民族地區經濟立法的困境與對策

李林香 張麗

民族地區經濟立法的困境與對策

李林香 張麗

加強民族地區經濟立法研究，對于完善我國立法體系，推進民族地區依法治區進程，不僅具有重要的理論意義，而且具有較高的實踐價值。通過探討與分析我國民族地區經濟立法的困境與不足，就經濟立法的概念、依據、質量和效力等方面存在的問題提出相應的對策。

民族地區;經濟立法;困境與對策

我國2001年修改《民族區域自治法》和2005年頒布施行《國務院實施(中華人民共和國民族區域自治法)若干規定》后，五大民族地區的經濟立法取得了長足的發展，大量適應民族地區社會經濟發展需求的自治條例和單行條例相繼出臺，進一步促進民族地區的經濟發展和社會穩定。但經濟立法的具體規定在現行法律體系中僅有16項，有關民族地區經濟立法的只占3項，分別散見于1992年《新疆維吾爾自治區人民代表大會常務委員會關于加強經濟立法工作的決議》、1993年《中華人民共和國憲法修正案》第七條和1998年《內蒙古自治區人民代表大會常務委員會關于實施依法治區的決議》［1］，民族地區在具體的經濟立法進程中，尚存在著很多立法困境與不足。

一 民族地區經濟立法的困境

1.立法概念模糊。《中華人民共和國憲法(2004修正)》第十五條規定“國家加強經濟立法，完善宏觀調控”，但目前理論界尚未嚴格區分經濟立法與經濟法立法，把兩者直接或間接簡單混同、替代或模糊使用，而沒有注意到兩者的區別。

經濟立法是包容經濟法立法的屬概念［2］，指調整一切經濟關系的所有具有綜合性特點的立法表現形式，是各個部門法律規范的某種聚合和聯合，其目的因立法主體不同而異。

經濟法立法是包容于經濟立法的種概念，是指在特定的社會階段，政府將經濟法作為獨立法律部門用于調整特定經濟關系的立法活動，以實現對宏觀經濟關系的干預和管理，維護社會整體利益。

民族地區經濟立法是指民族地區在建立和完善社會主義市場經濟體制過程中，所調整的經濟管理與經濟活動的全部法律規范的總稱。調整的范圍以憲法、立法法、民族區域自治法所規定的事項范圍或經濟立法主體職權范圍為限，主要表現形式為制定和變通制定自治條例和單行條例。

2.立法權限不明。民族地區經濟立法權指進行一切有關經濟關系方面的立法權(如起草權、審議權、表決生效權、頒布權等)的總稱，屬于經濟的自治權范疇，是經濟各項自治權中最基本的權力。其根本法律淵源為《中華人民共和國憲法(2004修正)》第一百一十六條有關制定、報批自治條例和單行條例的規定;直接法律淵源為《民族區域自治法》第十九條有關立法權的規定、第二十條有關變通權的規定。但兩者多為原則性、倡導性規范，缺乏明確的法律責任規定。

1985年《最高人民法院關于加強經濟審判工作的通知》中“對民族自治地方的自治條例和單行條例，人民法院在審理屬于民族自治地方當地的經濟糾紛案件時，可作為一種依據，認真研究，正確運用”。但是由于多方面的原因，國務院及其有關部門至今尚未制定出民族區域自治法實施細則，五大民族地區各自的自治區自治條例亦均尚未出臺，使得民族經濟立法失去了重要的可操作性法律依據。

實踐中，我國民族地區自治條例和單行條例的制定與變通制定除需本級人大表決通過，還需征詢國務院職能部門意見，獲同意后報上級人大常委會，經上級人大常委會批準后生效。而中央與民族地區之間的經濟權限尚未法制化界定，兩者在經濟權益上的劃分需預先經過職能部門尤其是經濟管理部門的同意［3］。這樣，一方面，民族地區立法權中的表決生效權被剝離，使得民族地區不能自主完成立法;另一方面，國務院職能部門對自治條例和單行條例草案實行意見征詢，實質上為非法定程序的預先審查，條例通過與否易受職能部門利益及人為因素影響［4］。

