“生態系統服務”與“環境服務”法律概念辨析＊

高 敏

(武漢大學 法學院,湖北 武漢 430072)

“生態系統服務”與“環境服務”法律概念辨析＊

高 敏

(武漢大學 法學院,湖北 武漢 430072)

在國際與各國的法律文件中,生態系統服務與環境服務兩個概念內涵存在混淆。事實上,生態系統服務概念與生態系統利益、生態服務概念內涵相同,但是與環境服務概念內涵不同,不能交替使用。建議引入生態系統服務供給概念,并將其納入環境服務屬概念下作為一個種概念。

生態系統服務;環境服務;生態系統服務供給

生態系統服務概念最早由生態學與生態經濟學提出,后來引入到法律文件中,這就與法律文件中早已使用的環境服務概念發生了“沖突”。這兩個概念內涵是否相同?是否可以相互替換?兩個概念之間究竟是什么關系?國際社會的法律文件顯示,國際組織和各國對這兩個概念的理解有分歧,這就造成概念使用的混亂,不利于國際交流,也不利于國內法和國際法的協調。因而,有必要厘清這兩個概念內涵,明確二者的關系。

一、生態系統服務與環境服務概念的使用存在分歧

在國際和各國的法律文件中,“生態系統服務”和“環境服務”兩個概念有時被交替使用,有時被區別對待,界分不清楚。

(一)生態系統服務與環境服務概念內涵相同的情形

一些國際法律文件和部分國家的法律文件中,盡管使用了“生態系統服務”、“生態服務”、“生態系統利益”、“環境服務”等不同的概念,但是從法律定義或解釋來看,內涵都是相同的,也就是說,這些概念是同義詞。例如,聯合國環境規劃署在千年生態系統評估①后出臺的文件中使用了“生態服務”概念,是指自然生態系統維持和滿足人類生活的條件和過程。聯合國環境規劃署交替使用“生態系統利益”與“生態服務”[1]。世界自然基金會則更明確地表示,“環境服務”與“生態系統服務”是同義語。其在《環境服務支付：減少貧窮與保護自然的平衡方法》中,解釋“自然生態系統提供了廣泛的環境服務,人類和所有生命依賴并從這些服務中受益”[2]。但是,世界自然基金會沒有對這兩個概念做出定義。一些國家法律文件中使用“環境服務”概念,但是其概念內涵與聯合國環境規劃署的“生態服務”一致。例如,薩爾瓦多認為自然資源提供了“環境服務”,并且確定保護“環境服務與利益”是自然保護區域管理的目標之一。它定義“環境服務與利益”是生態系統的自然過程和條件,人類從中獲益,并且立法特別指出,氧氣產品、碳匯、氣候調節、生物多樣性與水文資源保護是森林提供的“環境服務”[3]。墨西哥《國家水法》定義“環境服務”產生于水文流域及其組成部分的社會利益,水文流域的組成部分包括氣候調節、侵蝕控制、防洪、土壤形成、水凈化和碳匯。墨西哥環境與自然資源部部長發布的《馬比米通告》中定義“環境服務”是生產有益于人類產品的生態系統能力,包括大氣調節,優美景觀,生物多樣性,土壤與水流的保護。哥斯達黎加在1996年的《林業法》中定義“環境服務”是“由森林提供的直接影響環境保護與改善的服務”。根據該法,“環境服務”包括碳匯、水保護、生物多樣性保護和生態系統保護、生物體保護與優美景觀保護[2-4]。

