中西部地區新農保推進戰略研究
——以安徽為例

張為民

中西部地區新農保推進戰略研究
——以安徽為例

張為民

現在已進入了新農保試點的第三個年頭，但中西部各省(市、自治區)的新農保工作還沒有一個清晰的推進戰略。為做好新農保試點、推廣工作，完成中央戰略部署，安徽等中西部省(市、自治區)必需根據各市(自治州)、縣(區、旗)財力和新農保財政補貼負擔，制定新農保推進戰略，合理確定“社會統籌基金”財政補貼標準和省、市、縣政府補貼比例，把握好新農保試點、推廣的進度，根據身份和年齡群體確定推進層次。

新型農村社會養老保險;財政補貼負擔;推進戰略

根據《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》(國發〔2009〕32號)的要求，新型農村社會養老保險(以下簡稱“新農保”)從2009年起開始試點，計劃到2020年基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。中西部地區農民已具備了一定的投保能力，中央財政也完全具備為中西部新農保提供基礎養老金的財力，但中西部各省(市、自治區)只是初步具備了試點、推廣新農保的可能，要實現中央“2020年基本實現對農村適齡居民全覆蓋”的目標、保障新農保工作可持續發展，還有一定困難，［1］尤其是中西部省(市、自治區)內各市(自治州)、縣(區、旗)社會經濟發展的不平衡更是加大了新農保推進難度。因此，為做好新農保試點、推廣工作，完成中央戰略部署，中西部省(市、自治區)必需根據各市(自治州)、縣(區、旗)的社會經濟發展狀況統籌規劃。本文以安徽①為例對中西部地區新農保推進戰略進行研究。

一 安徽各地市推廣新農保財政補貼負擔分析

要制定新農保推進戰略，就要設計新農保制度框架，了解各市、縣(區)的社會經濟發展狀況，測算出推廣新農保財政補貼負擔。

1.新農保制度框架。遵照國務院新農保的基本原則，結合當前各地試點的模式，我們可以勾勒出新農保的基本框架，我國新農保可采取“個人賬戶+基礎養老金+社會統籌”模式。16－59周歲參保農民的“個人賬戶養老金”按當地上年度農村居民人均純收入的10%(經濟條件差的地區可為8%甚至5%，經濟條件好的地區，尤其是集體經濟或政府能給予補助的地區可為15%)以上由農民個人和有條件的集體經濟組織、基層政府共同籌集。“基礎養老金”是對全國所有具備新農保養老金領取資格的退休者頒發的，標準全國統一，可設定為上一年度全國農村居民人均純收入的15%(當前國家財力有限，可暫定10%)，基礎養老金所需資金中西部地區由中央財政出資，東部地區由中央和省(市)財政共同籌集。“社會統籌基金”由地方財政按各省(市、自治區)上年度農村居民人均純收入的8%(高檔)(當前地方財力有限的可按5%(中檔)或3%(低檔))補貼參保人構成，各省、市、縣三級財政根據自身的具體情況分攤，原則上以省級財政為主導。

參保人退休以后，其養老金由“個人賬戶養老金”、“基礎養老金”與“統籌調節金”三部分組成。“個人賬戶養老金”月標準為個人賬戶儲存本息額除以139個月。“基礎養老金”標準全國統一，按全國上年度農村居民人均純收入的15%(當前可暫定10%)按月發放。新農保試點時已經60周歲以上的老人，只要其子女參保，就可直接享受“基礎養老金”。“統籌調節金”月標準以領取養老金時全省(市、自治區)上年度農村居民月人均純收入為基數，投保人繳費滿15年后每超1年發給1%(與前述對應，當地方財政補貼總額為5%時發0.8%，當地方財政補貼總額才3%時發0.5%)。新農保試點時由于年齡原因不能超或超得少的投保人可統一按5%(試點時已滿45周歲的投保人繳費已無法超過15年，理應發給一定的“統籌調節金”，但也不能讓繳費超過15年的投保人所得更少)發放。［2］