3.重數量輕質量。民族地區經濟立法由于起步較晚，準備不足，研究不深，且在主張上強調應急立法，為在最短時間內構建相對完備的市場經濟法制體系，片面追求立法的數量、速度和規模;或因流于形式盲目攀比，模仿甚至照搬照抄法律、行政法規、規章以及政策性有關條文和規定，從而忽視了本民族地區特定時期的社會、政治、經濟和文化特點［5］。其質量不足主要表現為民族平等、地方自治和民族習慣法文化等基本理論研究不夠;條例出臺后沒有與時俱進地進行相應的修改和廢除清理工作;立法趨同性強，民族地區特色不鮮明;條例多原則性表述，缺少必要的法律責任與監督機制，可操作性不強，進而導致立法實施不充分，自治權落實不力。

4.自治權重視不足。對經濟增長起決定作用的是制度因素而非技術性因素，在法律供給相對貧乏的民族地區，立法的規范和促進作用越明顯。但長期以來我國立法上的國家至上主義表現為官本位的觀念和重政策輕法治的思想，有關職能部門認為民族立法的作用不大，對民族自治權的尊重程度不夠;另一方面，許多民族地區自治權意識淡薄，沒有真正認識到自身特定的社會經濟發展需求，以及通過立法實現制度創新以發展本民族地區的必要性。這兩方面因素均導致了民族自治權在一定程度上的虛化和弱化。

5.效力等級較低。民族地區經濟立法是對現行法律法規中有關民族經濟方面原則的具體化和民族特色化。由于監督制度及利益協調機制欠缺，民族地區經濟立法容易產生民族本位主義、地方保護主義、部門保護主義，以及不同層級、不同部門、不同時期條例間的不一致甚至相互沖突等法制混亂現象，給民族地區的執法守法帶來困難，并損害了法制公正與立法效果，使得經濟立法效力等級較低，陷入法制越不健全，生產要素流動性越差，社會經濟越落后的惡性循環。

二 民族地區經濟立法的對策

民族地區社會經濟的發展離不開法制建設和法治保障。基于國家在市場經濟方面已定立法部署，民族地區應積極主動地行使民族自治權，提高立法質量，增強經濟立法的前瞻性、針對性和可操作性。

1.明確立法原則。民族地區經濟立法的基本原則是根據自治條例立法指導思想進行制定或變通自治條例的根本準則，主要包括合憲、合法與體現民族特色三大內容。

維護自治地方民族權益。將國家與民族利益、立法者與民族群眾的意志、國家與民族地區權力、民族權利與義務有機統一起來，其實質是將民族利益作為經濟立法的出發點和落腳點，將民族權利及其保障作為經濟立法基礎。

維護法制統一與協調。依照法定的權限和程序，民族地區經濟立法的條例的制定與變通要與國家有關民族地區經濟的法律、法規相銜接，與國家有關民族地區經濟方面的指導政策相統一，正確處理公平競爭與民族地區特殊保護之間的關系，防止地方保護主義和部門利益傾向，主動維護國家法制的統一。

符合民族地方特色。民族地區地方立法應當從自治區的社會經濟發展的客觀實際和內在規律出發，貫徹落實民族區域自治法的精神實質與必需、必要、可行和保證質量的原則，實行立法工作者、實際工作者、理論工作者相結合，做到民族經濟立法的民主化和科學化，突出地方和民族特色。

2.立改廢相結合。民族地區經濟立法內容的配置與完善上要信守公法理念，遵守自治權，尊重變通權，體現組織與權利、實體與程序等內容的協調與統一，使法律成為調節經濟關系和經濟活動的重要手段。通過深入細致的經濟立法調研和規劃，把握本民族地區的現實狀況和立法需求，以民族自治條例為中心，完善單行條例，確立調整近期、中期、遠期諸經濟關系的立法結構，構建調整民族地區市場經濟諸關系的立法體系。具體實踐中要與時俱進，結合時代背景及實際需要，對新的經濟關系或行為尚未在立法中體現的要及時制定或變通制定，對已頒布的法規條例及時進行清理、增補和修改，立、改、廢相結合，著力解決本民族地區經濟社會發展中的特殊問題，使各項工作逐步納入法制軌道。