(二)生態系統服務與環境服務概念內涵不同的情形

盡管生態系統服務與環境服務兩個概念常常被交替使用,但是國際社會并不是普遍認同這兩個概念是同義詞,仍然有一些國際法律文件和國家法律文件明確區分這兩個概念的內涵。例如,聯合國糧農組織的文件中雖然同時使用了“生態系統服務”與“環境物品和服務”兩個概念,但是分別做出定義,表明了這兩個概念內容不同。“生態系統服務”概念內容與千年生態系統評估相似;而“環境物品和服務”概念,被定義為“人類活動產生的行動或產品,而不是直接來自于自然環境的利益”,包括污染減少設備、廢物管理、環境友好產品和生態旅游。“環境物品和服務”是由人提供的,不是由自然直接提供的,這顯然與生態學、生態經濟學中的“生態系統服務”由自然直接提供不同,即提供“服務”的主體不同。其實不僅主體不同,具體“服務”的內容也不同。生態系統服務包括四類服務,而這里的環境物品和服務實質是指人類為了保護環境所采用的設施、行為及產品。類似的,阿根廷向《聯合國氣候變化框架公約》的科學與技術附屬機構提交報告中指出,“生態系統服務”由生態系統提供的利益組成,而“環境服務”在世貿組織議題內被使用,顯然這兩個概念不同。另外,澳大利亞也對“環境服務”做出不同于“生態系統服務”概念的界定。澳大利亞在1999年的《自然資源法修正法案》中定義,“自然資源環境服務”包括：建立、購買或者維護森林碳匯、土壤和水質改善、生物多樣性保護;為了建立、購買或維護森林所必須或伴隨的服務供給;其他法律規定的利用或管理森林的服務[2]。

(三)生態系統服務補償項目與環境服務補償項目呈現概念混淆

由于對生態系統服務與環境服務補償概念沒有統一的認識,所以,在生態系統服務補償項目與環境服務補償項目中也出現了概念混淆。例如,自2002年起世界銀行在幾個拉丁美洲國家發展環境服務補償項目,使用了“環境服務”概念。雖然世界銀行從來沒有對這個概念進行定義,但是從世界銀行出臺的《環境經濟學與環境服務補償機制設計指南》可以推斷該“環境服務”包括“水服務”、“排放減少”、“生態系統服務”,表明“環境服務”與“生態系統服務”并不是同義語。然而墨西哥與哥斯達黎加的定義與世界銀行不同。墨西哥在它的環境服務補償制度中雖然采用“環境服務”概念,但是被定義為,森林生態系統自然提供的服務或通過可持續的管理森林資源提供的服務。并且它表明環境服務補償項目的目的是為了分配保護森林生態系統和生態系統提供給社會的“環境服務”的成本。可見,墨西哥的環境服務補償項目中的環境服務概念強調自然直接提供的服務,這不同于世界銀行的定義。哥斯達黎加的情形與墨西哥相同。哥斯達黎加環境服務補償項目受到世界銀行的資助,該國行政法令使用了未作定義的“環境服務”概念。法令強調“環境服務”很重要,這些環境服務是由供人類使用的森林和種植園提供的,這類森林提供的“環境服務”不同于由受益者付費促進和資助的保護項目所提供的服務。哥斯達黎加的“環境服務”可以理解為人類從生態系統或“生態系統服務”獲得的利益[2]。

二、生態系統服務與環境服務是具有不同內涵的兩個概念

“生態系統利益”、“生態服務”與“生態系統服務”是近義詞,本質上沒有差別,而要區別的關鍵是“環境服務”與“生態系統服務”這兩個概念。“生態系統服務”概念產生于生態學與生態經濟學領域,將生態系統服務概念不加分析地直接納入法律領域,容易與法律文件中已經出現的“環境服務”概念混淆,導致國內外使用這兩個概念的混亂。概念混亂不利于國際、國內跨學科的交流與研究,也不利于制度的建構與實施。因此,有必要厘清生態系統服務與環境服務概念的內涵。