2.安徽各地市新農保財政補貼負擔。根據中央“2009年試點10%的縣(市、區、旗)，……到2020年基本實現對農村適齡居民的全覆蓋”的戰略部署，中西部各省(市、自治區)可做一個每年推廣10%的10年規劃。由地方財政承擔的“社會統籌基金”如果按5%的中檔標準補貼，整個中西部省(市、自治區)暫都難以承受，中西部省(市、自治區)的“社會統籌基金”只能按3%甚至更低的標準補貼。［1］下面以安徽為例推算安徽各地市試點推廣新農保的“社會統籌基金”財政補貼負擔②。2008年安徽農村居民年人均純收入4202元，［3］則2009年安徽省、市、縣三級地方財政每年要為每位投保農民補貼的社會統籌資金為126元。我們以最近10年(2000年－2009年)安徽省16－59歲農業戶籍人口年均增長率0.62%、農村居民人均純收入年均增長率9.85%和地方財政收入年均增長率19.1%③為未來安徽省各地市16－59歲農業戶籍人口、農村居民人均純收入和地方財政收入的年均增長率來核定新農保試點、推廣過程中，安徽各地市“社會統籌基金”財政補貼負擔(見表1)。

通過表1的分析可以看出，雖然安徽省新農保“社會統籌基金”財政補貼負擔最高時只有2.43%，整體上已初步具備了新農保試點、推廣的能力，但由于各地市經濟、社會發展水平不同，新農保財政補貼負擔有較大差異，現實中財政體制不完善，轉移支付尤其是各級地方政府之間的橫向轉移不足，因此安徽等中西部省(市、自治區)在試點、推廣新農保過程中將遇到較大的困難。我們只有根據各地市財力和新農保財政補貼負擔，制定完善的新農保推進戰略，合理確定“社會統籌基金”財政補貼標準和省、市、縣政府補貼比例，把握好新農保試點、推廣的進度和層次，新農保才有可能順利推進。

表1 安徽各地市新農保“社會統籌基金”財政補貼負擔

二 安徽新農保推進戰略

根據以上安徽各地市新農保“社會統籌基金”財政補貼負擔，我們可把安徽各地市劃分為四類:銅陵、馬鞍山、合肥和蕪湖四市新農保“社會統籌基金”財政補貼負擔最高時也只有0.39% －0.7%，新農保財政補貼負擔較輕，為第一類地市;淮南、池州、黃山、淮北和宣城五市新農保“社會統籌基金”財政補貼負擔最高時在1.45% －2.7%，為第二類地市;阜陽、滁州、巢湖和安慶四市新農保“社會統籌基金”財政補貼負擔最高時在3.34% －4.83%，為第三類地市;六安、蚌埠、亳州和宿州四市新農保“社會統籌基金”財政補貼負擔最高時在6.97% －11.95%，為第四類地市。這四類地市新農保財政補貼負擔相差極大，在新農保試點、推廣中，不同類別的地市應采取不同的推進策略。

1.根據各地市財力，合理確定“社會統籌基金”財政補貼標準。由于各地市經濟、社會發展不平衡，當前“社會統籌基金”還難以做到如前文制度設計的全省統一按省上年度農村居民人均純收入的3%補貼參保人。財政困難的地市可先酌情降低財政補貼標準，穩步推進，今后隨著經濟、社會的發展，政府財力的提升再逐步提高。銅陵、馬鞍山、合肥、蕪湖四個一類地市“社會統籌基金”可按3%的標準進行補貼，2009年的標準應是每位投保人每年補貼126元;淮南、池州、黃山、淮北和宣城五個二類地市“社會統籌基金”可按2.5%的標準進行補貼，2009年的標準應是每位投保人每年補貼105元;而阜陽、滁州、巢湖、安慶四個三類地市“社會統籌基金”可按2%的標準進行補貼，2009年的標準應是每位投保人每年補貼84元;六安、蚌埠、亳州和宿州四個四類地市“社會統籌基金”可按1.5%的標準進行補貼，2009年的標準應是每位投保人每年補貼63元。這樣困難地市新農保財政補貼負擔將大大減輕(見表2)，保障了新農保工作可持續發展。