3.強化立法監督。民族地區經濟立法監督制度，是中央與民族地方經濟權益劃分法制化的必然需求。強化立法監督，要從立法計劃的編制、法規草案的起草、論證、審議與備案等過程入手，健全法律法規監督體系，成立立法監督委員會等專門的立法監督機構;健全自治條例備案的啟動機制，統一撤銷制度，確保國家法制統一;暢通立法實施反饋渠道，逐步形成一府兩院監督、群眾監督與輿論監督有機結合的監督體系，就立法的適用范圍、重大問題、重要分歧、可行性等及時審查，不斷加大監督力度，增強監督實效，形成經濟立法的良性互動，確保民族地區經濟立法質量。

4.協調各方利益。民族地區經濟立法主要涉及國家與民族地區經濟利益、立法關系與權力分配等方面的協調，而經濟權限與權力劃分實質上是權力配置和利益分配，在體制允許的范圍內，中央與民族地區政府均追求權力最大化和責任最小化。由于缺乏法制上的明確性和穩定性，一方面使得雙方政治力量的行為難以規范，博弈負作用難以有效控制;另一方面容易造成民族經濟立法越權、重復、分散等混亂現象。因此實踐中民族地區要著眼于確立制度、規范權責、保障權益，結合自身社會、經濟、政治、文化的實際發展水平與承受能力，正確地評估法律供求關系，合理界定權力與責任范圍、明確權利與義務的劃分，建立沖突預防和矛盾解決的協商機制，處理好改革、發展和穩定的關系，促進中央與民族地方經濟立法與調整權限的法制化進程，使現行條例與國家政策之間、不同層級、不同部門、不同時期的法律規范之間處于良好的協調狀態。

5.重視立法功能。作為民族立法的重要組成部分，民族地區經濟立法應轉變偏重于將法規條例視為管理與懲戒工具的觀念，重視經濟立法的揭示、引導、規范、執行等立法功能，體現法規條例的秩序、正義、自由、效率等價值取向。通過經濟立法將民族優惠政策具體化、法制化，協調民族地區各種經濟關系，改善投資環境，優化資源配置，從根本上保障和落實民族自治制度。

三 小結

由于經濟利益的相對獨立性，我國民族地方經濟和社會的全面發展均離不開法律的保障、規范和調整。因此，充分重視和正確行使經濟立法權，根據實際情況制定和完善相關經濟立法，對于提高民族地區經濟立法質量和實效，增強社會資源的有效利用與社會運行效率，切實把立法資源轉化為發展優勢具有特別重要的作用和意義。

［1］中國法律法規信息系統［DB］.http://law.npc.gov.cn/home/begin.cbs.

［2］吳江水.方法論與立法質量［C］.中國法學會法律文書學研究會2008年年會暨理論研討會，2008，9.

［3］薛剛凌.論府際關系的法律調整［J］.中國法學，2005，5.

［4］陳正華.自治區自治條例出臺阻滯的法律經濟學分析［J］.廣西民族研究，2008(1).

［5］李國本.論經濟立法的科學路徑［J］.法學家，2007(2).

Abstract:As for strengthening economic legislation research in the ethnic regions，it does have great theoretical significance and high practical value in both perfecting our legislative system and promoting the process of governing these regions of law This paper discusses and analyzes the predicament and insufficiency of economic legislation in our ethnic regions，then proposes the corresponding countermeasures in the questioned aspects of concept，basis，quality and effectiveness.

Key words:ethnic region;economic legislation;predicament and countermeasure

Class No.:D920.4Document Mark:A

The Predicament and Countermeasure of Economic Legislation in the Ethnic Regions

Li LinxiangZhang Li

D920.4

A

李林香，碩士，新疆財經大學法學院，新疆·烏魯木齊。研究方向:經濟法學。郵政編碼:830012 張麗，教授，新疆財經大學法學院，新疆·烏魯木齊。郵政編碼:830012

1672－6758(2011)05－0043－2

(責任編輯:蔡雪嵐)