(一)生態系統服務與環境服務概念的起源

生態系統服務概念最早是由生態學和生態經濟學領域的學者提出。對生態系統服務概念的界定有概括式和列舉式。第一,概括式。如,Gretchen C·Daily認為,生態系統服務是指生態系統與生態過程所形成及所維持的人類賴以生存的環境條件與效用[5]。中國科學院可持續發展戰略研究組認為,生態系統服務是指人類直接或間接從生態系統得到的利益,主要包括向經濟社會系統輸入有用物質和能量、接受和轉化來自經濟社會系統的廢棄物,以及直接向人類社會成員提供服務(如人們普遍享用潔凈空氣、水等舒適性資源)[6]。第二,列舉式。如,《千年生態系統評估》報告中指出,生態系統服務是指人類從生態系統獲得的所有惠益,包括供給服務,即由生態系統產生的或提供的服務,如提供食物、水、纖維、遺傳資源、生物化學品等;調節服務,由生態系統過程的調節功能所得到的益惠,如調節氣候、調節大氣質量、減輕侵蝕、凈化水、控制疾病、控制病蟲害、授粉作用、控制自然災害等;文化服務,由生態系統獲取的非物質益惠,如精神和宗教價值、知識系統、教育價值、靈感、審美價值、社會聯系、地方感、休閑和生態旅游等,以及支持服務,即生態系統為提供其它服務,如供給服務、調節服務和文化服務而必需的一種服務功能,例如生產生物量,生產大氣氧氣,形成和保持土壤,養分循環,水循環以及提供棲息地。由此可見,生態學和生態經濟學界對生態系統服務概念達成了共識,雖然表述有所不同,但是實質內容是一致的：生態系統服務不同于生物、環境、生態系統概念,也不是生物、環境或生態系統的機械組合,而是強調生態系統向人類提供的惠益或利益。

而環境服務概念的界定最初是由經濟合作與發展組織(Organization for Economic Co-operation and Development,后文簡稱 OECD)提出 ,采用了列舉的方式。環境服務是指測評、防止、限制、改變環境中對水、空氣和土地的損害的問題,以及與水、噪音、生態系統相關問題,包括凈化技術,凈化產品,減少環境危機和減少污染和資源濫用的服務。OECD把環境服務作了廣義的定義并把該產業分為三類：第一類為污染管理,即最通常認為的環境服務。包括環境能源設計,空氣污染控制,環境監測、分析和評估,有關土地、地面水、地下水的環境防治,降低噪音和振動,廢水管理,固體廢物包括危險廢物的回收、處理,廢物再生和再循環。第二類為凈化技術和產品,包括凈化環境服務和資源有效利用系統。第三類為資源管理,包括替代能源服務活動以及用于維持生命的農業和林業服務活動。《服務貿易總協定》的服務貿易分類清單在聯合國供應中心產品分類的基礎上定義,“環境服務”包括污水處理服務、垃圾處理服務、衛生服務、減少汽車尾氣排放服務、噪音控制服務、自然和景觀保護服務和其他環境服務[7]。可見,從一開始,“環境服務”強調的是人類通過改進管理和技術保護環境。

(二)生態系統服務概念與環境服務概念的區別

通過回溯生態系統服務和環境服務概念的起源,我們可以發現生態學、生態經濟學中的生態系統服務與法學中的環境服務是不同內涵的兩個概念。法學中的環境服務,是指人類采取環境保護措施,包括污染治理與自然資源、景觀保護等措施,使用環境保護技術或生產有利于環境的產品,以實現保護環境和增進人類福利的目的。人是服務的提供者,同時人也是服務的受益者。而生態學與生態經濟學中的生態系統服務是指生態系統提供給人類的各種惠益,這里的“服務”不同于“環境服務”中的“服務”概念,這里的“服務”可以理解為“功能”,有些文獻就直接使用生態系統服務功能或生態系統功能概念[8]。生態系統是服務的提供者,而人是服務的受益者。生態系統服務概念突顯的是自然資本的價值。將生態系統服務與環境服務概念混同,實際上就是混淆了服務的提供主體。

三、生態系統服務供給與環境服務是種屬關系

既然生態系統服務概念的服務主體是生態系統,而不是人,那么,現在使用的生態系統服務補償概念就是不合適的,應當引入新的概念來表示補償與生態系統服務的關系,同時明確與環境服務之間的關系。

