易信息量,從而保障交易公平。權利傾斜性配置是指通過對交易一方權利或利益的限制或剝奪而保護交易對方的利益。[2]

消費者知情權的實現要通過規定經營者的強制信息披露義務來保障。原因有以下幾點:

首先,從公權與私權的層面考察,賦予經營者強制信息披露義務是公權對私權的傾斜性配置。權利傾斜性配置是基于社會公平的需要而強制性地重新配置權利義務資源。公權機構的權利傾斜性配置是反市場的,可能是有益的,但不能成為市場體制中的普遍現象。[3]權利傾斜配置不是常態,被限制權利的一方權利要限制到什么程度,擴張權利的一方的權利要擴張到什么程度,應當有法律的明確規定,為實踐提供明確的指引。

其次,在很大程度上經營者承擔信息披露義務可能導致其利益的減損,所以經營者沒有主動滿足消費者知情權而提供信息的動力,如果不通過法律強制性地預先規定經營者的說明義務,而等待消費者權利受到侵害再提起損害賠償訴訟,無疑會極大地增加消費者的訴訟成本和負擔。所以,明確經營者的信息披露義務可起到避免消費者權益受到損害的事先預防作用,節省司法救濟成本。

再次,從義務角度界定消費者的知情權利,有助于明確權利邊界。經營者強制信息披露義務的確定為經營者信息義務的提供確立了明確的標準,使經營者能夠預知自己行為是否符合法律要求,從而使違法博弈的行為減少。

綜上,筆者認為,在消費者權益保護法中,作為消費者知情權的對應,應明確規定經營者向消費者的信息披露義務,由于經營者所屬各個行業的差異性,為所有行業統一規定信息提供義務的范圍并不可行,所以,消費者權益保護法應當確立經營者信息披露義務的原則,涉及到具體各個行業各種商品和服務,則由有關行政機關或和行業主管部門在消法所確立的原則指導下,制定具體的經營者信息披露義務標準,由此構建經營者的信息披露義務的體系。

三、制定經營者強制信息披露義務范圍的考量因素

經營者的信息提供義務決定著消費者知情權的邊界。從消費者的角度說,經營者提供的信息越多,對其權利的保護越充分,所以消費者有知悉一切商品真實情況的愿望,但是法律制度的賦權必須從社會整體效果的角度來進行考量,要考慮到消費者權利的擴張對經營者權利的擠壓,這種擠壓是否會導致經營者在另一出口釋放經營成本,反而會導致社會整體效益的降低。權利傾斜配置可能使交易一方的成本增加而收益減少,從而減少其交易利益,若這種利益減少到一定程度,且不能經由經營者正常努力而消化,則會增大經營者的經營風險,若這種影響涉及行業內所有或絕大多數經營者,則必然增大行業風險。通過權利傾斜性配置轉嫁給特定主體的負擔可能會歸屬于整個社會。在設計和選擇社會格局時,必須考量各種社會格局的運行成本,應該考慮總的效果。[4]所以,配置消費者和經營者之間的權利資源,并不能僅從消費者或者經營者的單一利益角度進行衡量,而應從社會整體效果進行考量。筆者認為,確定經營者信息披露提供義務,應考慮到以下幾個方面:

(一)信息義務在各個主體間的均衡配置

經營者的信息披露義務并非保障消費者知情權的唯一通道。政府部門、消費者團體等都有提供信息的義務,消費者自身也有收集獲知信息的義務,媒體,其它非利益相關者也會提供消費信息,所以,經營者的信息披露義務是保障消費者知情權的重要途徑,但并非唯一路徑。強制說明義務范圍的確定應該考慮其他各種路徑的優勢,進行各種路徑的最佳配置,以制度促進社會信息量的最大化。信息義務配置應考慮以下幾點:

1.各主體的信息優勢來配置義務

經營者承擔信息義務的優勢是:(1)經營者最了解產品或服務的情形和自己的信息擁有狀況。經營者占有現成的信息,收集信息的成本相對較低。(2)能夠分散信息成本。經營者能夠通過產品的價格分散信息成本。

政府承擔信息披露義務的比較優勢是:(1)政府具有強制力優勢。政府擁有壟斷性的強制力,這種強制力是其他任何機構和主體都沒有的。使消費者擁有充分信息的諸多制度路徑的運行,較多情形下不能缺乏公權力的主導和參與;(2)綜合信息能力優勢。哈耶克認為,在解決如何使市場主體的部分私人信息變成公共信息的過程中,政府的能力一般要強于市場主體的能力;[5](3)成本優勢。相對于消費者由于消費信息的邊際成本為零和“搭便車”現象的存在,市場難以提供消費信息。[6]因此在市場機制不能給消費者提供信息時,政府有必要承擔一定的信息提供義務。

消費者自身也應承擔一定的信息義務。消費者作為消費主體,本身具有積極獲取信息的動力,法律也應當配置一定的信息義務,促使其為維護自身權益積極收集和消化信息,培育理性消費者,并對因自身了解信息不當,漠視現存信息而導致的自身權益受損問題自己承擔責任。