2.根據各市縣財力，把握好新農保試點、推廣的進度。從各地市新農保“社會統籌基金”財政補貼負擔和財力看，安徽各地市新農保試點、推廣的進度應有所不同。銅陵、馬鞍山、合肥和蕪湖四個一類地市完全可以加快新農保推進步伐，每年以12% －13%的速度推進，用8年時間到2016年完成新農保全覆蓋;淮南、池州、黃山、淮北和宣城五個二類地市可每年以10%的速度推進，用10年時間到2018年完成新農保全覆蓋;阜陽、滁州、巢湖、安慶四個三類地市及六安五市每年以8% －9%的速度推進，用12年時間到2020年完成新農保全覆蓋;鑒于阜陽、亳州、宿州三個四類地市新農保財政補貼負擔過重的事實，我們沒有必要強求2020年實現“全覆蓋”，只需“基本實現對農村適齡居民的全覆蓋”即可。因此，阜陽、亳州、宿州三個四類地市可每年以6%的速度推進，這樣2020年新農保能覆蓋70%多，到2025年前實現全覆蓋。這種進度安排又進一步減輕了困難地市新農保財政補貼負擔(見表2)。

表2 “社會統籌基金”財政補貼標準和推進速度調整后，安徽各地市新農保財政負擔

從表2中可以看出，在“社會統籌基金”財政補貼標準和新農保推進速度調整后，安徽省困難地市新農保財政補貼負擔大為減輕，新農保“社會統籌基金”財政補貼負擔最重的宿州市，其最高新農保財政補貼負擔由原來的11.95%下降到3.53%。另外，本文在核定各地市新農保“社會統籌基金”財政補貼負擔時，沒有考慮農民在進城務工和城市化過程中加入城市職工基本養老保險的情況，如果考慮這一趨勢，各地市新農保“社會統籌基金”財政補貼負擔應有較大幅度減輕。

3.根據各地市財力，合理確定省、市、縣財政補貼比例。由于安徽省級財力較為有限，各地市經濟、社會發展又不平衡，省級財政既不能對所有地市進行補貼，更不可能按一個標準進行補貼。從以上分析可知，銅陵、馬鞍山、合肥、蕪湖四個一類地市政府補貼能力較強，新農保“社會統籌基金”財政補貼負擔最高時也只有0.45% －0.81%，可以完全依靠市縣財力推廣新農保;淮南、池州、黃山、淮北和宣城五個二類地市新農保“社會統籌基金”財政補貼負擔最高時在1.20% －2.25%，省級政府可根據各地市新農保“社會統籌基金”財政補貼負擔的高低分擔30% －50%的財政補貼，按2009年的標準應是每位投保人每年補貼32－53元;而阜陽、滁州、巢湖、安慶四個三類地市新農保“社會統籌基金”財政補貼負擔最高時在1.91% －2.76%，省級政府可根據各地市新農保“社會統籌基金”財政補貼負的高低給予50% －65%的財政補貼，按2009年的標準應是每位投保人每年補貼42－55元;六安、蚌埠、亳州和宿州四個四類地市新農保財政補貼負擔最高時在2.96% －3.53%，省級政府可給予70% －80%的財政補貼，按2009年的標準應是每位投保人每年補貼44－50元。至于市和縣(區)之間的財政補貼比例，可參照省、市財政補貼比例劃分的方法，根據各市、縣(區)的財力來確定。

4.根據身份和年齡群體確定新農保推進層次。由于新農保突出了政府責任，在政府財力有限的情況下，我們只能將有限的財力投放給那些養老需求較急切的失地農民、計生戶和大齡投保人，因此，在新農保的推進過程中，“社會統籌基金”財政補貼應堅持“身份優先、年齡優先和時間優先”原則，即優先考慮失地農民和計生戶等特殊身份群體，做到投保即補，以解除他們的后顧之憂;其次，以年齡劃分層次，有計劃推進，年長者優先;再次，當身份和年齡層次相同時，先投保者優先享受“社會統籌基金”財政補貼;最后，為鼓勵人們早投保，在投保人不足政府計劃推廣的額定指標時，未取得享受“社會統籌基金”財政補貼資格的投保人可根據“時間優先，年齡優先”原則享受財政補貼，即誰先投保誰就優先享受財政補貼，在同一投保批次中，誰年齡大誰就優先享受財政補貼。