(一)生態系統服務供給概念的引入

當今世界上,各國廣泛開展的生態系統服務項目,是向提供生態系統服務的人補償,而不是向生態系統補償,我們可以把這種提供生態系統服務的行為稱為生態系統服務供給,在法律中應當將這種補償行為稱為生態系統服務供給補償而不是生態系統服務補償。如果在法律中仍要堅持采用生態系統服務補償術語,必須對生態系統服務做出新的界定,強調是人提供生態系統服務。這就與生態學、生態經濟學的定義混淆,不利于跨學科交流。值得注意的是,國內許多文獻使用“生態補償”概念,但是概念的界定有很大差異,大致可以區分為廣義的和狹義的。廣義的生態補償既包括對保護生態系統和自然資源所獲得效益的獎勵,也包括對破壞生態系統和自然資源所造成損失的賠償和對造成環境污染的人收費。而狹義的生態補償主要指對保護生態系統和自然資源所獲得效益的獎勵。狹義的生態補償往往被等同于國際社會所使用的生態系統服務補償或者環境服務補償[9]。事實上,國內使用的狹義生態補償概念就是從這兩個概念翻譯而來,而前文已經闡明國際社會和各國對“生態系統服務”和“環境服務”概念的使用是混亂和混淆的,那么狹義的生態補償概念就不可避免的會引起沖突和歧義。所以,生態補償這個術語本身就不能反映所要定義的制度內容的要旨,是一個非常模糊的概念。按照國家標準《術語工作·原則和方法》(GB/T10112)的要求,術語應當具有顧名思義性,又稱透明性。這里的“義”是指定義術語應能準確扼要地表達定義的要旨。因而,我們應當使用能夠反映本質的概念。如果是為了增進生態系統服務,對保護生態系統的人進行補償,可以考慮使用生態系統服務供給補償(或者生態服務供給補償)概念。

(二)生態系統服務供給與環境服務的關系

生態系統服務供給與環境服務應該是種屬關系。在明確這兩者關系之前必須先厘清生態系統與環境的關系。一般意義上的“環境”是指圍繞著某一事物并對該事物產生某些影響的所有外界事物,即環境是指某個主體周圍的情況和條件。環境是相對于某個中心事物而言的,中心事物不同,環境的大小、內容等也就不同。不同學科基于研究視角、研究目的對環境做出不同定義。我國法學中的環境定義反映在《環境保護法》(1989年)中,該法規定環境是指影響人類生存和發展的各種天然和經過人工改造的自然因素的總體,包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等。盡管沒有列舉出生態系統,但是從以人為中心事物和自然因素的角度理解,生態系統應該是法學中“環境”這個屬概念下的種概念。而且環境保護基本法及其單行法中的相關規定也反映了二者的種屬關系。例如,《環境保護法》第17條,“各級人民政府對具有代表性的各種類型的自然生態系統區域,……應當采取措施加以保護,嚴禁破壞”。《環境影響評價法》第4條,“環境影響評價必須客觀、公開、公正,綜合考慮規劃或者建設項目實施后對各種環境因素及其所構成的生態系統可能造成的影響,為決策提供科學依據”。《海洋環境保護法》第23條,“凡具有特殊地理條件、生態系統、生物與非生物資源及海洋開發利用特殊需要的區域,可以建立海洋特別保護區,采取有效的保護措施和科學的開發方式進行特殊管理”。

因此,生態系統服務供給與環境服務應該是種屬關系。環境服務除了生態系統服務供給之外還包括廢水管理、固體廢物管理、空氣污染管制、噪音與振動降低、土壤、地表水及地下水環境的恢復和清理、相關設施的建造、教育、培訓信息服務等。另外,環境服務是人造資本投資與自然資本投資的結合,其中大部分是人造資本投資;而生態系統服務供給是自然資本的投資,人類通過保護生態系統來增強生態系統服務功能。從資本角度,可以將整個世界系統劃分為人力資本、人造資本、自然資本與社會資本等四個組成部分。所謂人造資本,是指經過人類勞動生產出來的用以進行再生產過程(下一時段)的物質產品,如各種基礎設施、機器與廠房等[10]。所謂自然資本,是指產出自然資源流的存量,例如大洋中能為市場再生捕魚流量的魚量;能再生出伐木流量的現存森林;能產生原油的流量的石油儲量。世界銀行界定的自然資本要素主要包括土地、森林、石油、煤、金屬與非金屬礦產等,而這些僅僅是自然生態系統為人類提供服務的一部分[11]。生態系統服務理論認為,以每單位社會成本產生的環境效益看,自然資本的投入比使用建設資本提供的關鍵生態系統服務的效率高。例如,為了控制洪水,既可以選擇投資人造資本,如建設工程項目(筑堤),又可以選擇投資自然資本,如景觀生態管理(恢復洪水地區的濕地)。一些實踐證明,如果考慮水質改善、野生生物棲息地和休閑娛樂福利這些正外部性效益,景觀管理是一個更好的控制洪水的公共與私人投資選擇。