2.制度應能夠促使社會信息量的最大化

能夠促使信息最大量,最有效地提供的制度就是一個好的義務配置制度。

(二)成本和收益的考量

為經營者配置信息義務要注意成本和收益的考慮。有學者指出:在權利傾斜配置中,對社會成本和收益的分析至關重要,至少應考慮以下問題:對以救濟為目的的干預政策而言,交易雙方是否存在直接利益關聯?對策行為的負面影響是否被充分考量?公權機構是否能有效、低代價地扼制對策行為?受益人擴展現象是否嚴重?有無有效的,低成本的群體界定措施?干預是否對特定行業產生影響?[7]綜合以上幾點考慮,配置經營者的信息義務時應注意:

1.要求經營者強制提供信息會給經營者增加成本。經營者通過產品價格釋放成本的話,實際上承擔成本的是全體使用該產品的消費者,所以要考慮從該信息中受益的消費者的數量,受益主體數量越大,該項信息義務越容易獲得正當性。

2.信息成本會對經營者的競爭產生影響。信息規制會產生執行成本,該成本的影響隨著企業規模的變化而變化。舉例而言,如果準確描述產品成分的說明書的制作成本基本固定,與企業的生產規模無關,則相比而言,生產規模越小的企業其單位產品的執行成本就越大,換句話說,信息披露的規制形式將更有利于大型企業而不利于小型企業,甚至可能將某些小型企業淘汰出市場。[8]所以要考慮該項信息有可能給競爭格局產生的影響。

3.信息義務所導致的消費者選擇問題是否會對行業產生影響。特定的信息披露可能會引起消費者的過度反應。在消費者對某一產品并非全面完全了解的情況下,突出某項信息義務可能對該行業或產品產生不利影響。比如要求披露產品的成份的義務可能導致消費者不去選擇自己不熟悉的產品,從而可能抑制企業的創造性,保護那些采取傳統制造工藝的企業。另外例如,如果警示標志被置于顯要的位置而實際所提及的只是及其微小的風險,那么消費者可能會被誤導而扭曲其選擇。

4.對信息義務進行監管需付出一定行政成本。規則制定、實施、監管均需要支出一定的成本。

5.在傾斜性保護消費者利益的同時,也必須考慮生產者和經營者的利益。如果保護消費者利益的制度使生產者和經營者的合法、正當利益受到損害,那這種保護消費者利益的制度也是不應該存在的。我們不能夠在保護弱勢群體利益的同時,把原來的強勢群體變成新的弱勢群體。

綜上,對經營者信息義務的規定應當以必要為限,不是指經營者的必要,也不是指每個消費者的必要,而是指能夠基本保證交易公平的信息量。生產商必須披露的信息,在性質上應當是一般消費者都認為重要的信息,因而能夠對他們的選擇產生足夠的影響。必須有相當數量的消費者利用信息。

四、經營者強制信息披露義務的設定

在我國設定經營者的強制信息披露義務應當分為兩個層次,第一個層次是《消費者權益保護法》,以原則設定的形式確定經營者的信息義務,為各類規范性文件的制定提供指導和依據,并為司法實踐中審理知情權案件預留彈性空間。第二個層次是各類規范性文件。對各行業、不同產品的經營者制定信息披露義務。

(一)《消費者權益保護法》對經營者強制信息義務的設定

我國《消費者權益保護法》要求經營者向消費者提供有關商品或服務的真實信息。這種規定對信息披露的范圍過于寬泛,旨在要求消費者提供商品或服務的所有信息。在現實中,經營者不可能也無必要向消費者提供有關商品或服務的所有信息。我國臺灣地區的《消費者權益保護法》第四條規定:“企業經營者對于其提供之商品或服務,應重視消費者健康與安全,并向消費者說明商品或服務之使用方法,維護交易之公平,提供消費者充分與正確之信息,及實施其他必要之消費者保護措施。”筆者認為從可行性角度考慮,應該要求經營者提供商品或服務的必要信息。[9]在立法技術上可以采取原則規定應當披露的事項,排除可以不披露的事項。

筆者認為,《消費者權益保護法》規定的經營者信息披露義務的范圍應當包括以下:

1.必須披露的事項:

(1)涉及產品基本物質屬性的事實:名稱、規格、質量、產地、性能、用途、有效期限、

(2)有可能影響人身安全和健康的信息;

(3)影響消費者正常使用的事實:

(4)可能對消費者利益產生消極影響及其他法律法規規定的必須披露的事項。

2.可以不披露的事項:

商業秘密

3.披露方式

在履行信息提供義務的方式上,為了確保消費者能獲得充分、有效的信息,同時也不至于使經營者承擔過多的交易成本,經營者應該以合理的方式履行義務,主要包括即使并以易于理解的方式披露、重要信息披露時的特別提示、口頭和書面方式相結合等。