根據以上原則，安徽各地市新農保的推進層次大致可做如下安排:銅陵、馬鞍山、合肥、蕪湖四個一類地市2009－2012年原則上只對失地農民、計生戶等特殊身份群體和45歲及以上投保人給予“社會統籌基金”財政補貼，2013－2014年原則上只對失地農民、計生戶等特殊身份群體和30歲及以上投保人給予“社會統籌基金”財政補貼，2015－2016年對所有符合條件的投保人給予“社會統籌基金”財政補貼。淮南、池州、黃山、淮北和宣城五個二類地市2009－2013年原則上只對失地農民、計生戶等特殊身份群體和45歲及以上投保人給予“社會統籌基金”財政補貼，2014－2016年原則上只對失地農民、計生戶等特殊身份群體和30歲及以上投保人給予“社會統籌基金”財政補貼，2017－2018年對所有符合條件的投保人給予“社會統籌基金”財政補貼。阜陽、滁州、巢湖、安慶四個三類地市和六安五市2009－2013年原則上只對失地農民、計生戶等特殊身份群體和45歲及以上投保人給予“社會統籌基金”財政補貼，2014－2017年原則上只對失地農民、計生戶等特殊身份群體和30歲及以上投保人給予“社會統籌基金”財政補貼，2018－2020年對所有符合條件的投保人給予“社會統籌基金”財政補貼。阜陽、亳州、宿州三個四類地市2009－2015年原則上只對失地農民、計生戶等特殊身份群體和45歲及以上投保人給予“社會統籌基金”財政補貼，2016－2020年原則上只對失地農民、計生戶等特殊身份群體和30歲及以上投保人給予“社會統籌基金”財政補貼，2021－2025年對所有符合條件的投保人給予“社會統籌基金”財政補貼。

三 結語

從以上分析可以看出，中西部地區由于地方財力有限，各市(自治州)、縣(區、旗)經濟社會發展又極不平衡，給新農保的推進造成了較大困難，我們只有深入分析、靈活決策，根據各市(自治州)、縣(區、旗)財力和新農保財政補貼負擔，合理確定“社會統籌基金”財政補貼標準和省、市、縣三級政府補貼比例，把握好試點、推廣的進度和層次，才能最終完成中央“2020年基本實現對農村適齡居民全覆蓋”的目標，保證新農保健康可持續發展。

注 釋

①安徽社會經濟較落后，其人均GDP和人均財政收入即使在西部12省(市、自治區)中也只是中等水平，在中西部地區有較大的代表性。

②“社會統籌基金”財政補貼負擔指由省、市、縣三級地方財政每年承擔的“社會統籌基金”占整個地方財政年收入的百分比。

③根據安徽統計局編:《安徽人口和就業統計年鑒2009》、《安徽統計年鑒2009》、《2009年安徽省國民經濟和社會發展統計公報》相關數據整理。

［1］張為民.中部地區試點新農保的經濟可行性研究——以安徽為例［J］.山西農業大學學報(社會科學版)，2010(01).

［2］張為民.基于城鄉一體化視角的新農保制度構建研究［J］.昆明理工大學學報(社會科學版)，2010(01).

［3］安徽統計局.安徽統計年鑒 －2009［M/CD］.北京:中國統計出版社，2009.

Strategy of Advancing New Old－age Insurance System for Rural Residents in Middle－Western Region

Zhang Weimin

It has been three years for carrying out the New Old－age Insurance System for Rural Residents strategy.In order to do the trial better and finish the strategic disposition of the central government，Anhui Province and others areas in Middle－Western Regions have to，based on the financial subsidies，formulate a new policy to carry out the hard tasks and establish a reasonable standard of financial subsidies at the provincial，municipal and county levels.The trial work of New Old－age Insurance System for Rural Residents should be administrated correctly.

New Old－age Insurance System for Rural Residents;the financial subsidies;advancing Strategy

C913.7

A

1672－6758(2011)05－0088－3

張為民，碩士，講師，黃山學院經濟管理學院，安徽·黃山。郵政編碼:245041

安徽省教育廳項目“安徽試點推廣新型農村社會養老保險研究”(2010sk444)階段性成果

Class No.:C913.7Document Mark:A

(責任編輯:鄭英玲)