總而言之,法學引入生態系統服務概念,應當與生態學、生態經濟學的定義相同,將其與環境服務概念區別。可以考慮引入生態系統服務供給概念,并將其納入環境服務屬概念下作為一個種概念。這樣可以使法學中的生態系統服務概念與生態學、生態經濟學的保持一致,有利于學科間的對話和交流,同時,也可以避免生態系統服務概念與法律文件中的環境服務概念相沖突。

注釋：

① 千年生態系統評估(Millennium Ecosystem Assessment,MA)是由聯合國秘書長安南宣布,于2001年6月5日正式啟動的。這是一個由聯合國有關機構及其他組織資助,為期4年的國際合作項目。它是世界上第一個針對全球陸地和水生生態系統開展的多尺度、綜合性評估項目,其宗旨是針對生態系統變化與人類福祉間的關系,通過整合現有的生態學和其他學科的數據、資料和知識,為決策者、學者和廣大公眾提供有關信息,改進生態系統管理水平,以保證社會經濟的可持續發展。

[1] Environmentally Sound Technologies for Sustainable Development[EB/OL].(2003-09-21)[2010-09-12]http：∥www.unep.or.jp/Ietc/techtran/focus/Sust-Dev_EST_background.pdf.

[2] Ezequiel Lugo.Ecosystem Services,the Millennium Ecosystem Assessment,and the Conceptual Difference Between Benefits Provided by Ecosystems and Benefits Provided By People[J].J.Land Use&Envtl.L,2008(23)：243-259.

[3] Law of Natural Protected Areas[EB/OL].(2005-02-15)[2010-09-12]http：∥www.marn.gob.sv/uploaded/content/article/673972224.pdf.

[4] Costa Rica.Forest Law[EB/OL].(1996-02-05)[2010-09-12]http：∥www.asamblea.go.cr/ley/leyes/7000/7575.doc.

[5] Introduction.What are Ecosystem Services?[EB/OL].(1997-12-10)[2010-09-14]http：∥cmbc.ucsd.edu/content/1/docs/Daily_1.pdf.

[6] 中國科學院可持續發展戰略研究組.生態系統服務理論[EB/OL].(2003-03-09)[2009-07-01]http：∥www.china.com.cn/chinese/zhuanti/295916.htm.

[7] 徐 泉.WTO體制下的貿易與環境若干問題評析——基于 GATS與環境服務貿易的視角[J].河北法學,2006(9)：77-78.

[8] 于書霞,尚金城,郭懷成.生態系統服務功能及其價值核算[J].中國人口·資源與環境,2004(5)：42-44.

[9] 中國生態補償機制與政策研究課題組.中國生態補償機制與政策研究[M].北京：科學出版社,2007：2.

[10] 潘國隆,王 奇.人類社會可持續發展的資本視角[J].中國人口·資源與環境,2006(2)：23-26.

[11] 翁志勇,張雅麗.自然資本“異化”的解決：自然資本條件—選擇論[J].生態經濟學,2005(1)：32-35.

(責任編輯 高文盛)

Distinction Between Legal Conception of Ecosystem Services and Environmental Services

GAO Min
(School of Law,Wuhan University,Wuhan,430072,Hubei,China)

Conceptions of ecosystem services and environmental services have been confused in international and national legal documents.In fact,conception of ecosystem services is equal to ecosystem benefits and ecological services,and different from environment services.The two conceptions can’t be used alternatively.It is suggested to construct a conception of ecosystem services provision,which is included in extension of environment services.

ecosystem services;environment services;ecosystem services provision

D912.6

：ADOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2011.01.023

2010-12-20

高 敏(1979-),女,四川省成都市人,武漢大學法學院博士生,華南農業大學人文與法學學院講師,主要從事環境與資源法學研究。

華南農業大學校長基金“森林生態補償制度研究”(2008K042)