(二)各類確定經營者信息提供義務的規范性文件

確定經營者信息披露義務的規范性文件包括:實施細則、地方性法規、各類國家標準、行業標準等,這些規范為經營者的信息義務確立了更為明確的標準,是經營者承擔信息義務的重要依據,為了保證這些規范的科學性和合理性,消法應當明確有權制定義務規范的主體,以及義務規范制定的程序。

(三)司法的彈性空間

針對每一樣商品或服務的特點,為經營者確定明確的信息披露義務的往往是國家標準、行業標準等各類規范性文件,實踐中反映出來的問題是經營者按照規范性文件的要求履行了信息義務,但消費者認為知情權仍然沒有得到保障的問題。這種情形的發生,為司法介入提供了可能的空間。

從理論上說,如果規范性文件是由符合法律規定的主體,按照法律規定的程序制定,就應當成為經營者提供信息義務的法律依據,但是現實問題往往是規范性文件不適應現實的需要,導致消費者知情權難以保障的情況。出現這種情況可能是基于以下原因:

1.規范性文件制定中的經營者利益主導可能導致侵犯消費者利益。雖然根據《標準化法》的規定,國家標準由國務院標準化行政主管部門制定,行業標準由國務院有關行政主管部門制定并報國務院標準化行政主管部門備案,但是在實踐中經營者及其相應的行業組織起著重要的作用,一定程度上甚至控制著此種標準的制定,從而使相應的標準呈現出經營者本位的色彩。

2.規范性文件的滯后。無論規范性文件制定時,立法者何等思慮縝密、技術高超,具體的規范一經確立便已被固化。與此同時,經濟在發展、技術在進步、消費在變化、知識在更新,這些固化的規范與標準,或早或遲地暴露出滯后與不足,難以適應消費者利益保護的需要。

這也體現出在《消費者權益保護法》中設定經營者信息義務的必要性。司法機關在審理具體案件的過程中,如果發現規范性文件不符合現實的需要,與《消費者權益保護法》中經營者信息義務的一般原則規定相抵觸,就可以直接否定規范性文件的效力。由此可見,消法關于經營者信息義務的規定使法律具有必要的彈性,以適應維護消費者權益和現實社會發展的需要,也為司法機關充分發揮能動性提供了空間。

五、結語

在科技越來越發達的現代社會,有多少商品是消費者真正了解的,有多少食品消費者可以高枕無憂地享用,有多少信息及時傳達給了消費者。我國《消費者權益保護法》雖然規定了消費者的知情權,但是規定過于寬泛和概括,作為與消費者知情權相對應的經營者的信息提供義務沒有明確的標準,經營者的強制信息披露義務并未確認。十幾年前制定的法律,現在已經不適應當前我國經濟社會的發展,在《消費者權益保護法》中明確經營者的信息義務,構建經營者信息義務體系,是保障消費者知情權,促進信息充分有效提供的制度保障。

注釋:

①南京市白下區人民法院(2002)白民初字第1148號民事判決書、南京市中級人民法院(2003)寧民一終字第162號民事判決書。

②類似案例如:深圳一律師訴湖南卷煙廠、云南昆明卷煙廠、華潤萬佳超市一案中,深圳羅湖區人民法院以“請求法院責令卷煙廠在盒上加標生產日期和保質期的請求不屬民事訴訟調整范圍”為由駁回。劉俊同:告“香煙無保質期”被駁回.晶報,2003-05-25。天津一消費者在超市購買一條紅塔山香煙后,因其包裝上無生產日期及安全使用期,將該超市訴至法院。天津市南開區人民法院經審理駁回了其訴訟請求,理由是:《產品質量法》第27條要求限使用的產品應當標明生產日期和安全使用期,但原告對該香煙是否確屬于限期使用的產品未能向法庭舉證。被告銷售的香煙包裝未違反《煙草專賣法》及國家標準,故認定其存在過錯或侵權顯系不當。消費者狀告香煙未標生產日期案一審敗訴.每日新報,2003-07-16.

③根據《標準化法》第6條的規定。

[1][3]應飛虎.信息、權利與交易安全:消費者保護研究[M].北京:北京大學出版社,2008.1、87.

[2]應飛虎.權利傾斜配置研究[N].中國社會科學,2006,(3).

[4][美]羅納德·H·科斯.社會成本問題.財產權利與制度變遷[M].上海:上海人民出版社,1994.52.

[5][英]F·A·哈耶克.個人主義與經濟秩序[M].北京:北京經濟學院出版社,1989.74-75.

[6]王宏.論政府在實現消費者知情權中的信息義務[M].理論研究,2006,20.1.

[7]應飛虎.權利傾斜配置研究[J].中國社會科學,2006,(3).

[8][英]安東尼·奧格斯.規制:法律形式與經濟學理論[M].北京:中國人民大學出版社,2008.128.

(責任編輯:木 秦)

D923

A

1672-1071(2011)01-0086-05

2010-12-15

周樨平(1972-),女,江蘇南通人,南京廣播電視大學副教授,南京大學法學院博士研究生,研究方向:經濟法學。